【摘要】韌性社區(qū)建設(shè)是城市安全與社會(huì)建設(shè)的一個(gè)單元,是國(guó)家應(yīng)急管理的一個(gè)支點(diǎn),也是韌性城市建設(shè)的有效尺度。社區(qū)容易遭受各種危機(jī)和災(zāi)害,此次新冠肺炎疫情使得社區(qū)居民對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有了更直觀的感知。我國(guó)推動(dòng)的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”工作取得長(zhǎng)足的進(jìn)步,但仍然存在一些需要完善之處。有必要將建設(shè)韌性城市和韌性社區(qū)納入“十四五規(guī)劃”,推動(dòng)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”向“韌性社區(qū)”升級(jí)。通過(guò)建好社區(qū)生活圈提升社區(qū)的空間韌性、完善治理體系提升社區(qū)的制度韌性,以及筑牢自我服務(wù)基礎(chǔ)提升社區(qū)的自治韌性,建設(shè)高質(zhì)量的韌性社區(qū)。
【關(guān)鍵詞】韌性社區(qū) 社區(qū)風(fēng)險(xiǎn) 基層治理 【中圖分類號(hào)】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
在人類歷史中,一些“黑天鵝”事件或“灰犀牛”事件,往往會(huì)意外地打開(kāi)社會(huì)進(jìn)步的機(jī)會(huì)窗口。新冠肺炎疫情的傳播,引起了人們對(duì)公共安全的極大重視,建設(shè)“韌性社區(qū)”成為社會(huì)各界討論的一個(gè)話題。在城市化高歌猛進(jìn)、地球日益成為“地球城”的背景下,鄭重審視城市與生俱來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)特性,推進(jìn)“韌性社區(qū)”建設(shè)成為擺在人們面前的重要課題。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的城市社區(qū)
風(fēng)險(xiǎn)是城市社會(huì)的常態(tài)。城市是人口聚集的“人造系統(tǒng)”,是兼具“正面性與負(fù)面性”的連續(xù)體,在“空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和組織”四個(gè)維度都面臨各類風(fēng)險(xiǎn)(見(jiàn)圖1)。①現(xiàn)代城市成功地將風(fēng)險(xiǎn)隱藏在高樓林立的空間、資本集聚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)動(dòng)便利的交通運(yùn)輸和不斷更新迭代的技術(shù)工具之中,加上人口的大規(guī)模集聚,城市風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生,便可能達(dá)到難以控制的能級(jí)。
各類自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響城鄉(xiāng)社區(qū),給社區(qū)帶來(lái)難以抵御的挑戰(zhàn)。根據(jù)自然資源部地質(zhì)調(diào)查局環(huán)境監(jiān)測(cè)院發(fā)布的《2019年全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害通報(bào)》顯示,全國(guó)在2019年發(fā)生滑坡、崩塌和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害6181起,共造成211人死亡、13人失蹤、75人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失27.7億元。與2018年相比,地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生數(shù)量、造成的死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失分別增加108.4%、100.0%和88.4%。②在2020年上半年,全國(guó)多地遭遇了低溫冷凍、雪災(zāi)、風(fēng)雹、干旱、洪澇、地震、地質(zhì)等自然災(zāi)害,對(duì)民生和經(jīng)濟(jì)直接造成不同程度的沖擊。
在日常生活中,社區(qū)同樣面臨各類風(fēng)險(xiǎn)。南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心“城市與社區(qū)治理研究團(tuán)隊(duì)”連續(xù)三年在全國(guó)開(kāi)展調(diào)研,所收回的7266份問(wèn)卷調(diào)查表明,社區(qū)面臨著各類事故發(fā)生卻不被重視的風(fēng)險(xiǎn)。在社區(qū)生活中,遭遇過(guò)電梯事故的居民比例達(dá)到46.5%,住處遭遇偷盜的比例達(dá)18.4%,遭遇交通事故的占17.6%,遭遇自然災(zāi)害的占14.5%,在小區(qū)內(nèi)經(jīng)歷威脅或打架的占11.8%。而新冠肺炎疫情的暴發(fā)和擴(kuò)展,使得社區(qū)居民對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有了更直觀的感受,激發(fā)了人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知。
在一些地區(qū),還存在“人在家中坐,禍從天上來(lái)”的現(xiàn)象。例如一些城市出現(xiàn)過(guò)危化品倉(cāng)庫(kù)爆炸、天然氣管道爆炸、地鐵施工導(dǎo)致路面塌陷等風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致周?chē)^(qū)住宅受到不同程度損害;還有一些城市小區(qū)地下水管爆裂,住宅樓地基長(zhǎng)期被積水浸泡,導(dǎo)致樓房坍塌和人員傷亡,等等。就普遍的情況來(lái)看,自1998年我國(guó)住房商品化改革以來(lái),早期建設(shè)的一些住宅已經(jīng)進(jìn)入“養(yǎng)老期”,未來(lái)還會(huì)有越來(lái)越多的住宅小區(qū)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)的“保養(yǎng)期”,公共設(shè)施老化、房屋內(nèi)外墻面容易脫落,面臨更多的風(fēng)險(xiǎn),勢(shì)必要引起重視。
目前社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理暴露的問(wèn)題
面對(duì)風(fēng)險(xiǎn),人們是否做好了相應(yīng)的準(zhǔn)備?決策者和管理者是否能因勢(shì)導(dǎo)入應(yīng)急管理程序?就目前來(lái)看,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理中仍暴露出一些問(wèn)題。
一是社區(qū)缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)性。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控具有重要作用,但在筆者所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)查中,有42.11%的社區(qū)此前沒(méi)有應(yīng)急管理預(yù)案。有的社區(qū)盡管制定了應(yīng)急預(yù)案,但存在著“抄上級(jí)”的問(wèn)題,缺乏結(jié)合本社區(qū)實(shí)際的細(xì)則,依舊是等待上級(jí)政策和指示,不敢、不想也不能馬上進(jìn)入狀態(tài)。社區(qū)應(yīng)急演練對(duì)于實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)防控效果明顯,參加過(guò)社區(qū)應(yīng)急演練的居民反映對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控有效的達(dá)到75.2%。但是,此前參加過(guò)關(guān)于疾病、災(zāi)害等防治演練的居民比例僅有17.4%,社區(qū)工作者和物業(yè)公司也缺乏專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控指導(dǎo)。此外,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理中還存在基層干部防護(hù)意識(shí)、科學(xué)素養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)不足的問(wèn)題,尤其是衛(wèi)生、金融、教育、科技等一些關(guān)鍵的專業(yè)性崗位,應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件缺乏主動(dòng)性、自覺(jué)性、警惕性,存在專業(yè)人員數(shù)量不足、能力不強(qiáng)的問(wèn)題。
二是社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工作網(wǎng)絡(luò)有待完善。一方面,不少社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作片面依賴社區(qū)干部,社區(qū)居民參與不足,“干部干、群眾看”的現(xiàn)象比較突出。在突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作中,社區(qū)干部管理任務(wù)繁重,還可能因相關(guān)工作缺少相應(yīng)的法律法規(guī)支持,遭遇“不聽(tīng)勸阻”“質(zhì)疑是否有權(quán)、是否合法”等質(zhì)疑和阻礙。另一方面,社區(qū)缺乏群眾參與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái),沒(méi)有統(tǒng)一的宣傳渠道和平臺(tái)。在風(fēng)險(xiǎn)防范工作中,往往出現(xiàn)居民接受度低、居民骨干未能被有效組織和整合的問(wèn)題。
三是社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備缺乏。我國(guó)社區(qū)一般不掌握應(yīng)急儲(chǔ)備物資,由政府部門(mén)掌握的應(yīng)急儲(chǔ)備,也往往注重糧食、帳篷、棉被等自然災(zāi)害發(fā)生后所需的物資,醫(yī)療物資儲(chǔ)備基本空白。例如此次新冠肺炎疫情暴發(fā)初期,出現(xiàn)了個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)段短暫缺乏鮮肉、鮮菜、消毒液等現(xiàn)象,一些社區(qū)口罩、酒精、防護(hù)服、護(hù)目鏡等配給不到位,使得基層社區(qū)干部直接暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中。一些社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急壓力導(dǎo)向物業(yè)公司,導(dǎo)致物業(yè)管理成本急劇上升。且物業(yè)公司未被納入應(yīng)急資源調(diào)配渠道,沒(méi)有穩(wěn)定有效的防疫物資調(diào)配,無(wú)法保障一線人員的人身安全和防疫工作效果。
從“減災(zāi)示范社區(qū)”到“韌性社區(qū)”
城市的創(chuàng)建最初是為了保衛(wèi)人的安全?!秴窃酱呵铩份d,“鯀筑城以衛(wèi)君,造郭以居人,此城郭之始也”。最初的城市就是用墻圍起來(lái)保護(hù)人民的安全。在西方,最早期的城郭也是軍事城堡,保衛(wèi)安全、抵御威脅是基本目的。對(duì)于人們?nèi)粘>幼〉纳鐓^(qū)來(lái)說(shuō),居住安全也往往是最基本的需求。
2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》指出,“切實(shí)把安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志”“健全公共安全體系,打造共建共治共享的城市安全社會(huì)治理格局”“完善城市社區(qū)安全網(wǎng)格化工作體系,強(qiáng)化末梢管理”。新冠肺炎疫情防控期間,社區(qū)既是“抗疫”的一線陣地,又是人們生活的棲居之地,人們比以往更加重視社區(qū)安全。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中、在接受疫情考驗(yàn)之后,應(yīng)該如何建設(shè)一個(gè)安全、有韌性的社區(qū)?
從概念上來(lái)看,韌性城市是指城市能夠有效應(yīng)對(duì)和抵御各類自然災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn),從中快速恢復(fù)起來(lái)。全球開(kāi)展“韌性城市”建設(shè)的城市也已經(jīng)增加到3000多個(gè),談韌性社區(qū)的還相對(duì)較少,韌性社區(qū)建設(shè)的實(shí)用指標(biāo)也比較少。但是,這并非韌性社區(qū)建設(shè)就不重要。恰恰相反,目前的韌性城市更多針對(duì)的是海岸線城市、地震帶城市以及其它容易遭受自然災(zāi)害威脅的城市,對(duì)于其它類型的城市、其它類型的風(fēng)險(xiǎn)則缺乏相應(yīng)的重視。韌性社區(qū)建設(shè)是城市安全和社會(huì)建設(shè)的一個(gè)單元,是國(guó)家應(yīng)急管理思維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個(gè)支點(diǎn),也是韌性城市建設(shè)的有效尺度。也即,韌性城市建設(shè)需要落實(shí)到韌性社區(qū)中來(lái)。
從20世紀(jì)末開(kāi)始,韌性社區(qū)的概念幾經(jīng)演進(jìn),形成了三個(gè)較為明確的指向:一是從生態(tài)領(lǐng)域衍生的“抗逆力”,主要關(guān)注社區(qū)硬件的抵抗力;二是社會(huì)生態(tài)領(lǐng)域的“恢復(fù)力”,主張社區(qū)應(yīng)在具有抵抗力的基礎(chǔ)上,還要有適應(yīng)或修繕的能力,關(guān)注社會(huì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的共生與互賴;三是從精神心理領(lǐng)域衍生的“自治力”,關(guān)注的是社區(qū)成員能發(fā)展個(gè)人、集體的能力。需要注意的是,一個(gè)成功的韌性社區(qū)只具備一方面的能力是不夠的,韌性社區(qū)就是“以社區(qū)共同行動(dòng)為基礎(chǔ),能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn),并從有害影響中恢復(fù)、保持彈性的學(xué)習(xí)能力,形成可持續(xù)發(fā)展的能動(dòng)社區(qū)”③。
在我國(guó),與韌性社區(qū)相關(guān)的是由國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、應(yīng)急管理部、中國(guó)氣象局、中國(guó)地震局共同推動(dòng)創(chuàng)建的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。2006年,民政部為全面創(chuàng)建“減災(zāi)示范社區(qū)”,制定了《全國(guó)“減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展,全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)得到完善,與此相應(yīng),各地還推出了省市級(jí)減災(zāi)示范社區(qū)。研究顯示,減災(zāi)示范社區(qū)的應(yīng)急能力確實(shí)比普通社區(qū)高。但是也存在一些有待完善的地方。其一,示范社區(qū)意在“示范”,數(shù)量相對(duì)不多、覆蓋面不高;其二,減災(zāi)示范社區(qū)仍然關(guān)注突發(fā)性的自然災(zāi)害,對(duì)于其它社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏關(guān)注;其三,現(xiàn)有的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于物理性的抗災(zāi)能力,對(duì)于社區(qū)成員內(nèi)部的自治力和外部的協(xié)同力則關(guān)注不足。
建設(shè)“韌性社區(qū)”的思路
在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上,有必要將韌性理念引入到社區(qū)建設(shè)中來(lái),將“韌性城市建設(shè)”和“韌性社區(qū)建設(shè)”納入“十四五規(guī)劃”。
第一,建好社區(qū)生活圈,提升社區(qū)的空間韌性。我國(guó)社區(qū)有著明確的界線和組織體系,這在新冠肺炎疫情防控期間發(fā)揮了巨大作用。但是,“就社區(qū)而言社區(qū)”面臨著內(nèi)生性不足和資源受限的困難,一個(gè)社區(qū)很難依靠自身力量完成韌性空間建設(shè),更何況,受制于發(fā)展階段和政策所限,有些社區(qū)本身設(shè)施老化、空間狹小、充滿風(fēng)險(xiǎn)??赡艿乃悸肥且?ldquo;社區(qū)生活圈”的概念,既關(guān)照小區(qū)內(nèi)空間和基礎(chǔ)設(shè)施的改善,又關(guān)照小區(qū)附近空間的“風(fēng)險(xiǎn)分散”。社區(qū)內(nèi)的建筑空間本身要堅(jiān)固安全,社區(qū)生活圈中要有應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性“依附空間”,要有避災(zāi)避難空間、物質(zhì)儲(chǔ)備空間,儲(chǔ)備必要的急救、醫(yī)療、食品等應(yīng)急資源,保障關(guān)系民生的米袋子、菜籃子,維持社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)防控期間的交通、通訊、能源等基本運(yùn)營(yíng)能力,以此確保風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期有相應(yīng)的“抗逆力”。
第二,完善治理體系,提升社區(qū)的制度韌性。首先,建構(gòu)韌性社區(qū)的權(quán)責(zé)體系,將以往“單災(zāi)種導(dǎo)向”“分門(mén)別類、各負(fù)其責(zé)”的部門(mén)協(xié)調(diào)融入應(yīng)急管理組織架構(gòu)中,擬定綜合應(yīng)急管理體系工作職責(zé),細(xì)化各主體在基層應(yīng)急中的職責(zé)清單與合作機(jī)制。其次,多維度提高社區(qū)的預(yù)防能力,推出災(zāi)害保險(xiǎn)、預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急中心、救援培訓(xùn)等系統(tǒng)政策,增加社區(qū)安全教育、應(yīng)急演練等環(huán)節(jié)。再次,構(gòu)建“全周期管理機(jī)制”,構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系,通過(guò)社區(qū)自身和第三方評(píng)估形成風(fēng)險(xiǎn)地圖,摸清社區(qū)內(nèi)資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、空間布局等情況,通過(guò)大數(shù)據(jù)和“吹哨人”等方式持續(xù)收集、監(jiān)測(cè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn);分類制定并實(shí)施社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控策略和預(yù)案,遇到風(fēng)險(xiǎn)迅速形成“風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)工作網(wǎng)絡(luò)”、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度轉(zhuǎn)入不同的應(yīng)急狀態(tài);落實(shí)政府、市場(chǎng)、社區(qū)和居民責(zé)任,形成協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò),組織好信息通報(bào)、群眾參與、資源保障和困難幫扶等工作。
第三,筑牢自我服務(wù)基礎(chǔ),提升社區(qū)的自治韌性。居民對(duì)于發(fā)生在社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)有直接的感知,也最了解風(fēng)險(xiǎn)的需求,這就需要提升居民的適應(yīng)能力、自我服務(wù)能力和連接內(nèi)外資源的能力。首先,有必要培養(yǎng)具備領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的社區(qū)組織者,增強(qiáng)社區(qū)在突發(fā)事件中的組織作用和動(dòng)員能力,減少對(duì)上級(jí)指令與決策的過(guò)度依賴;其次,加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害預(yù)防演練,提高居民的安全與應(yīng)急意識(shí),調(diào)動(dòng)居民的積極性,強(qiáng)化對(duì)專業(yè)社會(huì)組織的支持,構(gòu)建社區(qū)組織協(xié)調(diào)、居民積極參與、彼此聯(lián)結(jié)、共同工作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò),將社區(qū)整合成一個(gè)良好的循環(huán)體系;最后,借助智慧治理平臺(tái),及時(shí)匯集更新居民、志愿者、社會(huì)組織、物業(yè)、商家及企業(yè)等主體的資源信息和需求信息,并在危機(jī)時(shí)期為社區(qū)應(yīng)急管理提供必要的資源與支持。
(作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo),南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員)
【注:本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào):20AZD087)和國(guó)家自科基金“中國(guó)城市封閉社區(qū)的空間生產(chǎn)、社會(huì)效應(yīng)與治理機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):71774175)的階段性成果】
【注釋】
①吳曉林:《城市性與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化》,《天津社會(huì)科學(xué)》,2020年第3期。
②《全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害通報(bào)(2019年)》,中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局網(wǎng),2020年3月31日。
③吳曉林、謝伊云:《基于城市公共安全的韌性社區(qū)建設(shè)研究》,《天津社會(huì)科學(xué)》,2018年第2期。
責(zé)編/李丹妮(見(jiàn)習(xí)) 美編/楊玲玲
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