【摘要】推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深化對(duì)治理現(xiàn)代化內(nèi)在規(guī)律與變革之道的認(rèn)識(shí)。要深化對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)邏輯與各領(lǐng)域自主運(yùn)作邏輯的兼容與協(xié)調(diào)；要進(jìn)一步推動(dòng)形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的合理關(guān)系架構(gòu)，使得公共權(quán)力既邊界明確又運(yùn)行有效，公民權(quán)利既普遍確認(rèn)又切實(shí)落實(shí)；要進(jìn)一步推動(dòng)公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的形成?？v向而言要進(jìn)一步推動(dòng)中央、地方、基層之間責(zé)權(quán)利劃分的明確化與合理化，橫向而言要進(jìn)一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)相對(duì)獨(dú)立又相互合作的制度架構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 黨的全面領(lǐng)導(dǎo) 公共權(quán)力 公民權(quán)利 關(guān)系架構(gòu)
【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
國(guó)家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的重要維度，改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題日益成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，受到高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)第一次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，黨的十九屆四中全會(huì)又審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。幾十年的改革發(fā)展實(shí)踐中，中國(guó)國(guó)家治理體系不斷健全、國(guó)家治理能力不斷提升，所謂中國(guó)奇跡就是對(duì)此最好的證明。然而，還要看到，當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、波云詭譎，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨、各種問(wèn)題矛盾相互交織、不可測(cè)因素大為增加、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。在這樣一種時(shí)代條件和階段形勢(shì)下，要應(yīng)對(duì)危機(jī)、化解風(fēng)險(xiǎn)、破解難題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、擔(dān)負(fù)使命，我們國(guó)家治理的理念還需要進(jìn)一步現(xiàn)代化，治理體系還需要進(jìn)一步健全，治理能力還需要進(jìn)一步提升。在此意義上，必須深化對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在規(guī)律與變革之道的認(rèn)識(shí)。
要深化對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律的認(rèn)識(shí)
中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，要建立健全和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機(jī)制，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。但應(yīng)看到，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的健全過(guò)程中，也可能存在一個(gè)問(wèn)題，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)如何與各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的自主邏輯與發(fā)展規(guī)律實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)與內(nèi)在一致。一方面，無(wú)論從歷史上的成功經(jīng)驗(yàn)看，還是從今天的挑戰(zhàn)難題看，無(wú)論從政黨自身使命擔(dān)當(dāng)看，還是從民族復(fù)興的歷史重任看，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)而不能削弱，這一點(diǎn)毫無(wú)疑義。另一方面，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，原先統(tǒng)一的各個(gè)領(lǐng)域逐漸分離，不僅政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域相對(duì)獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)，自身運(yùn)作規(guī)律逐漸凸顯，而且每一領(lǐng)域自身也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，內(nèi)部各要素各方面亦開(kāi)始高度分化。這種情況下，如何理解全面領(lǐng)導(dǎo)的涵義，特別是全面指什么？全面領(lǐng)導(dǎo)的邊界在哪里？如何避免黨的領(lǐng)導(dǎo)影響各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的自主運(yùn)作邏輯與自身運(yùn)作規(guī)律？如何在制度和政策設(shè)計(jì)上做到不同運(yùn)作邏輯之間的有效兼容、并行不悖，等等，這些問(wèn)題既是新時(shí)代國(guó)家治理的重大理論問(wèn)題，也是重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)必須堅(jiān)持的大的原則，這一原則在今天的新形勢(shì)下到底如何實(shí)現(xiàn)并不是已經(jīng)完全解決的問(wèn)題，仍需要理論的深入研究與實(shí)踐的持續(xù)探索。對(duì)于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律，我們的認(rèn)識(shí)比過(guò)去當(dāng)然清楚、深刻得多，但實(shí)事求是講仍有許多未知領(lǐng)域，仍在許多方面處于必然王國(guó)，在此意義上，建立相應(yīng)的試點(diǎn)機(jī)制與實(shí)際效果的總結(jié)反饋機(jī)制十分必要。
要進(jìn)一步推動(dòng)形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的良性關(guān)系架構(gòu)
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)代化所發(fā)生的最為重要的變化之一就是公民權(quán)利的生長(zhǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益啟蒙、民主法制的制度啟蒙、文化思潮的理念啟蒙，共同推動(dòng)了公民權(quán)利的啟蒙與成長(zhǎng)。在此過(guò)程中，公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系架構(gòu)也在逐步調(diào)整與合理化，公共權(quán)力的邊界在很多領(lǐng)域開(kāi)始收縮，大眾的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間逐步增加，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于公共權(quán)力的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)并迅速成長(zhǎng)。而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域成長(zhǎng)的前提與基礎(chǔ)就是公民權(quán)利的確認(rèn)、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。在此意義上，所謂國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。而新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)核心內(nèi)容就是在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域調(diào)整公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，約束、規(guī)范公共權(quán)力，維護(hù)、保障公民權(quán)利，推動(dòng)形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的合理關(guān)系架構(gòu)，使得公共權(quán)力既邊界明確又運(yùn)行有效，公民權(quán)利既普遍確認(rèn)又切實(shí)落實(shí)。這一問(wèn)題帶有根本性與全局性，當(dāng)前中國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定中各種各類(lèi)問(wèn)題不是包含著這一核心問(wèn)題，就是與之密切相關(guān)，應(yīng)以核心問(wèn)題的突破為自身問(wèn)題解決的前提條件。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化很大程度上針對(duì)的正是這一核心問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，貫穿其間的一條主線就是進(jìn)一步規(guī)范公共權(quán)力、進(jìn)一步確認(rèn)與保障公民在各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)然權(quán)利，推動(dòng)兩者關(guān)系的架構(gòu)更為合理化。在此意義上，國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的范疇。當(dāng)前，在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，進(jìn)一步解決公民權(quán)利的相對(duì)貧困問(wèn)題，更好確認(rèn)、保障與實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利仍然是重點(diǎn)任務(wù)。這種公民權(quán)利的相對(duì)貧困既體現(xiàn)在公民某些應(yīng)有的權(quán)利尚未上升為法定權(quán)利，也體現(xiàn)為法定權(quán)利由于缺乏保障或救濟(jì)而無(wú)法落實(shí)為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。
在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向權(quán)利驅(qū)動(dòng)。黨的十八大以來(lái)，中央強(qiáng)調(diào)要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。而要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就必須進(jìn)一步打破計(jì)劃體制的慣性與惰性，切實(shí)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的規(guī)律與機(jī)制，真正按市場(chǎng)規(guī)律辦事。具體到制度層面，就是要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的自身規(guī)律與內(nèi)在要求化為公民明確的經(jīng)濟(jì)權(quán)利而禁止公共權(quán)力的任意干預(yù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基本制度要素是公民權(quán)利，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公民權(quán)利驅(qū)動(dòng)的，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是由公民權(quán)利支撐的，科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新都是尊重與實(shí)現(xiàn)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的結(jié)果。所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，主要就是指此而言。按照這一理念，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與體制改革就不能僅僅局限在資源配置方式的層面來(lái)理解，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力與公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系的重大調(diào)整，是國(guó)家高度集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力向分散化的公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的復(fù)歸。特別是在改革攻堅(jiān)階段與發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，更是要進(jìn)一步確認(rèn)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利、更好維護(hù)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利、有效救濟(jì)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利，通過(guò)制度與政策的改革與創(chuàng)新充分釋放大眾中蘊(yùn)藏的創(chuàng)造潛能與巨大活力。盡管東亞國(guó)家被稱為發(fā)展型國(guó)家或發(fā)展型政府，政府作用的發(fā)揮遠(yuǎn)比很多西方國(guó)家都大，但畢竟公民才是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真正主體，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的推進(jìn)，政府作用遞減與調(diào)適是一個(gè)必然趨勢(shì)。當(dāng)前，隨著中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的推進(jìn)，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利尤其應(yīng)該得到有效保障與實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)保障的意義毋庸贅述，經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言同樣極為重要。經(jīng)濟(jì)自由包括創(chuàng)業(yè)自由、競(jìng)爭(zhēng)自由、創(chuàng)新自由等，這既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)幾十年來(lái)迅速騰飛的根本原因，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)接續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，特別是創(chuàng)新自由的重要性現(xiàn)在愈益凸顯。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由大到強(qiáng)、由量到質(zhì)，創(chuàng)新至為關(guān)鍵，在美國(guó)等西方國(guó)家加大對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)遏制與封鎖的情況下，自主創(chuàng)新能力成為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵性硬實(shí)力。當(dāng)前，要保障公民的創(chuàng)新自由權(quán)利，一是要解決公權(quán)力的越位問(wèn)題，反思、打破中國(guó)當(dāng)前依然存在甚至在個(gè)別領(lǐng)域較為嚴(yán)重的官僚主義與計(jì)劃思維，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等諸領(lǐng)域創(chuàng)造一個(gè)公民能夠作為自主主體而存在，能夠充分發(fā)揮自身能力與創(chuàng)造性的良好制度環(huán)境與適宜客觀條件。如果公共權(quán)力不尊重客觀規(guī)律，對(duì)個(gè)別領(lǐng)域管束太多、干預(yù)不當(dāng)，沒(méi)有開(kāi)放、寬松而公平的制度環(huán)境，一切創(chuàng)新源泉很難充分涌流。二是要解決公權(quán)力的缺位問(wèn)題。比如要加快推進(jìn)創(chuàng)新要素市場(chǎng)建設(shè)、加快保護(hù)創(chuàng)新者利益的制度建設(shè)、加大財(cái)政金融方面的支持等。
在政治領(lǐng)域，要進(jìn)一步落實(shí)公民的政治權(quán)利，提高民主參與的實(shí)效性。新時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治，民眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，在公共事務(wù)上要求進(jìn)行觀點(diǎn)表達(dá)、民主參與與利益博弈，特別是在涉及個(gè)體利益時(shí)更是如此。不論是利益沖突的有效化解也好，政策制度的科學(xué)制定也好，還是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約也好，公民政治權(quán)利的確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)都是極為必要的，民主政治的推進(jìn)都是極為必要的。也正是在這樣一種推進(jìn)中，政治領(lǐng)域公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)才得以不斷實(shí)現(xiàn)合理化調(diào)整。在當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)中，基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和文化傳統(tǒng)，我們將選舉民主和協(xié)商民主視為兩種不同的民主實(shí)現(xiàn)形式予以發(fā)展。在選舉民主的各種具體形式中，必須要努力提高人民代表大會(huì)制度的實(shí)際效能，切實(shí)發(fā)揮其民意表達(dá)主渠道的作用。必須認(rèn)識(shí)到，通過(guò)黨的群眾路線自上而下采集到的民意與形成的政策取向，在有些情況下與通過(guò)人民代表大會(huì)自下而上匯集到的民意與形成的政策取向未必會(huì)完全一致，不同途徑整合的民意與形成的政策取向相互交流與碰撞更有利于真正民意的呈現(xiàn)與科學(xué)政策的制定，這種交流與碰撞也是黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的具體實(shí)現(xiàn)形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)，人民代表大會(huì)制度也要健全完善，兩者應(yīng)并行不悖。對(duì)于人民代表大會(huì)而言，可更突出其民意的匯集、表達(dá)與整合這一功能，切實(shí)實(shí)現(xiàn)好憲法賦予的各項(xiàng)職權(quán)，盡管其作為一個(gè)平臺(tái)也擔(dān)負(fù)著既定大政方針自上而下的宣傳教育功能，但這一功能不應(yīng)影響其民意匯集、表達(dá)與整合功能的發(fā)揮。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是黨的十八大以來(lái)，更是受到特別重視與強(qiáng)調(diào)。但要看到，盡管近年來(lái)協(xié)商民主在我國(guó)發(fā)展迅速，有不少成功經(jīng)驗(yàn)與典型范例，相關(guān)制度建設(shè)也在不斷推進(jìn)，但協(xié)商的規(guī)范性與有效性仍需要進(jìn)一步增強(qiáng)。必須看到，協(xié)商形式化的問(wèn)題根源還在于公共權(quán)力，因?yàn)閰f(xié)商民主一般是在公共權(quán)力主導(dǎo)下進(jìn)行的，這里凸顯的實(shí)際上仍是公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題，根本上還是個(gè)別權(quán)力部門(mén)或機(jī)關(guān)不重視，不愿受到規(guī)范約束。在這種情況下，如何進(jìn)一步健全完善協(xié)商民主，使之真正落地極為重要。我們既然將協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，就要通過(guò)切實(shí)舉措使之真正富有實(shí)效。
在社會(huì)領(lǐng)域，要進(jìn)一步改善民生，推進(jìn)社會(huì)公平，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，而這些都涉及到公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，用流行的學(xué)術(shù)話語(yǔ)表述，就是涉及到國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入分配與社會(huì)保障等民生問(wèn)題的逐步解決，本身就是公民社會(huì)權(quán)利不斷實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。而要切實(shí)改善民生，公共權(quán)力就必須規(guī)范自身、避免與民爭(zhēng)利，規(guī)范資本、避免資本侵害社會(huì)進(jìn)行不當(dāng)牟利，就必須轉(zhuǎn)變政策與制度偏好，從原來(lái)側(cè)重做大蛋糕轉(zhuǎn)向在做大蛋糕的同時(shí)注重分好蛋糕，推進(jìn)社會(huì)公平，尤其是要注意解決好群體、階層間的收入差距問(wèn)題。2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)要如期完成，換言之，絕對(duì)貧困現(xiàn)象必須要徹底消除，但相對(duì)貧困與較大的收入差距問(wèn)題如何解決，將會(huì)是此后社會(huì)建設(shè)的重頭戲，也是國(guó)家治理在社會(huì)領(lǐng)域的難點(diǎn)和重點(diǎn)。就社會(huì)治理體制的創(chuàng)新而言，則需要進(jìn)一步賦予公民相應(yīng)的組織權(quán)利與有效的參與權(quán)利。社會(huì)組織的健康發(fā)育不僅可以推進(jìn)社會(huì)自治，增強(qiáng)社會(huì)本身的自組織與自調(diào)節(jié)能力，而且可以同公權(quán)力一道實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的協(xié)同治理。而推進(jìn)社會(huì)組織依法自治，實(shí)現(xiàn)公民、社會(huì)組織與公權(quán)力的協(xié)同治理正是現(xiàn)代治理的基本內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)這種自治基礎(chǔ)上系統(tǒng)化的協(xié)同治理，前提毫無(wú)疑問(wèn)是公共權(quán)力對(duì)于社會(huì)的適度放權(quán)與賦權(quán)，也即公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的規(guī)范化調(diào)整。必須認(rèn)識(shí)到，隨著中國(guó)現(xiàn)代化程度的逐步提高，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性將會(huì)進(jìn)一步提高，各種風(fēng)險(xiǎn)因素與不可測(cè)因素將進(jìn)一步增加，民眾的自主意識(shí)與組織意識(shí)將進(jìn)一步增強(qiáng)，在這種情況下，社會(huì)本身自組織性的增強(qiáng)既具有必要性，又具有必然性。公共權(quán)力如何順應(yīng)這一規(guī)律與趨勢(shì)，適度賦權(quán)社會(huì)，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理，將是必須認(rèn)真考慮的一個(gè)問(wèn)題。
要進(jìn)一步推動(dòng)公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的形成
中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化最為關(guān)鍵的是要推動(dòng)公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的進(jìn)一步形成。在中國(guó)這樣一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)型現(xiàn)代化的國(guó)家，公共權(quán)力的現(xiàn)代化程度特別是其內(nèi)部關(guān)系架構(gòu)的合理與否極為重要。這種內(nèi)部關(guān)系架構(gòu)的合理化包括縱向與橫向兩個(gè)維度。
就縱向而言，要進(jìn)一步推動(dòng)中央、地方、基層之間責(zé)權(quán)利劃分的明確化與合理化。這其實(shí)不是一個(gè)新問(wèn)題，而是一個(gè)老問(wèn)題，但在現(xiàn)實(shí)中卻始終沒(méi)有得到特別理想的解決?，F(xiàn)在，地方尤其是基層作為單純執(zhí)行角色的作用凸顯，嚴(yán)格的約束機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制給一些領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)壓力。現(xiàn)在地方與基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常忙于各種既定任務(wù)的貫徹落實(shí)，忙于應(yīng)付眼前的問(wèn)題與訴求，忙于迎接檢查、評(píng)估、評(píng)比，難有足夠的精力與時(shí)間來(lái)考慮本地區(qū)本部門(mén)的發(fā)展大事與戰(zhàn)略規(guī)劃，并且也因怕?lián)?zé)，沒(méi)有多少動(dòng)力去主動(dòng)開(kāi)展工作，進(jìn)行創(chuàng)新探索。這種狀況是很難長(zhǎng)期持續(xù)的，必須在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中予以認(rèn)真解決。盡管中共中央辦公廳2018年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，2019年印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，2020年印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，都強(qiáng)調(diào)要完善考評(píng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，但問(wèn)題的解決遠(yuǎn)不是發(fā)幾個(gè)文件就能實(shí)現(xiàn)的，而是需要通過(guò)制度規(guī)定推動(dòng)公共權(quán)力縱向關(guān)系架構(gòu)的調(diào)適與優(yōu)化。隨著中國(guó)治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，必須選擇性地賦權(quán)于地方、賦權(quán)于基層，明晰中央、地方與基層各自的責(zé)權(quán)利，使地方和基層權(quán)力與責(zé)任相匹配，具有干事創(chuàng)業(yè)的制度條件與客觀環(huán)境，具有足夠的自主權(quán)限來(lái)有效推進(jìn)本地區(qū)、本部門(mén)的治理，這樣地方與基層廣大領(lǐng)導(dǎo)干部才能想干事、能干事、干成事，而考評(píng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的完善也必須伴隨這種縱向關(guān)系架構(gòu)的調(diào)整并以這種調(diào)整為基礎(chǔ)才能真正取得實(shí)效。與這種向地方與基層的選擇性放權(quán)與賦權(quán)相關(guān)聯(lián)，要進(jìn)一步推動(dòng)廣大民眾對(duì)地方治理的民主參與，這不僅能形成對(duì)地方與基層權(quán)力部門(mén)的有效制約，也可以更好實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。換言之，對(duì)于公共權(quán)力的縱向關(guān)系架構(gòu)而言，在自上而下保持一定壓力的前提下，要推動(dòng)形成地方、基層一方與民眾一方的民主合作型體制。
就橫向而言，黨的十八大以后，公共權(quán)力內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性變化愈益明顯，逐步形成了知名學(xué)者鄭永年所說(shuō)的在黨政體制下公共權(quán)力“內(nèi)部三權(quán)分工合作”，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)相對(duì)獨(dú)立又相互合作的制度架構(gòu)。決策權(quán)集中在黨委和人大，執(zhí)行權(quán)集中在政府和公檢法機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)則集中在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。應(yīng)該說(shuō)，這種權(quán)力內(nèi)部的分工合作符合現(xiàn)代政治發(fā)展的基本規(guī)律，順應(yīng)了中國(guó)治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，但是在具體實(shí)踐運(yùn)作中，還需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。一方面，決策權(quán)相對(duì)過(guò)于集中，改革決策出臺(tái)相對(duì)過(guò)于頻繁密集，時(shí)間要求過(guò)緊過(guò)快，對(duì)于決策執(zhí)行的條件、難度、成本等的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深化，某些領(lǐng)域改革的效果有待于觀察與總結(jié)。另一方面，監(jiān)察權(quán)的邊界有待進(jìn)一步厘清。比如說(shuō)，在實(shí)際工作中，哪些問(wèn)題是應(yīng)該監(jiān)察的？哪些問(wèn)題是不應(yīng)該監(jiān)察的？有沒(méi)有大致的清單？頻繁的監(jiān)察如果影響到正常工作應(yīng)該怎么辦？監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但如果為了發(fā)現(xiàn)而發(fā)現(xiàn)，最終會(huì)出現(xiàn)什么后果？因領(lǐng)導(dǎo)干部作為而利益受損的人去告狀，監(jiān)察權(quán)如何處理，會(huì)不會(huì)影響干事創(chuàng)業(yè)者的積極性？實(shí)際上，監(jiān)察權(quán)一旦運(yùn)用過(guò)度，就會(huì)影響執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)行者無(wú)法作為，甚至不愿作為?？梢?jiàn)，不論是決策權(quán)的過(guò)于集中，還是監(jiān)察權(quán)的過(guò)度使用，都會(huì)影響到?jīng)Q策權(quán)的正常行使。此外，高度集中的決策權(quán)如何避免對(duì)監(jiān)察權(quán)的過(guò)度干預(yù)，反過(guò)來(lái)，監(jiān)察權(quán)對(duì)于決策權(quán)又如何有效監(jiān)察，特別是如何有效監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”都是需要進(jìn)一步研究與探索的問(wèn)題。綜合而言，三權(quán)之間如何分工？它們之間的邊界是什么？它們之間如何合作？三權(quán)中各權(quán)在內(nèi)部如何建設(shè)？如何不對(duì)其他權(quán)力造成不必要的干預(yù)？所有這些問(wèn)題都必須在理論上進(jìn)一步深化研究，在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)實(shí)踐中進(jìn)一步探索解答。
（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）馬克思主義學(xué)院教授）
【參考文獻(xiàn)】
①習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》，2020年第1期。
責(zé)編/潘麗莉 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。
