【摘要】基層是社會治理的“最后一公里”。近幾年來，因為逐級實行“一把手負(fù)責(zé)制”“一把手工程”“一票否決制”等，使得“一把手依賴癥”有所抬頭，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。“一把手依賴癥”不僅損害人民群眾的利益，也影響黨和政府的形象與公信力。要徹底消除“一把手依賴癥”現(xiàn)象，需要正確理解“一把手”的定位，確立明晰的責(zé)、權(quán)、利清單，處理好民主與集中的關(guān)系，完善基層制度與治理體系建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】基層 “一把手依賴癥” 領(lǐng)導(dǎo)干部

【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層是一切工作的落腳點。在新征程中，能否如期且保質(zhì)保量實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，一個非常重要的因素就是基層干部能否有效地把黨和國家的各項方針政策、工作部署落實到實踐中、落實到基層中、落實到群眾中，使之成為廣大干部、群眾的自覺行動。為此，黨的十八大以來，從中央到地方特別強調(diào)抓落實，抓落實的工作力度空前加強。為了抓好落實、壓實責(zé)任，我國實行“一把手負(fù)責(zé)制”“一把手工程”“一票否決制”。但在實際工作中，由于過于強調(diào)“一把手”責(zé)任，一些“一把手”借責(zé)任重大而開始自我膨脹，視自己為領(lǐng)導(dǎo)班子的“核心”“老大”；而一些群眾和干部也將“一把手”視為“核心”“老大”。在這種情況下，原本的正常工作、日常工作都需要“一把手”過問、依賴“一把手”推進。這種現(xiàn)象不僅不利于基層工作的正常推進，也暴露出基層干部制度、治理體系和治理能力存在的缺陷。

“一把手依賴癥”長期存在會惡化基層政治生態(tài)

基礎(chǔ)不牢，地動山搖?；鶎优c群眾的聯(lián)系最緊密、最直接，基層政治生態(tài)關(guān)系基層治理能力與效能，而基層治理能力與效能既關(guān)乎國家治理能力與效能，也關(guān)乎國家命運。正是基于基層的重要性，我國才設(shè)計出“一把手負(fù)責(zé)制”“一把手工程”“一票否決制”等制度、方法。這些制度、方法都本著良好的初衷和出發(fā)點，也在實踐中表現(xiàn)出了行之有效的一面，但也存在被扭曲變形的情況，即“一把手依賴癥”：一切工作都需要“一把手”過問、經(jīng)過“一把手”推動。

“一把手依賴癥”一般有兩種形態(tài)，一種是群眾性的“一把手依賴癥”，另一種是干部性的“一把手依賴癥”。前者主要表現(xiàn)為群眾解決問題與矛盾完全依靠“一把手”，特別是在信訪領(lǐng)域表現(xiàn)比較突出；后者主要表現(xiàn)為一些領(lǐng)導(dǎo)干部對待工作消極被動，懶政、庸政、怠政。這兩種形態(tài)的出現(xiàn)，說明基層公共權(quán)力、組織權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的配置和運行存在一定問題，暴露出了基層治理體系與治理能力存在的短板。“一把手依賴癥”危害極大，不僅會損害群眾利益、破壞政府公信力，而且會導(dǎo)致惡性政治生態(tài)形成。

基層是社會治理的“最后一公里”，可謂“上面千條線，下面一根針”?；鶎舆@根“針”如果掌握得不好，不僅穿不上“上面的線”，而且還會攪亂“上面的線”，甚至可能扎到群眾的“手”，損害群眾的現(xiàn)實利益與根本利益。這里的“掌握不好”主要是指“一把手依賴癥”。如果基層出現(xiàn)“一把手依賴癥”，為群眾排憂解難的長效機制就難以建立，群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益就很難得到保護，久而久之，就會怨言四起，甚至?xí)せ鐣?。此外?ldquo;一把手依賴癥”還會使得勇于擔(dān)當(dāng)、團結(jié)向上、積極進取、有戰(zhàn)斗力與凝聚力的領(lǐng)導(dǎo)班子難以形成，一些領(lǐng)導(dǎo)干部會推三阻四、敷衍塞責(zé)，把重要的事情、困難的事情、疑難的事情甚至雞毛蒜皮的事情都上交“一把手”，等著其處理，致使大量行政資源閑置或者半閑置，拖延了辦事時間、降低了工作效率，傷及了黨和政府的形象以及公信力。如果不及時加以糾正，不僅會削弱群眾的獲得感、幸福感以及安全感，也會影響基層行政職能的正常發(fā)揮。

“一把手依賴癥”的形成與泛濫會惡化政治生態(tài)。被稱為現(xiàn)代版作風(fēng)病的“一把手依賴癥”，容易催生“一把手”權(quán)力獨大、資源獨攬的政治生態(tài)環(huán)境，使得部門內(nèi)部喪失對其權(quán)力進行有效監(jiān)督和制約的土壤；會影響其他干部工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，最終陷入一個“怪圈”：一邊是“一把手”忙得不可開交，另一邊是其他干部越來越閑置，甚至自認(rèn)為是“旁觀者”。無疑，權(quán)力的過度集中容易導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗等問題；容易導(dǎo)致對依法行政、依規(guī)行政的忽視，法律規(guī)范、制度規(guī)范容易被人情替換、被金錢收買；容易破壞單位內(nèi)部各司其職、各負(fù)其責(zé)的職權(quán)結(jié)構(gòu)，影響工作效率。因此，必須予以警惕。

厘清“一把手”定位：“一把手”是“第一責(zé)任人”、是領(lǐng)導(dǎo)班子的“主攻手”、是為人民服務(wù)的“公仆”，要發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”

“一把手”通常是指各級黨委、政府及其部門、國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人。在基層，“一把手”的主要職責(zé)是抓落實，即根據(jù)中央有關(guān)精神，落實好黨和國家的各項路線、方針、政策，完成好上一級部署的各種任務(wù)。

“一把手”是“第一責(zé)任人”，而不是“權(quán)力集中者”。“一把手”是領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人，而不是領(lǐng)導(dǎo)班子中的權(quán)力核心。簡單地講，負(fù)責(zé)人就是擔(dān)負(fù)責(zé)任的人，是代表單位行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人。有多大權(quán)就要擔(dān)多大責(zé)，但擔(dān)多大責(zé)并不意味著需要多大權(quán)?，F(xiàn)實中，一些有權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部不盡責(zé)，而沒權(quán)或權(quán)小的領(lǐng)導(dǎo)干部卻盡心竭力、勇于擔(dān)當(dāng)。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)，“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就。不能只想當(dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力。要意氣風(fēng)發(fā)、滿腔熱情干好，為官一任、造福一方”。近年來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對“一把手負(fù)責(zé)制”“一把手工程”等的理解發(fā)生錯位。他們認(rèn)為，承擔(dān)重大責(zé)任必須要有集中的權(quán)力，甚至自視為“核心”，嚴(yán)重違背了黨中央的意旨與精神，對“四個意識”“兩個維護”產(chǎn)生了認(rèn)知偏差。

“一把手”是領(lǐng)導(dǎo)班子的“主攻手”，而不是“全能手”。“一把手”是班子的“主攻手”，在落實上級政策、進行實踐工作時，應(yīng)該以身作則、率先垂范、立言立行、團結(jié)協(xié)作，形成工作合力。“一把手”要想當(dāng)好“主攻手”，一要帶頭講操守，以德為先，以大局為重，克服對權(quán)力的欲望、對物質(zhì)的欲望；二要帶頭講擔(dān)當(dāng)，擔(dān)當(dāng)精神是我們黨的優(yōu)秀品質(zhì)，應(yīng)以舍我其誰的姿態(tài)把應(yīng)擔(dān)的責(zé)任擔(dān)起來、把應(yīng)挑的擔(dān)子挑起來。習(xí)近平總書記強調(diào)，“堅持原則、敢于擔(dān)當(dāng)是黨的干部必須具備的基本素質(zhì)。‘為官避事平生恥。’擔(dān)當(dāng)大小，體現(xiàn)著干部的胸懷、勇氣、格調(diào)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)”。“一把手”能力雖然強，但不一定是“全能手”，更不是“萬金油”。術(shù)業(yè)有專攻，不同崗位有不同職能，因此，“一把手”應(yīng)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的不同情況，將任務(wù)科學(xué)合理分配好，發(fā)揮“一傳手”作用，促使整個班子成為一個有分工有合作、有主攻有助攻的具有強大戰(zhàn)斗力的集體。

“一把手”是為人民服務(wù)的“公仆”，而不是“官老爺”。習(xí)近平總書記強調(diào)，“‘心底無私天地寬。’擔(dān)當(dāng)就是責(zé)任，好干部必須有責(zé)任重于泰山的意識，堅持黨的原則第一、黨的事業(yè)第一、人民利益第一，敢于旗幟鮮明，敢于較真碰硬，對工作任勞任怨、盡心竭力、善始善終、善作善成。‘疾風(fēng)識勁草，烈火見真金。’為了黨和人民事業(yè)，我們的干部要敢想、敢做、敢當(dāng)，做我們時代的勁草、真金”。黨政部門的所有領(lǐng)導(dǎo)干部都不是“官老爺”，而是同人民群眾在一起，為人民群眾辦實事、解難事的“公仆”，“一把手”更應(yīng)成為其中的典范。受傳統(tǒng)“官本位”思想影響，有的群眾甚至領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識中還存在著對權(quán)力的過于崇拜。對于一些普通群眾而言，有問題、有困難都想找“一把手”，反而不相信具體分管領(lǐng)導(dǎo)和辦事干部的工作能力；個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至想盡辦法投“一把手”所好，唯“一把手”馬首是瞻。對此，在干部隊伍建設(shè)中，應(yīng)努力營造一種“只見公仆不見官”的良好政治生態(tài)。

“一把手”應(yīng)發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，而不是耍“家長作風(fēng)”。領(lǐng)導(dǎo)班子是一個整體、一個群體。作為“一把手”，其在領(lǐng)導(dǎo)班子中具有關(guān)鍵性作用，是領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)頭人，相當(dāng)于雁陣的領(lǐng)頭雁。雁群中的領(lǐng)頭雁以巨大的勇氣和智慧，在前面克服一切困難和阻力，發(fā)揮帶頭作用，這就是“頭雁效應(yīng)”。當(dāng)然，“頭雁效應(yīng)”的發(fā)揮也離不開其他大雁的分工協(xié)作。“頭雁效應(yīng)”啟示我們，一個班子既要有好的領(lǐng)頭人，也要有所有成員的團結(jié)協(xié)作。“一把手”不能把個人凌駕于組織之上，搞“家長制”“一言堂”。如果無原則地強調(diào)“一把手”作用，則容易形成一種權(quán)力絕對化的“一把手”體制。在這種“一把手”體制下，主要領(lǐng)導(dǎo)干部與其他領(lǐng)導(dǎo)干部之間的關(guān)系會發(fā)生微妙的變化，同志間的平等關(guān)系可能會淪為領(lǐng)導(dǎo)與助手的關(guān)系，進而導(dǎo)致家長制和等級制出現(xiàn)，使得集體領(lǐng)導(dǎo)體制名存實亡。因此，我們必須明白：“一把手”不是對權(quán)力的絕對把控、對工作的大包大攬，而是要懂得集中領(lǐng)導(dǎo)下如何科學(xué)合理分權(quán)、如何科學(xué)管理團隊。

克服“一把手依賴癥”，需要處理好責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，處理好民主與集中的關(guān)系，完善基層制度和治理體系

把脈“一把手依賴癥”會發(fā)現(xiàn)其直接誘因還是“一把手工程”“一把手負(fù)責(zé)制”“一票否決制”等制度、方法的設(shè)計。上級的一切工作任務(wù)及工作方法，如果不處理好責(zé)任、權(quán)力與利益的關(guān)系，不處理好民主與集中的關(guān)系，不本著完善基層制度和治理體系的目標(biāo)，就有可能會落入官僚主義、命令主義窠臼，進而出現(xiàn)“一把手依賴癥”。當(dāng)下實行的“一把手工程”“一把手負(fù)責(zé)制”“一票否決制”等制度、方法，對于快捷、有效地落實上級政策、完成上級任務(wù)，無疑有著立竿見影的效果，但這種效果終究不利于基層的長遠(yuǎn)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?？傊?，要想徹底杜絕“一把手依賴癥”，除了要正確理解“一把手”的定位，還要在三個方面下功夫。

第一，處理好責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，建立明晰的責(zé)、權(quán)、利清單。責(zé)任、權(quán)力、利益密切相關(guān)，必須要處理好三者之間的關(guān)系，使之和諧一致。“一把手”都是經(jīng)過嚴(yán)格培養(yǎng)，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上經(jīng)過選拔、考核，再通過上一級組織的任命、委派而產(chǎn)生的。因此，這些領(lǐng)導(dǎo)干部都具有較強的綜合素質(zhì)和個人能力。如果在責(zé)、權(quán)、利上協(xié)調(diào)好，則更有助于提升他們落實工作的能力、魄力以及動力。

作為地方和部門領(lǐng)導(dǎo)集體的“班長”，“一把手”是落實工作的第一責(zé)任人。其責(zé)不只是對上負(fù)責(zé)、對組織負(fù)責(zé)，更是對下負(fù)責(zé)、對群眾負(fù)責(zé)，但后者才是群眾需要的“第一責(zé)任”。其責(zé)也不能一味下移，讓下面擔(dān)責(zé)，搞層層、人人簽訂的“責(zé)任狀”，自己該擔(dān)的責(zé)任卻能卸就卸、能推就推。責(zé)任錯位的工作方法，只享受權(quán)、利而不負(fù)責(zé)的工作行為，必然損害黨的基層基礎(chǔ)，危害黨和國家事業(yè)的健康發(fā)展。因此，要處理好責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立明晰的責(zé)、權(quán)、利清單。

需要強調(diào)的是，責(zé)、權(quán)、利三者的關(guān)系是責(zé)在先，隨后是權(quán)，利在最后。正確表述應(yīng)該為“責(zé)、權(quán)、利”，而不是“權(quán)、利、責(zé)”。擔(dān)多大責(zé)就賦予多大權(quán)，完成相應(yīng)的責(zé)就享有相應(yīng)的利。不是權(quán)、利、責(zé)對等，而是責(zé)、權(quán)、利對等；不是權(quán)、利、責(zé)統(tǒng)一，而是責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一。從責(zé)、權(quán)、利對等的角度來講，在強調(diào)“一把手責(zé)任制”“一票否決制”的同時，賦予“一把手”相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威十分必要，給予一定的利益（包括物質(zhì)利益和政治待遇）也理所當(dāng)然，但必須要建立明確的責(zé)、權(quán)、利清單。“一把手”應(yīng)根據(jù)實際情況進一步合理分解責(zé)、權(quán)、利，讓每個崗位的責(zé)、權(quán)、利明晰，使領(lǐng)導(dǎo)干部各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，進而推動領(lǐng)導(dǎo)班子成為一個責(zé)任整體、權(quán)力整體、利益整體。如此，“一把手”可以進行科學(xué)決策、科學(xué)管理，既管好班子又帶好隊伍；其他領(lǐng)導(dǎo)干部可以心情舒暢地?fù)?dān)起該擔(dān)的責(zé)任，在自己的崗位上奮發(fā)有為、銳意進取。當(dāng)然，在明晰責(zé)、權(quán)、利清單時，要注意區(qū)分“集體責(zé)任”“主體責(zé)任”以及“個人責(zé)任”的界限，不能忽略權(quán)力問責(zé)的主體界定，要避免出現(xiàn)責(zé)輕權(quán)重、責(zé)虛權(quán)實、有責(zé)無權(quán)、責(zé)重利輕等現(xiàn)象。

第二，處理好民主與集中的關(guān)系。民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，也是領(lǐng)導(dǎo)班子實施正確領(lǐng)導(dǎo)、增強凝聚力的重要保證。堅持民主集中制有利于杜絕“一把手依賴癥”現(xiàn)象的出現(xiàn)。“一把手”的能力只有在集體中才能產(chǎn)生“倍增效應(yīng)”。離開集體的“一把手”，即便大權(quán)在握，也勢必成為孤家寡人，對工作而言無濟于事。俗話說，“渾身是鐵能打幾根釘”。“一把手”唯有與班子成員默契配合、協(xié)作共事，與人民群眾密切聯(lián)系、打成一片，才能形成工作合力。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)，“凡是重大事項的決策，必須嚴(yán)格貫徹黨的民主集中制原則，不能搞‘一言堂’，不能由個人或少數(shù)人說了算，而應(yīng)該搞‘群言堂’，依靠集體智慧和嚴(yán)格程序來決定；凡是與群眾利益密切相關(guān)的重大事項，能公開的都要依照法律和規(guī)定向群眾公開，充分聽取群眾意見”。黨的十九大報告也明確指出，要“完善和落實民主集中制的各項制度，堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，既充分發(fā)揚民主，又善于集中統(tǒng)一”。

在堅持民主集中制原則下，“一把手”應(yīng)努力轉(zhuǎn)變工作方式、思維方式。“一把手”要提高政治站位，明確自身的責(zé)任與使命，做好自己該做的事情。“做好該做的事情”就是把主要精力放在謀大局、把方向、定思路、帶隊伍上；就是堅持民主集中制，積極主動聽取多方的意見和建議，為班子成員壓擔(dān)子、解難題，使班子成員有為有位，積極干事創(chuàng)業(yè)；就是學(xué)會分權(quán)，注重發(fā)揮團隊的作用，讓班子成員有職有權(quán)、各司其職，促使各項工作又好又快地推進落實。

在堅持民主集中制原則下，其他領(lǐng)導(dǎo)干部要主動作為，發(fā)揮好各自作用。“一把手依賴癥”出現(xiàn)的主責(zé)固然在“一把手”，但其他領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不作為也是重要原因。只有充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)集體的智慧和力量，使班子成員集體“大合唱”，方能為“一把手”分憂減壓，推動工作扎實有效開展。工作落實既需要“一把手”，也需要其他領(lǐng)導(dǎo)干部共同努力。因此，既要明確“一把手”的職權(quán)，也要明確每個部門、每個工作人員的職責(zé)，使責(zé)任落實到位，從而有效發(fā)揮“一把手”的統(tǒng)帥作用以及其他領(lǐng)導(dǎo)干部的配合作用，使整個領(lǐng)導(dǎo)班子成為一個既有集中又有民主的團結(jié)和諧的工作集體。

第三，完善基層制度和治理體系，提升基層治理能力。“一把手依賴癥”的抬頭，暴露出當(dāng)前我國基層制度和治理體系存在的問題，表明我國基層治理能力仍有待提升。破除“一把手依賴癥”，一要靠制度，二要靠法治。正如鄧小平同志指出的，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?rdquo;。依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略；法治是我國治國理政的基本方式。

在制度方面，要加大改革力度，徹底鏟除“官本位”文化，培育以人民為中心的制度文化，增強人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部對制度的認(rèn)同、忠誠與敬畏，增強制度執(zhí)行力。要加大對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，讓人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力運行情況享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這樣，既有利于全社會形成依法辦事的習(xí)慣，也能夠避免出現(xiàn)對“一把手”的盲目崇拜和過度依賴，還能對“一把手”的權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗形成有效震懾。此外，要切實提高制度的執(zhí)行力，讓制度管住人、管好事，真正做到制度面前不講特殊。

在法治方面，要努力提高基層干部運用法治思維和法治方式的能力。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”?；鶎又卫淼膱?zhí)行者主要是基層部門和基層干部，基層領(lǐng)導(dǎo)制度與治理體系以及基層干部的法治能力和水平直接影響基層治理的科學(xué)性和有效性。為增強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，一要實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，二要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，三要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，使國家治理全過程、全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

總之，必須依制辦事、依法辦事，包括“一把手”在內(nèi)的廣大領(lǐng)導(dǎo)干部既要保證制度與法治的剛性，也要樹立對制度與法治的敬畏之心。

（作者為中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院馬克思主義中國化研究部副主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

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⑥《習(xí)近平：著力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部》，人民網(wǎng)，2013年6月28日。

⑦《習(xí)近平主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)》，人民網(wǎng)，2013年2月25日。

責(zé)編/孫渴 美編/王夢雅

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