【摘要】公共部門績效考核為公共部門提質(zhì)增效以及杜絕公職人員庸政懶政發(fā)揮了積極作用，但有效的績效考核工具在實際操作中產(chǎn)生了以結(jié)果論英雄、一票否決式考核、留痕式考核、強迫分配比例、絕對追求量化和目標(biāo)的百分百執(zhí)行等誤區(qū)和扭曲行為。只有讓績效考核回歸績效管理本意，實施閉環(huán)管理，厘清組織、部門和個人績效，開展分類分層考核，強化績效反饋環(huán)節(jié)，并充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)下的績效管理體系變革，才能正本清源有效破解上述誤區(qū)。

【關(guān)鍵詞】公共部門 績效考核 誤區(qū) 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作為以服務(wù)和滿足于人民群眾需求為使命和執(zhí)政目標(biāo)的使命型政黨，各級干部要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力等系列解決實際問題能力，而這些能力的養(yǎng)成有賴于在干中學(xué)、干中考。自績效考核這一管理工具進(jìn)入中國公共部門，與中國政治體制、威權(quán)文化傳統(tǒng)以及干部人事制度發(fā)生了積極化學(xué)反應(yīng)，誕生了一種以下指標(biāo)、定任務(wù)、考實績、查能力，并將考核結(jié)果與官員晉升緊密掛鉤的考核式治理，有效推動了公共部門提質(zhì)增效和干部能力提高。但考核式治理也存在著各類考核既相互割裂又相互混淆的狀況，此外，考核式治理由于強烈的指揮棒導(dǎo)向作用，在其極化運用或有所認(rèn)知偏差地運用時往往帶來負(fù)面扭曲行為。因此，亟需識別和認(rèn)識到公共部門績效考核中出現(xiàn)的系列誤區(qū)和扭曲行為，尋求有效的干預(yù)對策，最大限度激發(fā)干部等公職人員干事的動力。

公共部門績效考核存在的各類誤區(qū)和扭曲行為

一票否決式考核引致的扭曲行為?？己耸街卫硪坏┬纬?，縱向?qū)蛹夐g一旦體會到考核帶來的強有力行為導(dǎo)向作用和工作驅(qū)動作用，各級部門往往自上而下地將本職能域中上級部門最關(guān)注的困擾問題設(shè)定為一票否決指標(biāo)。計劃生育指標(biāo)就曾被設(shè)定為一票否決指標(biāo)。與區(qū)域社會安定有序、人民幸福密切關(guān)聯(lián)的安全生產(chǎn)指標(biāo)（尤其是涉及多人死亡的特重大安全事故）、殺人刑事案件指標(biāo)、群體性事件指標(biāo)、進(jìn)京信訪指標(biāo)等也常在一票否決指標(biāo)中出現(xiàn)。一票否決意味著該意外事件發(fā)生將抹殺該部門該領(lǐng)導(dǎo)年度所有業(yè)績。其設(shè)置初衷是通過在考核模型中對此類結(jié)果設(shè)置超乎尋常的權(quán)重，來推動各層級政府各有關(guān)部門對此類問題的重視。但實際運作時，從表象上降低和杜絕這些事件，而不是通過源頭治理來減少負(fù)性事件成了工作重心。

以結(jié)果定英雄式考核引致的扭曲行為。過于強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的考核容易造成“救火式治理”，容易出現(xiàn)與一票否決考核類似的扭曲現(xiàn)象，要么急功近利地狠抓結(jié)果，短時間內(nèi)追求成績出現(xiàn)，要么對不利的結(jié)果進(jìn)行虛報瞞報弄虛作假，以至于隱患被累計疊加。績效是多因性的，每一個績效結(jié)果都既反映了行為者的能力和努力，也體現(xiàn)了行為者所處的條件情境和所獲得的機遇。以結(jié)果定英雄，既容易抹殺因條件、機遇等環(huán)境因素造成的結(jié)果差強人意部門和領(lǐng)導(dǎo)的付出和努力，誤傷了這些人員的積極性，也容易使得表現(xiàn)優(yōu)秀部門和人員“馬太效應(yīng)”凸顯。此外，由于當(dāng)前大量公共部門員工年度績效考核并不與部門績效或組織績效關(guān)聯(lián)，結(jié)果論英雄往往只決定了官員晉升，這一定程度也引致了員工的消極認(rèn)知和抵觸行為。

追求絕對量化引致的誤區(qū)和扭曲行為。當(dāng)目標(biāo)管理責(zé)任制（無論是綜合型目標(biāo)責(zé)任制還是部門責(zé)任制或?qū)ｍ椆ぷ髂繕?biāo)責(zé)任制）在公共部門大行其道，這種來源于企業(yè)目標(biāo)管理法的績效考核方式在使用時被要求確定精細(xì)的定量指標(biāo)，呈現(xiàn)了公共部門的泰勒主義。但是公共部門大量工作是事務(wù)性、職能性的工作，它們是根據(jù)部門的權(quán)責(zé)差異而產(chǎn)生的行政行為或公共服務(wù)行為，這些行為很難用絕對定量標(biāo)準(zhǔn)來度量，如果非要為此確定定量指標(biāo)，那么不僅在目標(biāo)制定上需要耗費大量人力物力，還需要在考核過程中投入大量人力物力，來核驗這些指標(biāo)是否達(dá)成，以及達(dá)成情況。任何考核都是有成本的，毫無疑問的是，在追求絕對量化考核時，公共部門的考核成本將翻倍，形成事倍功半結(jié)果。此外，由于目標(biāo)責(zé)任制考核更多體現(xiàn)在組織和部門考核上，大量公共部門員工的績效考核依然是德能勤績廉的定性評價考核，導(dǎo)致公共部門績效考核中組織考核與員工考核出現(xiàn)了脫節(jié)和分離——組織考核精細(xì)化和員工考核模糊化，這既使得公共部門組織目標(biāo)難以傳導(dǎo)到組織內(nèi)各崗位的每一個員工、不同崗位員工考核千崗一面，也使得組織內(nèi)工作業(yè)績突出的員工難以得到應(yīng)有肯定。

考核結(jié)果強迫分布引致的不公平感和扭曲行為。當(dāng)前公共部門人員考核，往往實施了結(jié)果分等的強迫分布模式，即考核實施前明確了優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職各考核等次的人員比例，一般情況下規(guī)定各部門優(yōu)秀等級人員只占15%以內(nèi)。強迫分布的配比式考核，忽視了不同部門工作性質(zhì)和人員業(yè)績的差異，對于那些整個部門業(yè)績突出，大部分人員表現(xiàn)優(yōu)異的部門來說，是一種形式公平但實際不公平。強迫分布的配比式考核原理是假設(shè)公共部門人員的各類行為都呈現(xiàn)正態(tài)分布，優(yōu)秀的和不稱職人員都只占正態(tài)分布兩頭的較小比例。事實上，公共部門人員的工作行為是一種制度行為，就制度行為而言，存在著最基本的底線要求，所有入職人員都具備稱職以上行為，這是一種偏態(tài)分布的行為。

追求目標(biāo)百分之百執(zhí)行的誤區(qū)和扭曲行為。當(dāng)前，在績效至上主義和考核至上主義的導(dǎo)向下，公共部門以目標(biāo)責(zé)任制為導(dǎo)引實施人員的壓力和激勵聯(lián)動管理，并頻頻以超額、超前完成既定的績效指標(biāo)作為獎勵依據(jù)。比如，在什么時間之前完成某某工程建設(shè)，在某年某月某日前解決貧困縣問題。百分之百執(zhí)行目標(biāo)以及超額超前獎勵的泰勒制績效管理在公共部門實施的前提是科學(xué)精準(zhǔn)地制定績效目標(biāo)。但公共部門考核指標(biāo)的確定往往是基于對未來的研判，公共事務(wù)的發(fā)展態(tài)勢受政治經(jīng)濟等各類因素影響極大，不確定性大，完全精準(zhǔn)科學(xué)地預(yù)測存在困難。此外，涉及到時間感知，人類往往受時間和活動分離帶來的偏差體驗影響，以及對工程類項目的時間估計的樂觀偏差，往往無法預(yù)測準(zhǔn)確的未來時間，呈現(xiàn)出偏樂觀的估計。人為工期壓力往往滋生了偷工減料等風(fēng)險隱患。

留痕式考核引致的繁文縟節(jié)和本末倒置行為。由于過度追求結(jié)果導(dǎo)向考核帶來了下級部門圍繞結(jié)果而產(chǎn)生系列扭曲行為，各地在基層治理中開始轉(zhuǎn)向強調(diào)過程行為，考核中設(shè)置大量過程性指標(biāo)，要求下級部門提供基于過程管理的證據(jù)，比如專本專用的工作臺賬等，誕生留痕考核。留痕考核容易引致基層工作的另一個極端，即為考核而做事，或認(rèn)認(rèn)真真走形式，或在考核前轟轟烈烈突擊趕材料，忽視了基層工作的真正目標(biāo)。留痕考核不僅容易讓被考核人員出現(xiàn)本末倒置的扭曲行為，以開會和發(fā)文代替落實，以擺拍和報道替代工作實效，也人為增加了基層負(fù)擔(dān)，讓基層在干工作的同時還需時刻應(yīng)對繁文縟節(jié)的留痕要求。

破解公共部門績效考核各類誤區(qū)和扭曲行為之策

讓考核回歸績效管理的本意，實施全過程閉環(huán)管理。績效管理的本意和最終目的是促進(jìn)績效提升或改進(jìn)。績效管理是一個系統(tǒng)工程，它包含了多個相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)：上下級部門或上下級人員間共同研討確立績效指標(biāo)、實施績效監(jiān)測和評估、討論績效結(jié)果和原因分析、跟進(jìn)后續(xù)獎懲措施和改進(jìn)措施等。該系統(tǒng)工程循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成一種常態(tài)化的日常管理工具，而績效考核只是該系統(tǒng)中的一個重要環(huán)節(jié)。因此，績效考核工具在治理中的使用也應(yīng)該常態(tài)化循環(huán)化，從而有效避免運動式治理中一次性地使用績效考核工具。比如創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)城等工作時轟轟烈烈全員發(fā)動，一旦考核結(jié)束煙消云散故態(tài)復(fù)萌。

依據(jù)考核目的的差異確定績效考核指標(biāo)和內(nèi)容。任何績效管理系統(tǒng)都始于績效指標(biāo)確定，而這取決于績效管理的目的。公共部門績效管理的目的可以分為基于目標(biāo)達(dá)成的考核、基于晉升的考核、服務(wù)于培訓(xùn)發(fā)展的考核和基于工作改進(jìn)的考核等。如果其目的是為了實現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任制、達(dá)成上級下派的績效任務(wù)，績效指標(biāo)設(shè)置適宜更多使用結(jié)果導(dǎo)向指標(biāo)，遵循SMART原則。若考核是為了晉升目的，那么績效指標(biāo)宜全面評測績效結(jié)果、個體能力特征和態(tài)度動機等。如果考核是為了績效改進(jìn)目的，那么應(yīng)更多關(guān)注引起績效結(jié)果的過程性行為。這樣依目的調(diào)整績效考核系統(tǒng)能有效地避免那些單純強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向或單獨要求過程留痕的“一刀切”考核。

此外，要關(guān)注目標(biāo)的暫時穩(wěn)定性和適時可調(diào)整性。公共部門在設(shè)定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等目標(biāo)責(zé)任問題時，一方面既要科學(xué)設(shè)置目標(biāo)，另一方面應(yīng)建立定期的目標(biāo)審視和調(diào)整制度，根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展及時評估及時調(diào)整目標(biāo)，避免一味強調(diào)超前超額完成而引致的偷工減料等行為。

實施分層分類考核，厘清組織、部門和個體績效的關(guān)系。組織績效、部門績效與個體績效之間既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，基于所有組織目標(biāo)都由組織內(nèi)部門團隊和每個員工協(xié)同完成，且各層級領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)了組織、部門等績效，因而宜對公共部門不同層級人員進(jìn)行分層考核分比例掛鉤，高層級領(lǐng)導(dǎo)考核體系中組織業(yè)績占較大比重，部門和個體業(yè)績占少量比重，中層級領(lǐng)導(dǎo)部門業(yè)績占較大比重，組織業(yè)績和個人業(yè)績占少量比重，而基層員工組織和部門業(yè)績占一定比重，個體業(yè)績占較大比重。

實施分類考核，根據(jù)區(qū)域差異、公共部門的組織差異和部門差異設(shè)置考核目標(biāo)，杜絕“一刀切”。在目標(biāo)責(zé)任制管理中，分區(qū)域設(shè)定適用的指標(biāo)，避免對不同經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)采用統(tǒng)一的人才數(shù)量指標(biāo)、經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)和平安治理指標(biāo)等，比如，對于后發(fā)區(qū)域在綜合考核時以生態(tài)環(huán)保指標(biāo)、特色實用人才作為其目標(biāo)責(zé)任考核的主要指標(biāo)。此外，建議用相對值考核來代替絕對值考核，比如以常駐人口的萬人數(shù)、萬車數(shù)、GDP值等作為考核指標(biāo)的調(diào)整系數(shù)，這樣可以更科學(xué)地比較經(jīng)濟社會發(fā)展不同區(qū)域的社會治理任務(wù)和績效要求。

對不同部門實施定量和定性不等的考核指標(biāo)，并采用分段式考核（即先實施部門評價劃分部門等級，為優(yōu)秀部門分配更高優(yōu)秀員工比例），解決部門苦樂不均和全員優(yōu)秀部門因強迫分布配比而引致的不公平性操作。

強化績效反饋環(huán)節(jié)，從以結(jié)果定成敗轉(zhuǎn)到基于結(jié)果的績效訪談。引進(jìn)公共部門的績效訪談，將其作為績效管理中重要的正式化制度。績效反饋的缺乏是導(dǎo)致績效管理中各類不公平認(rèn)知的很重要原因。一個有效的績效訪談，既能全面審視、總結(jié)和檢討當(dāng)前取得成績和不良績效的原因，更能圍繞公共部門組織和個人的未來發(fā)展制定改進(jìn)和提升計劃。公共部門中每一個上級主管應(yīng)負(fù)責(zé)績效反饋工作，通過預(yù)先制定訪談日程和計劃、準(zhǔn)備客觀素材和通知被反饋部門和員工等，實現(xiàn)上級部門上級領(lǐng)導(dǎo)與下級部門和員工就績效問題上的充分溝通，在反饋訪談中為員工提供建設(shè)性的幫助，促使下級部門領(lǐng)導(dǎo)清晰認(rèn)識部門問題，找到癥結(jié)獲取支持，被考評員工能在能力上、行為上以及職業(yè)發(fā)展上找到進(jìn)步路徑。實施在考核結(jié)果獎懲掛鉤之前的績效反饋訪談還能化解上下級對考核結(jié)果認(rèn)知不一致引致的抵觸。

變一票否決的負(fù)向懲戒為正向激勵，科學(xué)設(shè)置負(fù)性事件降低額為正向激勵依據(jù)。一票否決式考核其積極之處在于壓實責(zé)任、增強下級部門和員工的壓力感、責(zé)任心，但由此引致的虛報瞞報等扭曲行為更加助長了負(fù)性事件加劇。厘清和剝離公共部門因人員玩忽職守、瀆職懈怠等造成的責(zé)任性負(fù)性事件，合理設(shè)定各類負(fù)性事件的容忍度，將負(fù)性事件的降低額與正向激勵掛鉤，激發(fā)公共部門人員努力減少不良行為和負(fù)性事件的強大動機。

有效結(jié)合數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)基于自然留痕和自動抓取績效管理變革。在企業(yè)管理領(lǐng)域，數(shù)字化技術(shù)已賦能績效管理工作，通過智能手機應(yīng)用，能自動獲取工作群組中每個員工的結(jié)果性和過程性績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)或行為，同樣，數(shù)字時代，也可以借助數(shù)字技術(shù)助力和賦能公共部門績效管理。比如公共部門窗口崗位的工作人員，其日常工作行為能通過電子政務(wù)系統(tǒng)的自動留痕，實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)自動抓取。因此，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能，我們不僅可改變以往公共部門考核靠聽取匯報、查閱資料、民主評議、個別談話、延伸檢查等程序和方法，杜絕此類方法對人工留痕的要求和助推，為基層考核減負(fù)，此外，通過公共部門間的數(shù)據(jù)共享和自動推送，可以自動獲取諸如12345群眾投訴、有效警情等社會治理領(lǐng)域?qū)崟r呈現(xiàn)的結(jié)果性數(shù)據(jù)，杜絕人工報送導(dǎo)致的虛報瞞報漏報等各類可能的考核數(shù)據(jù)失真。

目前公共部門人員績效及管理面臨動態(tài)、靜態(tài)和情態(tài)等多維困境，大數(shù)據(jù)背景下公共部門可以從構(gòu)建一個基于大數(shù)據(jù)背景的公共部門人員績效管理體系作為解決突破口，在這個系統(tǒng)中，通過電子政務(wù)平臺、各類智能終端、傳感器等歸集、關(guān)聯(lián)、交換和共享相關(guān)績效數(shù)據(jù)，實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)信息化和實時化，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)績效管理僅擁有靜止基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺陷，建立自動留痕的動態(tài)數(shù)據(jù)庫、內(nèi)部開放數(shù)據(jù)平臺，推動全員共享共識的OKR式績效管理辦法在公共部門得以落地。此外，通過對不同來源的大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行綜合分析，形成與公共部門人員相關(guān)聯(lián)的立體化績效數(shù)據(jù)，解決公共部門績效考核中基層員工考核和部門考核以及負(fù)責(zé)人考核完全脫節(jié)的現(xiàn)狀，創(chuàng)新績效管理方法，真正實現(xiàn)以績效管理助推公共部門服務(wù)和效能提升。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①張緊跟：《論使命型政黨的治理機制》，《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2019年第2期。

②周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。

③姚洋、張牧揚：《官員績效與晉升錦標(biāo)賽——來自城市數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》，2013年第1期。

責(zé)編/周小梨 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。