【摘要】近年來，全球重大災(zāi)害發(fā)生的頻率呈上升趨勢。集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制有利于有效防控次生災(zāi)害，組建和培養(yǎng)一支堅強(qiáng)、高效的復(fù)合型災(zāi)害應(yīng)急專業(yè)隊伍，集中管控各種災(zāi)害風(fēng)險，形成災(zāi)害防控的合力。我國應(yīng)將疫情防控納入集中型災(zāi)害防控體系，及時監(jiān)測和果斷阻斷可能發(fā)生的災(zāi)后公共衛(wèi)生事件，不斷提升和完善我國的災(zāi)害防控能力。

【關(guān)鍵詞】災(zāi)害防控 集中型災(zāi)害應(yīng)急 應(yīng)急專業(yè)隊伍 【中圖分類號】D523 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

對于不同的災(zāi)害，是分散應(yīng)急還是集中應(yīng)急，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。所謂分散應(yīng)急，是指不同的災(zāi)害由不同的部門負(fù)責(zé)應(yīng)急，比如森林大火由主管林業(yè)的部門負(fù)責(zé)應(yīng)急，水災(zāi)由主管水利的部門負(fù)責(zé)應(yīng)急，疫情由主管醫(yī)療衛(wèi)生的部門負(fù)責(zé)應(yīng)急，等等。而集中應(yīng)急，是指把所有或大部分災(zāi)害的應(yīng)急職責(zé)集中到同一部門或同一機(jī)制下統(tǒng)一管理，如在我國，由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)大部分災(zāi)害的應(yīng)急工作；在美國，聯(lián)邦層面則由聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理局全面負(fù)責(zé)各種災(zāi)害的應(yīng)急，包括疫情。

災(zāi)害應(yīng)急只涉及災(zāi)害應(yīng)對工作中的一小部分內(nèi)容，后者包括從事前對災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)防，到事后的應(yīng)急、災(zāi)后生產(chǎn)和生活活動的恢復(fù)，以及災(zāi)后重建各項內(nèi)容。而無論是事前預(yù)防還是事后恢復(fù)與重建，相關(guān)事宜涉及一國或一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署與人民生活的方方面面，所以國際上一直倡議各國把災(zāi)害風(fēng)險管理融入其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項工作。通過分析災(zāi)害集中應(yīng)急體制的一些優(yōu)勢，有助于全面把握我國現(xiàn)有體制下疫情防控與災(zāi)害應(yīng)急之間的關(guān)系。

集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制有利于有效防控次生災(zāi)害

次生災(zāi)害，是指由上一次災(zāi)害引發(fā)的下一次災(zāi)害，比較重要的次生災(zāi)害事例有2011年3月東日本大地震所導(dǎo)致的海嘯和核泄漏事件。進(jìn)一步的分析表明，存在引發(fā)次生災(zāi)害的多種途徑。一般而言，任何一次災(zāi)害的發(fā)生都涉及三個層面的因素。

第一，風(fēng)險源或風(fēng)險因素。此為災(zāi)害發(fā)生的源頭，一般以某種人類尚未完全了解的規(guī)律，或者說以一定概率，發(fā)生作用。有些風(fēng)險因素是完全自然的，如地震；有些則是人為的，如人們因不當(dāng)行為導(dǎo)致的森林大火；有些則兼有自然與人為的因素。

第二，人們暴露于相關(guān)風(fēng)險因素中。即使某風(fēng)險因素發(fā)揮了作用，但如無任何人暴露其中，則不構(gòu)成災(zāi)害。比如發(fā)生在某邊遠(yuǎn)無人區(qū)的地質(zhì)塌方，并不構(gòu)成一次災(zāi)害，因為它不導(dǎo)致任何人傷亡或影響人活動。成為一次災(zāi)害事件的最主要標(biāo)準(zhǔn)是有人遭受到相關(guān)風(fēng)險因素作用的影響，并且該影響達(dá)到一定規(guī)模。

第三，人們對該作用的暴露程度及其脆弱性。即使暴露于某一風(fēng)險因素之下，相關(guān)人員或社區(qū)如果有堅強(qiáng)的韌性成功削弱或避免由此帶來的負(fù)面影響，則仍不構(gòu)成一次災(zāi)害。一般說來，某種風(fēng)險因素起作用與否決定一次災(zāi)害發(fā)生與否，但災(zāi)害的影響力度和范圍不僅僅取決于風(fēng)險因素作用的力度，還取決于人們對該作用的暴露程度及其脆弱性。在導(dǎo)致次生災(zāi)害的諸多傳導(dǎo)渠道中，包括了引發(fā)上一次災(zāi)害的風(fēng)險因素，以及上次災(zāi)害的影響力度和范圍。另外，上次災(zāi)害發(fā)生后人們對其展開的應(yīng)對行動中的各環(huán)節(jié)，也能起到重要的傳導(dǎo)作用，這些環(huán)節(jié)包括應(yīng)急，災(zāi)后恢復(fù)和災(zāi)后重建。如這些環(huán)節(jié)出現(xiàn)重要疏忽或問題，同樣可以直接引發(fā)下一次次生災(zāi)害，并影響對其的應(yīng)對效果。

集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制有利于提升管理人員對各類風(fēng)險因素之間相互傳導(dǎo)的警惕性

除次生災(zāi)害外，復(fù)合災(zāi)害也是需要加以關(guān)注的。復(fù)合災(zāi)害是指雖然相互間沒有因果關(guān)系，但發(fā)生的時間和地點都比較接近的兩件或以上事件。由于它們發(fā)生的時間和地點都比較接近，上一次災(zāi)害會為下一次災(zāi)害的應(yīng)急工作帶來困難，或者相反，等等。集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制的優(yōu)點并不僅僅在于可聯(lián)合、統(tǒng)一地開展各類災(zāi)害的應(yīng)急工作，還在于它有助于統(tǒng)一排查排除某些災(zāi)害風(fēng)險，特別是次生災(zāi)害風(fēng)險。

集中型管理體制不僅有助于管理人員對各類風(fēng)險因素之間的相互傳導(dǎo)保持高度警惕，它還有助于在防御任一災(zāi)害時充分考慮到相關(guān)措施可能發(fā)生的連鎖反應(yīng)，包括在防御和抵御其他可能的次生災(zāi)害及其影響方面的作用。一旦某一災(zāi)害發(fā)生時，在采取行動應(yīng)對該災(zāi)害時，有助于充分考慮到這些行動可能具有的正負(fù)面效應(yīng)，如引發(fā)或阻斷其他可能的次生災(zāi)害。針對一般復(fù)合災(zāi)害，有利于在采取措施應(yīng)對其中一次災(zāi)害時，同時考慮到這些措施對另一災(zāi)害的應(yīng)對工作造成的影響，包括正面的和負(fù)面的。所有這些效應(yīng)，在一個分散管理體制下是很難被兼顧到的。

集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制有利于組建和培養(yǎng)一支堅強(qiáng)、高效的復(fù)合型災(zāi)害應(yīng)急專業(yè)隊伍

資源分人力和物資。在物資方面，用于災(zāi)害應(yīng)急的物資有許多，包括災(zāi)后搜救所需要的各種設(shè)備和機(jī)械、搶救傷殘和預(yù)防次生疫情所需的各類醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生用品、掩埋死者所需的各類器材、搶修道路和通訊設(shè)施以恢復(fù)災(zāi)區(qū)交通和通訊所需的各類機(jī)械器材、運送物資所需的各類車輛機(jī)械、搭建臨時居所所需的各類器材，以及各類必需食品和生活用品。

在這些物資中，有些只限于用于某些災(zāi)害的應(yīng)急行動，不少則是不同災(zāi)害的應(yīng)急行動都需要的。在集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制下，后者可得到共用。所有這些物資，都可以加以集中準(zhǔn)備和儲備，集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。還可以根據(jù)各類災(zāi)害風(fēng)險的地理分布，在全國選擇合理的地點，為各類應(yīng)急物資建立倉儲管理網(wǎng)絡(luò)，以確保一旦有需要，所需物資就能快捷抵達(dá)災(zāi)區(qū)。

人力資源也有很高的通用性，即具備一定訓(xùn)練的同一個人能參與針對許多不同災(zāi)害的應(yīng)急活動。同時，參與的各類應(yīng)急活動越多，經(jīng)驗就越豐富，其中不少是基于不同災(zāi)害應(yīng)急工作中的共性的。在不同災(zāi)害的應(yīng)急工作中積累的經(jīng)驗，是相互促進(jìn)的。這些經(jīng)驗的積累，將有助于相關(guān)人員在下次應(yīng)對不同災(zāi)害的工作中更好地發(fā)揮作用。集中型災(zāi)害應(yīng)急體制有助于組建和培養(yǎng)一支堅強(qiáng)、高效的復(fù)合型災(zāi)害應(yīng)急專業(yè)隊伍。不同人員之間會有一定分工，但作為一個整體，這支隊伍能快速、高效地對各類災(zāi)害開展各項應(yīng)急工作。

國際上普遍的災(zāi)害治理模式是把各種災(zāi)害風(fēng)險集中起來管控，形成災(zāi)害防控的合力

許多需要我們高度警惕的、有可能造成重大災(zāi)害事件的，都是屬于“小概率、大影響”這類風(fēng)險因素。之所以叫做“小概率、大影響”風(fēng)險，是因為同類風(fēng)險并不經(jīng)常出現(xiàn)，而一旦出現(xiàn)并不加阻斷，就會造成巨大影響。因為同類風(fēng)險并不經(jīng)常發(fā)生，所以人們對其認(rèn)知會比一般風(fēng)險更少，能夠依賴的經(jīng)驗、數(shù)據(jù)和案例更缺乏。同時，由于是“小概率”風(fēng)險，其發(fā)生的可能性更容易被人忽視，人們久而久之就會慢慢地忽略它。

一個基本的規(guī)律是，一次重大災(zāi)害后，一開始人們對發(fā)生同類災(zāi)害的警惕性很高，但是隨著時間的推移，人們開始掉以輕心、放松戒備，而此時或許正是發(fā)生下次同類災(zāi)害的時間。做到風(fēng)險災(zāi)害防治的常備不懈，就需要組建專門的監(jiān)測和管控相關(guān)風(fēng)險的機(jī)構(gòu)，它們的唯一任務(wù)就是時刻保持高度警惕，監(jiān)測任何可能的風(fēng)險苗頭并及時采取措施。設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)加以監(jiān)測、管控的原因是因為，如把這一重要職能放置于同時需管理大量日常事務(wù)的部門，則災(zāi)害過后一段時間該職能的重要性可能完全被忽視，被大量與該職能無關(guān)的繁雜事務(wù)所淹沒。

在國際社會，一條普遍的災(zāi)害治理國家管理模式演變規(guī)律是逐步把一些原由各相關(guān)實務(wù)部門管控的災(zāi)害風(fēng)險，移出這些日常事務(wù)管理部門而交由專門設(shè)置的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。再往后，由于許多風(fēng)險災(zāi)害的防治相互間可以借力形成合力，通過資源共用、統(tǒng)一規(guī)劃，把這些不同的災(zāi)害風(fēng)險置于同一個部門管控。美國聯(lián)邦政府在20世紀(jì)70年代末跨出了這一步，成立了聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理局，其在美國聯(lián)邦層面代表政府管控所有災(zāi)害風(fēng)險——包括疫情。我國于2018年組建了應(yīng)急管理部。由同一個政府部門來綜合管控各類災(zāi)害風(fēng)險的另一個原因是，如果單個專門機(jī)構(gòu)只管控一種風(fēng)險，而由于同類事件一般并不頻繁發(fā)生，久而久之該機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員會放松警戒。雖然由于種種原因，美國在這次新冠肺炎疫情防控中的表現(xiàn)欠佳，但其綜合應(yīng)對疫情和其他災(zāi)害的做法還是值得我們深思的，應(yīng)不應(yīng)該把疫情防控納入集中型災(zāi)害防控范圍，成為有待研究的課題。把各種災(zāi)害風(fēng)險集中起來管控，一方面相互間可以借力形成合力，同時也有助于把該部門內(nèi)負(fù)責(zé)管控不同災(zāi)害風(fēng)險人員的警惕性都調(diào)動起來。

應(yīng)將疫情防控納入集中型災(zāi)害防控體系，及時監(jiān)測和果斷阻斷可能發(fā)生的災(zāi)后公共衛(wèi)生事件

疫情與其他災(zāi)害相比有哪些特殊性和共性，是否可以一起納入集中型管控范圍，深入分析和思考這些問題有重要的現(xiàn)實意義。這樣做或許能幫助我們克服我國疫情防控中存在的問題，補(bǔ)齊短板，使我們在應(yīng)對突發(fā)問題時做得更好。我們同時也應(yīng)該認(rèn)識到，我國在這次新冠肺炎疫情防控方面體現(xiàn)出巨大的體制優(yōu)勢，我們需要做的，就是尋找既能允許我們弘揚現(xiàn)有優(yōu)勢，又能幫助我們克服存在的不足的辦法、方案或路徑。

第一，我國目前的疫情防控體制由國家衛(wèi)健委主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，而衛(wèi)健委是一個集諸多日常醫(yī)療衛(wèi)生管理事務(wù)于一身的機(jī)構(gòu)，且重大疫情又是一樁“小概率、大影響”的風(fēng)險事件。根據(jù)前文分析，這種制度安排在一定程度上并不利于重大疫情苗頭被及時監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)，并得到有效控制。如果把它置于一個專設(shè)的機(jī)構(gòu)內(nèi)，有專門的人員操作，而且如果該機(jī)構(gòu)不受地方利益影響，相信結(jié)果會有所不同。同時，如果這一專設(shè)機(jī)構(gòu)再被納入一個集中型災(zāi)害及疫情監(jiān)測防控體系，受該體系領(lǐng)導(dǎo)，成為專門監(jiān)測跟蹤全國各類災(zāi)害風(fēng)險變化系統(tǒng)的一部分，一方面將有助于該專設(shè)機(jī)構(gòu)始終保持高度的警惕性，另一方面還將有利于在系統(tǒng)內(nèi)開展多元交叉分析，以更好地確保對監(jiān)測信息的準(zhǔn)確分析，以及在此基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確結(jié)論。

第二，從資源利用來說，這次抗疫動用了許多資源，不少是在全國范圍內(nèi)臨時組織和調(diào)動的，而似乎沒有發(fā)揮應(yīng)急管理部的應(yīng)急資源儲備和調(diào)度的作用。這種通過臨時調(diào)動組織起來的資源，機(jī)會成本會遠(yuǎn)高于事先儲備的物資。而如前文所述，許多應(yīng)急物資并不只限于用于應(yīng)對某一種特定災(zāi)害，而是可以通用的，包括用于防控疫情。在這次抗擊新冠肺炎疫情中，我國能夠大范圍調(diào)動物資，包括派遣4萬多名醫(yī)護(hù)人員支援疫區(qū)，一方面說明了我國抗災(zāi)體制的優(yōu)勢，另一方面也表明存在一個理順物資調(diào)度機(jī)制以降低機(jī)會成本達(dá)到更高效益的問題。

第三，雖然出現(xiàn)涉及疫情的復(fù)合災(zāi)情的概率并不大，但其可能性是不容忽視的。比如前段時間出現(xiàn)的南方水災(zāi)和北京疫情，所幸的是他們沒有出現(xiàn)在同一地方。如果出現(xiàn)在同一地方，那么無疑會為管控疫情和應(yīng)對水災(zāi)都帶來更大困難，而且因為由兩個不同的系統(tǒng)分別領(lǐng)導(dǎo)抗災(zāi)和防疫，要密切協(xié)調(diào)兩方面的工作定會難上加難。

第四，任何一次重大災(zāi)害都是一次公共衛(wèi)生事件，如處理不當(dāng)，都有可能引發(fā)次生疫情，因此需要加以嚴(yán)密防范。也許由于仍處于初創(chuàng)階段，目前的應(yīng)急管理部還缺乏相關(guān)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，因此只能將疫情管控任務(wù)“外包”給其他部門，但從長期來說，其相關(guān)能力的缺乏必定會影響其及時監(jiān)測和果斷阻斷可能的災(zāi)后公共衛(wèi)生事件，并削弱我國整體的疫情管控能力。沒有任何強(qiáng)有力的理由說明疫情防控不同于所有其他災(zāi)害的防控，必須得分散、單獨管理，而不能融合于集中型災(zāi)害防控體系。如果說目前的應(yīng)急管理部仍不具備扛起相關(guān)職責(zé)的條件和能力，那么此時或許正是把它建設(shè)成一個具備這些條件和能力的部門的時候。

（作者為北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①劉民權(quán)、華亮文：《國際災(zāi)害、疫情管控體制比較及對我國建立聯(lián)防體制的設(shè)想》，《中國發(fā)展研究基金會報告》，2020年6月。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲

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