【摘要】監(jiān)督體系和監(jiān)督能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，對“一把手”的監(jiān)督是整個監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的重要組成部分。切實加強對“一把手”的監(jiān)督，需要打“組合拳”，做到“六個一”：明確一個原則——監(jiān)督與“一把手”權(quán)位相稱；緊扣一條主線——推進(jìn)對“一把手”的監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化；舞活一個龍頭——上級監(jiān)督；克服一對軟肋——同級監(jiān)督與下級監(jiān)督；打好一張王牌——紀(jì)委監(jiān)委的專責(zé)監(jiān)督；下好一著活棋——群眾監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】“一把手”   監(jiān)督  反腐敗  

【中圖分類號】D262.6    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

習(xí)近平總書記深刻指出：“許多違紀(jì)違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因。”這里的“更有”發(fā)人深思，令人警醒。如何加強對“一把手”的監(jiān)督，減少“一把手”腐敗問題？建議打“組合拳”，做到“六個一”。

明確“一個原則”——監(jiān)督與“一把手”權(quán)位相稱，當(dāng)務(wù)之急是加大監(jiān)督力度，減少與“一把手”相關(guān)的三類腐敗

“一把手”權(quán)力集中，是行賄、圍獵的重點目標(biāo)，特別需要監(jiān)督，確而言之，即需要與其權(quán)位相稱的監(jiān)督。所謂相稱，就是監(jiān)督要與“一把手”位高權(quán)重的特征相適應(yīng)、相匹配，不能是輕飄飄的，甚至是做樣子的。目前，盡管對“一把手”的監(jiān)督有所加強，“一把手”腐敗問題有所遏制，但仍時有發(fā)生。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要加強對各級“一把手”的監(jiān)督檢查。加強對“一把手”的監(jiān)督，要堅持相稱原則，當(dāng)務(wù)之急是要直面對“一把手”監(jiān)督薄弱的積弊，加大監(jiān)督力度，將監(jiān)督“一把手”作為干部監(jiān)督工作的核心任務(wù)，保證監(jiān)督投入，減少與“一把手”相關(guān)的三類腐敗：一是“一把手”本人的腐?。欢?ldquo;一把手”的家庭腐敗、家族腐??；三是由“一把手”腐敗導(dǎo)致的塌方式腐敗、大面積腐敗，包括單位腐敗、行業(yè)性腐敗、系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗等。

緊扣“一條主線”——推進(jìn)對“一把手”的監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化，監(jiān)督體系建設(shè)與監(jiān)督能力提升并舉，提高監(jiān)督的系統(tǒng)性與專業(yè)性

監(jiān)督體系和監(jiān)督能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，而對“一把手”的監(jiān)督是整個監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的重要組成部分。為此，要堅持“兩手抓，兩手都要硬”：一手抓對“一把手”的監(jiān)督體系建設(shè)，促進(jìn)立體監(jiān)督；一手抓對“一把手”的監(jiān)督能力提升，促進(jìn)專業(yè)監(jiān)督。

一要堅持“嚴(yán)”的主基調(diào)，完善對“一把手”的監(jiān)督體系。習(xí)近平總書記指出：“嚴(yán)是愛，松是害。各級黨組織要多設(shè)置一些監(jiān)督‘探頭’，使一把手置身于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下。”要織密對“一把手”的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓“一把手”的違紀(jì)違法行為無處藏身。二要聚焦“一把手”的權(quán)力運行，建立健全“一把手”權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，促進(jìn)權(quán)責(zé)對等。權(quán)力就是責(zé)任，有權(quán)就有責(zé)。加強對“一把手”的監(jiān)督，關(guān)鍵要盯緊“一把手”手中的權(quán)力，防止權(quán)力失范、失序，防止“一把手”只攬權(quán)不擔(dān)責(zé)。三要加強頂層設(shè)計，出臺專門文件乃至單行黨內(nèi)法規(guī)制度。四要明確監(jiān)督目的，把握監(jiān)督尺度，講究監(jiān)督方式，提高監(jiān)督能力，做到監(jiān)督既有力又有度，既到位又不越位。

加強對“一把手”的監(jiān)督，是為了促進(jìn)其更好地履職盡責(zé)、廉潔自律，而不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，更不能過度監(jiān)督、繁復(fù)監(jiān)督。要準(zhǔn)確把握和適用“三個區(qū)分開來”“四種形態(tài)”，妥善處理有關(guān)“一把手”的各種問題，不能矯枉過正。

舞活“一個龍頭”——上級監(jiān)督，當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)黨員干部管理權(quán)限，上級“一把手”率先垂范，加強對下級“一把手”的監(jiān)督，釋放明確信號，帶動其他監(jiān)督

在監(jiān)督“一把手”的實踐中，存在一些突出問題，如管得著的看不見，看得見的管不著；管得了的顧不上、監(jiān)督少，管不了的名義上的監(jiān)督者眾多；等等。解決這些問題的關(guān)鍵是嚴(yán)把黨員干部管理權(quán)限，以上級監(jiān)督特別是上級“一把手”監(jiān)督下級“一把手”為突破口，把監(jiān)督與管理結(jié)合起來，把上級監(jiān)督與同級監(jiān)督、下級監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督、群眾監(jiān)督貫通起來。一級管一級，一級帶一級。只有上級監(jiān)督動真格、出實招，同級監(jiān)督、下級監(jiān)督、群眾監(jiān)督才會無所顧忌、大顯身手。

一要按照黨管干部原則，凸顯上級黨組織特別是上級黨委（黨組）對下級“一把手”的監(jiān)督。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十五條的規(guī)定，黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任。因此，上級黨委既要“掛帥”，加強對“一把手”監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，旗幟鮮明地支持各方面尤其是紀(jì)委監(jiān)委加強對“一把手”的監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮黨的工作部門特別是組織部門的職能作用；又要“出征”，尤其要強化對“一把手”的巡視巡察監(jiān)督。要把“一把手”作為巡視巡察的頭號對象，在巡視巡察報告中單列“一把手”的有關(guān)情況，加強對“一把手”問題線索的核查與問題整改的監(jiān)督，切實把監(jiān)督下級“一把手”的主體責(zé)任履行好。

二要把上級監(jiān)督責(zé)任具體到上級領(lǐng)導(dǎo)個人，凸顯上級“一把手”對下級“一把手”的監(jiān)督。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十五條的規(guī)定，在黨內(nèi)監(jiān)督中，第一責(zé)任人是黨委（黨組）書記，同時，黨委（黨組）其他成員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)。為落實上述規(guī)定，上級“一把手”要做到“三多”：多了解下級“一把手”的日常工作等情況；多注意干部、群眾反映的下級“一把手”的問題；多聽取下級領(lǐng)導(dǎo)班子成員對“一把手”的意見。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時采取相應(yīng)措施。同時，考慮到下級“一把手”人數(shù)多、上級黨委書記任務(wù)重，應(yīng)更好地發(fā)揮上級紀(jì)委書記、監(jiān)委主任、組織部長的作用。此外，還要把管事與管人結(jié)合起來，促進(jìn)上級分管領(lǐng)導(dǎo)更好地監(jiān)督下級“一把手”。要建立健全對下級“一把手”的談話制度，及時了解情況、通報情況。

克服“一對軟肋”——同級監(jiān)督與下級監(jiān)督，強化同級在決策層面的監(jiān)督、下級在執(zhí)行層面的監(jiān)督，著力推進(jìn)同級監(jiān)督與下級監(jiān)督的具體化、程序化、制度化

一些“一把手”的違法違紀(jì)行為是在同級或下級眼皮底下發(fā)生的，就現(xiàn)狀而言，同級監(jiān)督與下級監(jiān)督是一對軟肋。究其原因，多種多樣。就同級監(jiān)督而言，一些同級班子成員因“一把手”霸道、不愿接受監(jiān)督而不敢監(jiān)督；一些同級班子成員認(rèn)為同在一個班子共事，“抬頭不見低頭見”，不好意思監(jiān)督；還有的出于與“一把手”保持高度一致、明哲保身、分一杯羹等考慮，不愿監(jiān)督，甚至同流合污。就下級監(jiān)督而言，一些下級出于“不犯上”“得罪不起”“奈何不了”等考慮，或視而不見，或充耳不聞，或敢怒不敢言；有的甚至出于站隊、上位等考慮，推波助瀾。為此，加強同級監(jiān)督與下級監(jiān)督十分緊迫且重要。

一要突出同級在決策層面的監(jiān)督，減少決策錯誤、決策腐敗。決策錯誤與決策腐敗是源頭性的錯誤，后患無窮。為此，要在決策層面強化同級監(jiān)督，更好地貫徹民主集中制，把“一把手”末位表態(tài)、“三個不直接分管”、“三重一大”集體決策等制度落在實處；進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事制度，所有班子成員對集體討論事項都必須明確表態(tài)，并全部記錄在案。

二要突出下級在執(zhí)行層面的監(jiān)督，減少“一把手”插手干預(yù)、違規(guī)命令乃至強迫下級、上下聯(lián)手腐敗等現(xiàn)象。為此，要貫徹落實好《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，推動下級如實記錄、報告“一把手”插手干預(yù)等重大事項。下級應(yīng)記錄、報告而不記錄、不報告，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。同時，要做好保密等工作。

三要完善同級與下級監(jiān)督 “一把手”的具體制度與程序。已有的一些制度規(guī)定比較籠統(tǒng)、不好操作，影響了同級與下級監(jiān)督“一把手”的積極性。為此，要增強問題意識，著力完善制度規(guī)定，特別是發(fā)現(xiàn)問題后如何反映的規(guī)定，便于同級與下級反映問題，也使其敢于反映問題。

打好“一張王牌”——紀(jì)委監(jiān)委的專責(zé)監(jiān)督，做實做細(xì)對

“一把手”的專責(zé)監(jiān)督，促進(jìn)各級各類監(jiān)督形成強大合力

紀(jì)委與監(jiān)委分別是黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的專責(zé)機關(guān)，兩者合署辦公，承擔(dān)專責(zé)監(jiān)督重任。之所以說專責(zé)監(jiān)督是王牌，是因為專責(zé)監(jiān)督具有特殊重要性。對“一把手”的監(jiān)督既需要上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、下級監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，也需要專門機構(gòu)與專門人員專門負(fù)責(zé)，實現(xiàn)專兼結(jié)合，形成大監(jiān)督格局，避免各級人員忙于主責(zé)主業(yè)而疏于監(jiān)督、礙于情面而不嚴(yán)格監(jiān)督等問題。各級紀(jì)委監(jiān)委要敢于啃“硬骨頭”，把加強對“一把手”的監(jiān)督作為實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。

一要系統(tǒng)梳理、深刻領(lǐng)會、堅決落實黨中央和習(xí)近平總書記對紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督“一把手”的要求。就監(jiān)督同級“一把手”而言，對其落實主體責(zé)任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等情況，同級紀(jì)委要定期向上級紀(jì)委報告；就監(jiān)督下級“一把手”而言，如果掌握了其違紀(jì)違法情況，要及時報告同級黨委書記。

二要找準(zhǔn)切口，將監(jiān)督“一把手”嵌入、融入日常監(jiān)督工作，包括：完善“一把手”的廉政檔案，精準(zhǔn)畫像；加強與其他監(jiān)督主體的信息共享，完善對“一把手”問題的研判機制；開展對“三重一大”集體決策等相關(guān)制度的專項檢查，充分發(fā)揮制度的剛性約束作用；把派駐單位“一把手”廉潔自律等情況作為監(jiān)督重點，發(fā)現(xiàn)問題及時向派出機關(guān)報告；等等。

三要懲前毖后，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。既要抓個案，嚴(yán)懲“一把手”腐敗行為；又要做好案件查處“后半篇文章”，加強警示教育，促進(jìn)“一把手”入口關(guān)、出口關(guān)、權(quán)力運行、任職回避、定期輪崗、離任審計等方面的制度完善。

下好“一著活棋”——群眾監(jiān)督，推進(jìn)其他監(jiān)督與群眾監(jiān)督深度融合，更好開展群眾監(jiān)督，緊緊依靠群眾破解監(jiān)督“一把手”的難題

習(xí)近平總書記指出：“黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督起作用了，制度不是稻草人，效果就出來了。”之所以說群眾監(jiān)督是“活棋”，是因為緊緊依靠群眾、加強群眾監(jiān)督、充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，有助于破解對“一把手”的監(jiān)督難題。為此，要大力加強群眾監(jiān)督。

一要堅持以人民為中心，更加重視群眾監(jiān)督。人民群眾是國家的主人，包括“一把手”在內(nèi)的各級黨員干部是人民的公仆。群眾監(jiān)督不僅必要，而且具有根本性，有利于避免官官相護、官方監(jiān)督失靈。各級各類監(jiān)督要以群眾滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，了解群眾所思所盼，及時調(diào)整完善對“一把手”監(jiān)督的方向、范圍、內(nèi)容、方式方法。

二是監(jiān)督要到群眾中去，依靠群眾提升監(jiān)督質(zhì)效。群眾的眼睛是雪亮的。雖然群眾難以知曉“一把手”工作的具體情況，但可以了解他們是否與親朋好友共同腐敗、是否為親朋好友謀取私利，如違規(guī)上學(xué)、就業(yè)、提干、發(fā)財?shù)惹闆r。為此，要走群眾路線，聽取群眾對“一把手”的看法，從中發(fā)現(xiàn)有價值的線索與證據(jù)。

三是在信息公開等方面為群眾監(jiān)督提供便利。監(jiān)督依賴知情，知情依賴公開。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要加強對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度。”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十七條規(guī)定：“黨組織主要負(fù)責(zé)人個人有關(guān)事項應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍公開，主動接受監(jiān)督。”據(jù)此，可進(jìn)一步加大“一把手”個人與工作相關(guān)信息公開，更好地保障群眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。此外，還要推動“一把手”到群眾中去，這既有利于“一把手”不忘初心、回歸群眾，防止蛻化變質(zhì)；也有利于群眾近距離了解“一把手”，為群眾加強對“一把手”的監(jiān)督提供支撐。

（作者為湖南工商大學(xué)教授，中國廉政法制研究會副會長）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金項目“新時代反腐倡廉工作創(chuàng)新研究”（項目編號：19BDJ020）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 一以貫之全面從嚴(yán)治黨強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督 為決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅提供堅強保障》，《人民日報》，2020年1月14日。

②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年5月3日。

③《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2015年。

責(zé)編/刁娜    美編/王夢雅

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