【摘要】為了建設(shè)和諧社會(huì)和平安中國(guó)，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，必須進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、危險(xiǎn)意識(shí)和安全意識(shí)，綜合運(yùn)用超前管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理、應(yīng)急管理、安全管理、動(dòng)態(tài)管理和系統(tǒng)管理基本理論與方法，分析當(dāng)前我國(guó)安全管理和應(yīng)急管理工作中存在的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其深層次根源，探索新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中安全和應(yīng)急管理活動(dòng)的一般規(guī)律，為進(jìn)一步創(chuàng)新和完善國(guó)家應(yīng)急管理體系提供理論依據(jù)和決策支撐。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 超前管理 危機(jī)管理 安全管理 系統(tǒng)管理 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

只有實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，人民長(zhǎng)期面對(duì)各種內(nèi)憂外患和天災(zāi)人禍，這是一個(gè)基本國(guó)情。這些災(zāi)害和危險(xiǎn)源種類繁多、發(fā)生頻率較高、危險(xiǎn)區(qū)域分布廣泛，各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，一旦發(fā)生災(zāi)害則造成較大損失，嚴(yán)重影響公共安全的因素日益增多。因此，強(qiáng)化國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力建設(shè)，既是一項(xiàng)關(guān)系當(dāng)前人民安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)期任務(wù)。

新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家始終高度重視安全管理和應(yīng)急管理工作，始終堅(jiān)持“安全第一”和“穩(wěn)定壓倒一切”的基本原則，逐步建立和改善國(guó)家安全和應(yīng)急管理體系，不斷提高應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故災(zāi)害的能力，成功地應(yīng)對(duì)了一次又一次重大突發(fā)事件，有效地化解了一個(gè)又一個(gè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了許多搶險(xiǎn)救災(zāi)的應(yīng)急管理奇跡，我國(guó)安全和應(yīng)急管理體制機(jī)制在實(shí)踐中充分展現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，我們既可以集中力量辦大事，集中力量辦要事，集中力量辦好事，也可以集中力量辦急事，集中力量辦險(xiǎn)事，集中力量辦難事。

但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，既大大提升了國(guó)家安全管理水平和應(yīng)急管理能力，又大大地增加了各種不確定性的風(fēng)險(xiǎn)因素和危險(xiǎn)源。因此，為了建設(shè)和諧社會(huì)和平安中國(guó)，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，滿足人民美好生活需要，必須進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、危險(xiǎn)意識(shí)和安全意識(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善國(guó)家安全管理和應(yīng)急管理體系。

應(yīng)急管理體系的基本內(nèi)涵、主要特征和基本原則

所謂應(yīng)急管理，一般是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。應(yīng)急管理包括預(yù)防管理、準(zhǔn)備管理、響應(yīng)管理、處置管理和恢復(fù)管理等環(huán)節(jié)。所謂風(fēng)險(xiǎn)管理，一般是指社會(huì)組織或者個(gè)人用以降低風(fēng)險(xiǎn)的消極結(jié)果的決策過(guò)程，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制等各種風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效控制和妥善處理，從而以最小的成本收獲最大的安全保障。而所謂危機(jī)管理，則是組織為了應(yīng)對(duì)突發(fā)的危機(jī)事件，抗拒突發(fā)的災(zāi)難事變，以盡量使損害降至最低點(diǎn)而事先建立的危機(jī)防范和災(zāi)難應(yīng)對(duì)體系。所謂安全管理，是指組織為實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)而進(jìn)行的有關(guān)計(jì)劃、決策、組織和控制等一系列管理活動(dòng)，并運(yùn)用現(xiàn)代安全管理原理、方法和手段，分析研究和消除各種不安全因素，以預(yù)防事故發(fā)生。

從上述有關(guān)超前管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理、應(yīng)急管理與安全管理理論及其相互關(guān)系分析中可以看出，風(fēng)險(xiǎn)是指某特定事件產(chǎn)生人們所不希望產(chǎn)生的不良、不幸或?yàn)?zāi)難性后果的可能性，危機(jī)是可能產(chǎn)生危險(xiǎn)的緊急關(guān)鍵時(shí)刻，應(yīng)急是應(yīng)對(duì)突然發(fā)生的需要緊急處理的事件，安全是免除了不可接受的損害風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)。盡管風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理、應(yīng)急管理與安全管理的管理主體、管理機(jī)制、管理流程和管理手段各具特色，但其管理宗旨和管理目的是完全一致的，都是為了預(yù)防、減少化解和避免各種危險(xiǎn)因素，都是為了實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)。其中，預(yù)知、預(yù)設(shè)、預(yù)計(jì)、預(yù)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警和預(yù)備是應(yīng)急管理的程序和手段，而防災(zāi)、避險(xiǎn)、減災(zāi)、救災(zāi)、抗災(zāi)和滅災(zāi)才是應(yīng)急管理的職能和目的。就這個(gè)意義上講，應(yīng)急管理是一種超前性管理、預(yù)防性管理、系統(tǒng)性管理和動(dòng)態(tài)性管理，也是一種風(fēng)險(xiǎn)性管理、危機(jī)性管理和災(zāi)難性管理，都屬于安全管理的范疇。

因此，完善國(guó)家應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵在于，牢固樹(shù)立“安全第一”的安全發(fā)展觀，不斷加強(qiáng)和深化人們對(duì)于各種天災(zāi)人禍及其根源和危害的認(rèn)識(shí)，在災(zāi)難預(yù)知和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)和動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)，對(duì)未來(lái)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難進(jìn)行預(yù)研、預(yù)判、預(yù)設(shè)、預(yù)計(jì)、預(yù)案、預(yù)演、預(yù)備、預(yù)警和預(yù)防。

正確認(rèn)識(shí)各種天災(zāi)人禍的根源、危害及其發(fā)展變化規(guī)律

世界上沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的天災(zāi)人禍，也沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的國(guó)泰民安。要實(shí)行源頭治理、綜合治理、依法治理和系統(tǒng)治理，不斷完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，提升國(guó)家應(yīng)急管理能力和水平，就必須提升人們對(duì)于各種天災(zāi)人禍的根源、危害及其發(fā)展變化規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

與相對(duì)靜態(tài)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)相比較而言，近現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)則處于一種連續(xù)性的變革過(guò)程之中，而當(dāng)代知識(shí)和信息社會(huì)則呈現(xiàn)出一種非連續(xù)性的創(chuàng)新模式。在瞬息萬(wàn)變的創(chuàng)新時(shí)代里，在復(fù)雜多變的現(xiàn)代化進(jìn)程中，人們看到了日新月異的社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)也必然面臨伴隨社會(huì)變革所帶來(lái)的各種新的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)危機(jī)和社會(huì)災(zāi)難。這個(gè)世界充滿著太多的不確定性，似乎一切都在變化，好像一切都不可靠，天災(zāi)人禍就是重要體現(xiàn)。所謂“天災(zāi)”，如地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯、洪水、雪災(zāi)、泥石流等等，其實(shí)都是自然運(yùn)動(dòng)變化的必然過(guò)程，有其內(nèi)在的發(fā)展變化規(guī)律，只是人們尚未完全認(rèn)識(shí)這些規(guī)律而已。出于無(wú)知或無(wú)視，人們才將這些必然要發(fā)生的自然現(xiàn)象視為偶然現(xiàn)象和突發(fā)事件。所謂“人禍”，如社會(huì)動(dòng)亂、恐怖襲擊、群體事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、文化污染和生態(tài)災(zāi)害等等，其實(shí)都是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)發(fā)展變化的必然過(guò)程，也具有其內(nèi)在的發(fā)展變化規(guī)律，只是人們尚未完全認(rèn)識(shí)這些社會(huì)規(guī)律、政治規(guī)律、文化規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律而已。出于無(wú)知或無(wú)視，人們才將這些必然要發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象視為偶然現(xiàn)象和突發(fā)事件。

自然界有其運(yùn)動(dòng)變化的自然規(guī)律，人類社會(huì)有其發(fā)展變化的社會(huì)規(guī)律，人們的思想和行為也有其內(nèi)在的思維邏輯和行為規(guī)律。所謂規(guī)律，包括自然規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和思維規(guī)律，是指普遍存在于自然、社會(huì)和人類思維運(yùn)動(dòng)及其發(fā)展變化過(guò)程中的內(nèi)在聯(lián)系和必然聯(lián)系。就其客觀必然性上講，任何一種天災(zāi)人禍，都具有不可避免的必然性，不是偶然發(fā)生的突發(fā)事件?？梢哉f(shuō)，世上沒(méi)有緊急和突發(fā)事件，之所以緊急和突發(fā)，是因?yàn)槿藗儗?duì)自然、社會(huì)和思維規(guī)律的認(rèn)識(shí)不夠。如果一切盡在意料和掌控之中，那么世上就沒(méi)有什么突發(fā)和緊急事件了。

因此，應(yīng)該居安思危，堅(jiān)持“安全第一”和“預(yù)防為主”的基本原則，建立和完善超前性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)和災(zāi)難應(yīng)急管理體系，完善安全治理的責(zé)任制度，有效防范、避免、減少和化解各種風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和災(zāi)難；全面開(kāi)展有關(guān)安全和災(zāi)害的基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用對(duì)策研究，不斷深化和提升人們對(duì)于各種天災(zāi)人禍及其危害與根源的科學(xué)認(rèn)識(shí)，開(kāi)展全民防災(zāi)、救災(zāi)和安全教育，在全社會(huì)樹(shù)立“責(zé)任重于泰山”的安全責(zé)任意識(shí)，不斷提高人們知災(zāi)防災(zāi)和救災(zāi)應(yīng)急管理能力。

全面樹(shù)立以人為本的安全理念和“安全第一”的安全發(fā)展觀

要想國(guó)泰民安和長(zhǎng)治久安，就必須堅(jiān)持以人為本的安全理念，堅(jiān)持“安全第一”的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)適應(yīng)發(fā)展觀，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化和完善國(guó)家安全和應(yīng)急管理體系。

發(fā)展并不是目的，不能為了發(fā)展而發(fā)展，人才是發(fā)展的根本目的。改革開(kāi)放初期，我們確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)，極大地解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力。但是，一些地方卻出現(xiàn)了片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、忽視公平等問(wèn)題，由此造成了收入差距擴(kuò)大、環(huán)境破壞和文化污染等新問(wèn)題?？梢?jiàn)，任何一種極端化和片面化的發(fā)展理念和發(fā)展模式，都是行不通的，也都必然造成各種各樣新的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)和解決上述問(wèn)題，黨和國(guó)家逐漸強(qiáng)調(diào)“兩手抓”，一手抓物質(zhì)文明，一手抓精神文明，還特別強(qiáng)調(diào)這兩手都要硬，并不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展布局和發(fā)展思路，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)三位一體協(xié)同發(fā)展，到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體科學(xué)發(fā)展，再到十八大提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念。這一演變過(guò)程真實(shí)記載了黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移的軌跡，真實(shí)反映了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)逐步深化和完善的歷程。所以，只有堅(jiān)持“安全第一”的原則，牢固樹(shù)立系統(tǒng)的安全發(fā)展觀，才能不斷優(yōu)化和完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，不斷提高國(guó)家應(yīng)急管理能力。

實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化和法治化

法治手段是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段，也是建設(shè)法治政府的必然要求。加強(qiáng)應(yīng)急管理的法律法規(guī)建設(shè)，提供科學(xué)的法治保障是實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系法治化的必然要求。國(guó)家應(yīng)急管理體系，是有關(guān)應(yīng)急管理的制度體系，包括應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制體系。而國(guó)家應(yīng)急管理能力，則是應(yīng)急管理制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是國(guó)家利用應(yīng)急管理資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。要推進(jìn)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，就要適應(yīng)時(shí)代變化，不斷創(chuàng)新和完善國(guó)家應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化和法治化，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理水平。

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等?，F(xiàn)有的應(yīng)急管理法律法規(guī)是以原來(lái)政府職能部門(mén)為應(yīng)急管理單位而制定的，存在應(yīng)急管理職能分散、應(yīng)急管理權(quán)責(zé)不清、應(yīng)急管理機(jī)制不健全、應(yīng)急管理保障措施不完善等諸多問(wèn)題，不能適應(yīng)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。國(guó)家應(yīng)急管理部成立之后，雖然表面上建立了統(tǒng)一的應(yīng)急管理對(duì)象、應(yīng)急管理職責(zé)和應(yīng)急管理程序的國(guó)家應(yīng)急管理體系。但是，由于原來(lái)公安、消防、水利等部門(mén)單行法中存在應(yīng)急管理職責(zé)職權(quán)不協(xié)調(diào)的法律沖突，國(guó)家應(yīng)急管理部不能很好地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)國(guó)家應(yīng)急管理體系。為了理順國(guó)家應(yīng)急管理體系的體制和機(jī)制，就必須進(jìn)一步完善國(guó)家應(yīng)急管理法制，為國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障。

建立和完善國(guó)家應(yīng)急管理體系支持系統(tǒng)

國(guó)家應(yīng)急體系的支撐體系，包括應(yīng)急管理理論、經(jīng)濟(jì)保障、科技裝備、政策法規(guī)、專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)等體系。實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化，必須建立和完善國(guó)家應(yīng)急管理體系的支撐系統(tǒng)，充分做好各種應(yīng)急準(zhǔn)備，防患于未然。要優(yōu)化學(xué)科建設(shè)和專業(yè)設(shè)置，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究和相關(guān)應(yīng)用技術(shù)研究，為應(yīng)急管理提供理論支撐；要建立各種應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，實(shí)行單獨(dú)的應(yīng)急資金預(yù)算，為應(yīng)急管理提供充足的經(jīng)濟(jì)支撐；要大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高應(yīng)急管理科技裝備水平；要完善政策法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化和法治化；要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、作風(fēng)過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的應(yīng)急救援隊(duì)伍。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博導(dǎo)，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員，中國(guó)傳媒大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員）

【注：本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA15）、巴中市應(yīng)急管理局委托項(xiàng)目“巴中市鄉(xiāng)村振興安全保障”和北京大學(xué)公共治理研究所專項(xiàng)課題資助研究項(xiàng)目“社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)研究（項(xiàng)目編號(hào)：YQZX202004）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)埡２?、童星：《中?guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2015年第3期。

②薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第1期。

③侯佳儒：《做好應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化法治保障》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2019年12月12日。

④王泉：《大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)急預(yù)案如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字化》，《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)》，2019年12月7日。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。