【摘要】國(guó)家治理體系中不同層級(jí)干部的能力結(jié)構(gòu)具有規(guī)律性，越往基層，干部越需要具備具體的專業(yè)能力。但在現(xiàn)實(shí)中，一些基層專業(yè)化干部卻被邊緣化，究其原因，是一些地方誤解了專業(yè)化、高學(xué)歷化的內(nèi)涵，忽視了現(xiàn)有“存量資產(chǎn)”作用。要著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，體現(xiàn)“高素質(zhì)”與“專業(yè)化”的充分結(jié)合，就需要在公務(wù)員招考、選調(diào)、聘用中納入能力要求，在基層推行新老干部結(jié)對(duì)子制度，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向舉辦干部小課堂，提高綜合運(yùn)用專業(yè)化工作方法的能力，培養(yǎng)具有專業(yè)能力的高素質(zhì)干部，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍。

【關(guān)鍵詞】基層干部 專業(yè)能力 高學(xué)歷 【中圖分類號(hào)】D25 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近日，習(xí)近平總書記勉勵(lì)年輕干部提高“七種能力”，勇于直面問(wèn)題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問(wèn)題、破解難題。當(dāng)前，我們面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜、任務(wù)更為艱巨，迫切需要廣大干部奮發(fā)有為、改革攻堅(jiān)。在提高干部解決實(shí)際問(wèn)題的能力中，基層干部由于直接關(guān)聯(lián)著人民群眾，其一言一行、一舉一動(dòng)往往更能體現(xiàn)政府情懷與熱度，若其身正，群眾對(duì)國(guó)家與政府操行的認(rèn)知就會(huì)非常積極；若其行佳，群眾對(duì)政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)效能評(píng)價(jià)就會(huì)非常正面?；鶎痈刹康母咚刭|(zhì)化、專業(yè)化，對(duì)于塑造政府形象、融洽政府與群眾關(guān)系、提升政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力、體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中以人民為中心的宗旨起著關(guān)鍵性作用。

國(guó)家治理體系中不同層級(jí)干部能力結(jié)構(gòu)的規(guī)律性

習(xí)近平總書記指出：“要把干事熱情和科學(xué)精神結(jié)合起來(lái)，使出臺(tái)的各項(xiàng)改革舉措符合客觀規(guī)律、符合工作需要、符合群眾利益。”要有效提升基層干部專業(yè)化問(wèn)題解決能力，首先需要把握國(guó)家治理體系中不同層級(jí)干部能力結(jié)構(gòu)的規(guī)律性。

在國(guó)家治理體系中，縱向科層制是實(shí)現(xiàn)政府縱向分工的科學(xué)工具，通過(guò)縱向設(shè)置不同層級(jí)，將公共權(quán)力在不同層級(jí)之間做了分享，享有不同層級(jí)權(quán)力的政府必須承擔(dān)不同層級(jí)的國(guó)家治理責(zé)任、實(shí)現(xiàn)該層級(jí)的治理目標(biāo)。每一層級(jí)在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、取得治理效能的過(guò)程中，需要具備與本層級(jí)治理要求相匹配的能力。如圖1所示，不同層級(jí)政府中的干部需要的能力結(jié)構(gòu)是不相同的，自頂向下而言，越往基層，干部越需要具備具體的專業(yè)能力；而自底向上而言，各級(jí)政府逐漸要具備抽象的綜合能力。

在自頂向下的方向上，每一級(jí)政府所具備的抽象綜合能力逐漸減少，具體操作性質(zhì)的專業(yè)能力逐漸增多。也就是說(shuō)，越往下的政府層級(jí)，其承擔(dān)的出臺(tái)行政規(guī)章、編制行政規(guī)定、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等各類抽象要求逐漸減弱，而為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚唧w公共服務(wù)、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求卻逐漸增強(qiáng)。與此工作要求相適應(yīng)，在越來(lái)越往下的政府層級(jí)中，干部除了需要具備綜合的“通才”能力之外，還需要逐漸具備從事解決具體問(wèn)題的專業(yè)能力。到了基層，干部需要通過(guò)處理一件件具體的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)為人民群眾謀取福利的施政初衷。就基層干部而言，“為人民服務(wù)”已經(jīng)不是一個(gè)抽象概念了，它需要具體到為甲乙丙丁這樣精確到個(gè)人的群眾提供具體的服務(wù)，這就需要實(shí)實(shí)在在的、能夠解決具體現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的專業(yè)能力。正是因?yàn)槠渚唧w性、精確性、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)人民的性質(zhì)，基層干部才起著“一枝一葉總關(guān)情”的作用，起著打通黨和國(guó)家服務(wù)于人民群眾“最后一厘米”的作用。

與基層干部不同，在自底向上的各層級(jí)政府能力需求變遷中，抽象性綜合能力逐漸提升。也就是說(shuō)，越往高層級(jí)，干部越需要具備戰(zhàn)略運(yùn)籌能力，要“看得遠(yuǎn)、想得深”，要具備編制行政法規(guī)、行政規(guī)章、抽象性行政文件、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等能力。這些抽象綜合能力體現(xiàn)了干部的“站位”越來(lái)越高，他們?cè)絹?lái)越瞄準(zhǔn)最廣大人民群眾的公共利益、“最大公約數(shù)利益”，而非糾結(jié)于一城一地的得失。這就是習(xí)近平總書記所指出的，“領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策，一定要對(duì)國(guó)之大者心中有數(shù)，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬”，它實(shí)際上是一種舍小求大的戰(zhàn)略管理思維，與此相匹配的是一種大能力、大智慧。到了最高層級(jí)的政府，干部需要具備運(yùn)籌帷幄決勝千里的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)能力。

當(dāng)前基層專業(yè)化干部邊緣化的誘因

從新中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)從總體上把握住了不同層級(jí)干部能力結(jié)構(gòu)的規(guī)律性，并在各層級(jí)政府中都選用、晉升了一大批兢兢業(yè)業(yè)、勤勤懇懇為人民服務(wù)的干部，他們?yōu)楦鞯匕l(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。為了進(jìn)一步提升干部效能，改革開放之后，我國(guó)一直在推動(dòng)提升干部專業(yè)化的工作。近年來(lái)，這項(xiàng)工作的力度愈發(fā)加大，不少地方開始大規(guī)?；I劃在基層推行干部的“高素質(zhì)化”與“專業(yè)化”。然而，令人頗感遺憾的是，近年來(lái)一些地方在推進(jìn)基層干部高素質(zhì)化運(yùn)動(dòng)中，卻有些矯枉過(guò)正，甚至引發(fā)了“基層干部流失潮”。若不對(duì)這種狀況進(jìn)行急剎車，遲早會(huì)影響政府在人民心目中的形象。對(duì)其進(jìn)行矯正，就需要在把握國(guó)家治理體系中基層干部能力結(jié)構(gòu)的規(guī)律性基礎(chǔ)上，找到問(wèn)題的癥結(jié)所在，以便對(duì)癥下藥。

首先，一些地方誤將“高素質(zhì)化”與“專業(yè)化”當(dāng)成了“高學(xué)歷化”。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，“知書達(dá)理”成為了高素質(zhì)與專業(yè)化的形象標(biāo)識(shí)。正是在這種傳統(tǒng)文化的影響下，一些地方在推進(jìn)干部高素質(zhì)化、專業(yè)化的改革中，將主要精力集中在了招聘、選任、考任高學(xué)歷人才上。目前，在我國(guó)東部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)將公務(wù)員招聘的最低要求定在了本科學(xué)歷，甚至相當(dāng)多的地區(qū)已經(jīng)將要求提高到了研究生（碩士）學(xué)歷；中部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公務(wù)員招聘，條件也基本上都定在了本科學(xué)歷；西部的總體要求雖然趕不上東部與中部，但在西部條件稍好地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招聘中，本科學(xué)歷已經(jīng)成為了硬杠子。2020年春節(jié)期間，筆者以實(shí)地非干涉研究的模式，考察了甘肅省幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的配置結(jié)構(gòu)，并以“滾雪球”的模式考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村公務(wù)員的工作狀態(tài)。經(jīng)過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，目前即使西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府，也在急速的高學(xué)歷化，大批本科生通過(guò)選調(diào)、考任、“強(qiáng)基計(jì)劃”等方式充實(shí)到了基層政府，大大提升了基層干部隊(duì)伍的文化素養(yǎng)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還向所轄各村派駐了年輕大學(xué)生擔(dān)任“駐村干部”“駐村干警”，未來(lái)還會(huì)進(jìn)一步更新之前由農(nóng)民擔(dān)任的各類村干部崗位。

其次，誤以為高學(xué)歷干部自然具備專業(yè)能力。一個(gè)人接受的教育越多，其掌握的知識(shí)也就越豐富，一般而言也越容易具有更全面、更專業(yè)的能力。然而，從知識(shí)向能力轉(zhuǎn)化，并非一個(gè)“自然而然”的過(guò)程，它需要通過(guò)不斷實(shí)踐的淬煉，將專業(yè)知識(shí)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境、資源約束、技術(shù)儲(chǔ)備、群眾配合程度等條件有機(jī)結(jié)合起來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷的試錯(cuò)、糾錯(cuò)、經(jīng)驗(yàn)積累，最終達(dá)到專業(yè)能力的爐火純青，這也就是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練”過(guò)程。這些事實(shí)都指向了一個(gè)規(guī)律，即從專業(yè)知識(shí)到專業(yè)問(wèn)題解決能力有一個(gè)轉(zhuǎn)化、適應(yīng)、習(xí)得的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)一些地方由于對(duì)專業(yè)知識(shí)向?qū)I(yè)能力轉(zhuǎn)化的規(guī)律了解不深，誤以為高學(xué)歷干部因?yàn)檎莆站畹膶I(yè)知識(shí)自然就會(huì)具備高超的專業(yè)能力，較之于低學(xué)歷干部必然能夠更好地為人民群眾服務(wù)、為他們解決各類實(shí)際問(wèn)題，故而對(duì)他們均委以重任。

最后，忽視了“存量資產(chǎn)”的作用。一些地方由于忽視了從知識(shí)到能力的轉(zhuǎn)換規(guī)律，而讓一批擁有高學(xué)歷的“青年軍”直接接手基層工作，在此過(guò)程中，不少原來(lái)承擔(dān)這些工作的低學(xué)歷干部被邊緣化了。這種改革使得基層政府很快便實(shí)現(xiàn)了年輕化，但“專業(yè)化”的努力除了學(xué)歷結(jié)構(gòu)這樣的“顯績(jī)”之外，在具體服務(wù)過(guò)程中其專業(yè)化程度提升并不明顯，甚至有所反復(fù)。擁有高學(xué)歷的青年干部往往對(duì)鄉(xiāng)村種植、修橋補(bǔ)路、整修校舍等基層日常性的問(wèn)題缺乏經(jīng)驗(yàn)，其專業(yè)知識(shí)一時(shí)之間還難以轉(zhuǎn)化為專業(yè)性服務(wù)能力?；鶎诱械囊慌?jīng)驗(yàn)豐富、工齡長(zhǎng)的“老同志”雖然學(xué)歷不夠高，但他們?cè)跀?shù)十年的基層工作中摸索出了解決各類具體問(wèn)題的專業(yè)辦法，這些辦法就是他們專業(yè)能力的集中體現(xiàn)，是他們“存量資產(chǎn)”的標(biāo)志。一些地方在推進(jìn)基層干部專業(yè)化改革的過(guò)程中，忽視了這些“存量資產(chǎn)”，以“一刀切”的方式讓他們“靠邊站”，這種剛性做法一方面浪費(fèi)了基層寶貴的人力資源，忽視了這批“老干部”的專業(yè)操作能力；另一方面又使得年輕的高學(xué)歷干部被“揠苗助長(zhǎng)”，倉(cāng)促?gòu)氖履切┳陨磉€不具備操作能力的基層公共服務(wù)工作?？梢哉f(shuō)，既浪費(fèi)了“存量資產(chǎn)”，也濫用了“新興資產(chǎn)”，其效果并不夠理想。

著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，基層干部隊(duì)伍如何建設(shè)

在公務(wù)員招考、選調(diào)、聘用中納入能力要求，要具備干成事的實(shí)實(shí)在在的能力。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“改革攻堅(jiān)要有正確方法，堅(jiān)持創(chuàng)新思維，跟著問(wèn)題走、奔著問(wèn)題去，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，在把握規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)變革創(chuàng)新”。要建設(shè)一支解決實(shí)際問(wèn)題的干部隊(duì)伍，就必須立足于不同層級(jí)干部能力結(jié)構(gòu)規(guī)律，著眼于實(shí)際問(wèn)題，根據(jù)基層工作的實(shí)際需要，對(duì)干部所需能力進(jìn)行梳理，編制出解決實(shí)際問(wèn)題的“基層干部專業(yè)能力清單”，并且還需要將其應(yīng)用于干部的“入口”管理工作，在公務(wù)員招考、選調(diào)、聘用中納入能力要求。以往，干部提拔只以抽象的“德能勤績(jī)廉”作為依據(jù)，“能”只是其中一個(gè)部分。未來(lái)我們?cè)诨鶎庸珓?wù)員任用中，要從基層需要解決的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，對(duì)基層公務(wù)員所需要的專業(yè)能力進(jìn)行最低限度的梳理，這樣無(wú)論是新干部還是老干部，無(wú)論是高學(xué)歷干部還是低學(xué)歷干部，只要具備解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力，便可以“因能授職”。

入職前進(jìn)行“最低烈度專業(yè)能力培訓(xùn)與實(shí)習(xí)”，從入職前就開始培養(yǎng)干部具有“眼睛向下”的務(wù)實(shí)思維，使其樹立起將豐富的專業(yè)知識(shí)向解決實(shí)際問(wèn)題的能力轉(zhuǎn)化的理念。未經(jīng)過(guò)實(shí)踐淬煉的干部只掌握了書本知識(shí)，但卻缺乏經(jīng)風(fēng)雨、見世面的經(jīng)歷，其知識(shí)還不能轉(zhuǎn)化為解決實(shí)際問(wèn)題的能力。為了解決這個(gè)問(wèn)題，每個(gè)年輕的高學(xué)歷干部在走上新崗位之前，單位必須要對(duì)其進(jìn)行基本實(shí)踐培訓(xùn)，這些以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向的培訓(xùn)起碼應(yīng)該包括時(shí)間觀念、禮貌禮節(jié)、基層常用軟件使用、基層辦公常用應(yīng)用文寫作、常用器材準(zhǔn)備等內(nèi)容，協(xié)助高學(xué)歷的新人盡快實(shí)現(xiàn)從書本知識(shí)到解決基層實(shí)際問(wèn)題能力的“軟著陸”，避免因干部的能力稚嫩、華而不實(shí)而引發(fā)群眾不快。

在基層推行新老干部結(jié)對(duì)子制度，發(fā)揮“老干部”的傳幫帶作用，協(xié)助年輕干部在解決實(shí)際問(wèn)題中“干成事”，同時(shí)穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍。在基層工作中，科學(xué)的干部管理方法是，既要珍惜“新興資產(chǎn)”，也要珍愛“存量資產(chǎn)”，不僅如此，還需要盤活“存量資產(chǎn)”，發(fā)揮“老干部”的優(yōu)勢(shì)作用。走村串鄉(xiāng)、入田下河，通過(guò)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的老干部的言傳身教，可以使得年輕的高學(xué)歷干部在盡可能短的時(shí)間內(nèi)將豐富的專業(yè)知識(shí)轉(zhuǎn)化為優(yōu)秀的專業(yè)能力，轉(zhuǎn)化為解決基層實(shí)際問(wèn)題的能力，使得他們能夠在田間地頭的工作中“勇于直面問(wèn)題，想干事、能干事、干成事”。這既有利于年輕干部的成長(zhǎng)，又發(fā)揮了原有相對(duì)較低學(xué)歷干部的工作特長(zhǎng)，使其具有工作的收獲感、為群眾服務(wù)的成就感，有助于提升他們對(duì)基層組織的認(rèn)同，從而穩(wěn)定了基層干部隊(duì)伍。

構(gòu)建“實(shí)施計(jì)劃”，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向舉辦干部小課堂?；鶎诱梢砸勒债?dāng)?shù)氐哪甓扔?jì)劃、五年計(jì)劃等梳理出具體崗位的“實(shí)施計(jì)劃”，具體要辦理哪些“實(shí)事”，然后各個(gè)基層單位在職責(zé)范圍內(nèi)理清對(duì)接這些“實(shí)事”需要解決的各類實(shí)際問(wèn)題，將本單位的干部依照實(shí)際問(wèn)題的種類、性質(zhì)、緊迫性等進(jìn)行新/老干部、高/低學(xué)歷干部“配比組隊(duì)”，有的放矢地配備人才。與此同時(shí)，分領(lǐng)域開展干部小課堂，根據(jù)業(yè)務(wù)需求、工作短板邀請(qǐng)資深專家、學(xué)者為干部傳授實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，提高綜合運(yùn)用專業(yè)化工作方法的能力，進(jìn)一步提升干部專業(yè)化水平與解決實(shí)際問(wèn)題能力。

在實(shí)踐中，還可以探索在每個(gè)職能部門由“實(shí)施隊(duì)”“材料隊(duì)”“決策隊(duì)”三個(gè)既相互補(bǔ)充、又協(xié)同高效部分組成干部隊(duì)伍的形式。“實(shí)施隊(duì)”，即在基層一線解決問(wèn)題的操作隊(duì)伍，由經(jīng)驗(yàn)豐富的“老干部”作為隊(duì)長(zhǎng)、其他經(jīng)驗(yàn)豐富的干部為主體、高學(xué)歷年輕干部為輔助，這種“以老帶新”既可以保證服務(wù)質(zhì)量，又可以鍛煉年輕高學(xué)歷干部。年輕高學(xué)歷干部在掌握解決實(shí)際問(wèn)題的技能后，可以在未來(lái)成長(zhǎng)為融合專業(yè)知識(shí)與實(shí)際操作能力為一體的新一代“實(shí)施隊(duì)”。“材料隊(duì)”要充分發(fā)揮高學(xué)歷干部的特長(zhǎng)，由他們?cè)诔浞窒醒肱c上級(jí)政策精神的基礎(chǔ)上編寫工作預(yù)案、工作指南，組成工作匯報(bào)，做好政策的上傳下達(dá)，樹立踏實(shí)工作的作風(fēng)、確立務(wù)實(shí)工作的規(guī)范，以上率下，以行踐言，克服形式主義，把各項(xiàng)工作真正落到實(shí)處。“決策隊(duì)”是指基層的領(lǐng)導(dǎo)干部要有戰(zhàn)略眼光和大局觀念，通過(guò)開闊的視野、高遠(yuǎn)的格局和科學(xué)的方法，深入研究、通盤考慮、協(xié)調(diào)各方、充分權(quán)衡利弊得失，做到慎思明辨、科學(xué)篤行，加強(qiáng)科學(xué)決策能力。通過(guò)這樣的分工，基層政府才能夠構(gòu)建起一支想干事、能干事、干成事的干部隊(duì)伍。

（作者為南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD047）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①尚虎平：《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》，《管理世界》，2018年第10期。

責(zé)編/賈娜 美編/王夢(mèng)雅

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