【中國之治@文化解碼】
作者:吳曉林 南開大學周恩來政府管理學院教授、博導,南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員
十幾年前,一部名為《小巷總理》的電影講述了改革開放初期長春市社區(qū)居委會主任譚竹青的感人經(jīng)歷。棚戶區(qū)、困難群體、知青工作、老年人生活、職工家庭的幼兒教育……這些瑣碎卻與民生息息相關的工作,深刻記錄了特定時期“小巷總理”的付出與貢獻。
基層的編組與管理,一直受到國家的重視。2014年2月25日,習近平總書記走進北京交道口街道福祥社區(qū)雨兒胡同看望居民時說:“社區(qū)管理涉及方方面面,都要照顧到。你們最辛苦,請給社區(qū)全體工作人員問好。”2020年3月10日,習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時,稱呼社區(qū)工作者、志愿者、下沉干部等為“臨時的‘小巷總理’”,給予基層社區(qū)防疫工作者巨大鼓舞。2020年5月24日,習近平總書記在全國兩會期間參加湖北代表團審議時,再次充分肯定“小巷總理”和基層組織的作用。
歷史視野中的“小巷總理”
新中國成立以后,舊政權的“保甲制”被廢除,街道和居委會等基層組織,成為基層治理的單元。1949年10月23日,杭州市上城區(qū)上羊市街的居民代表,選舉產(chǎn)生了新中國第一個居民委員會委員。此后,各地陸續(xù)探索居委會的組織管理方式。1954年12月,全國人民代表大會常務委員會通過的《城市居民委員會組織條例》,規(guī)定了居委會的五項任務,簡單來講就是:辦理居民公共福利,反映居民意見和要求,動員居民響應政府號召和遵守法律,領導治安保衛(wèi)工作,調解居民糾紛。到1956年,建立健全居委會的工作在全國范圍內基本完成,居委會干部經(jīng)由選舉產(chǎn)生,居委會的工作經(jīng)費由政府撥付。但是,當時城市廣泛實施的是“單位制”,居委會所管轄和服務的人口十分有限,屬于“拾遺補缺”的性質。而且,從職能上來看,最初的“居委會承擔了大量的政府工作、群眾運動(占80%)、日常工作占20%(包括福利、優(yōu)撫烈軍屬、文教、衛(wèi)生、調解與治安幾大類)”。“文化大革命”期間,居委會受到?jīng)_擊和破壞,直至被“革委會”替代,以抓階級斗爭和意識形態(tài)工作為主要職能。
改革開放后,尤其是推行市場經(jīng)濟以后,城市經(jīng)濟結構迅速變化,北京、上海等較發(fā)達的城市,首先面臨“單位制”解體、下崗職工、城市人口增多、人口流動等問題,原有的基層管理體制機制跟不上形勢變化。為了解決這些問題,上海和北京等城市將視線投向了基層,居委會得到廣泛建立,社區(qū)建設進入大城市的政策視野,以此為群眾排憂解難,保證城市的可持續(xù)發(fā)展。
后來,民政部在全國推行社區(qū)建設試點工作,將社區(qū)定位在居委會管轄范疇,之所以強化居委會的作用,就是避免基層管理工作“虛化、抓空”。還有一個重要原因在于,黨面對變化的經(jīng)濟社會,要夯實執(zhí)政基礎、發(fā)動群眾、組織群眾,就需要載體,因此社區(qū)被視為理想的選擇。1989年12月,第七屆全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,居委會除了承擔之前所規(guī)定的職責外,還增加了協(xié)助人民政府或者其它派出機關做好相關工作的職能。2000年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》的通知,中國全面進入“社區(qū)建設”時代,根據(jù)這個通知,社區(qū)的范圍“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)”。黨的十八大以來,社區(qū)治理成為最高決策層高度關心的議題,被納入執(zhí)政基礎的高度審視。
經(jīng)過改革發(fā)展,國家通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分劃片,實現(xiàn)了社區(qū)居委會的全覆蓋,并且強化了社區(qū)黨組織的“戰(zhàn)斗堡壘”作用。到2018年年底,全國的居委會數(shù)量為10.8萬個,居委會成員達到57.9萬人,加上54.2萬個村委會,全國城鄉(xiāng)社區(qū)達到65萬個。全國城鄉(xiāng)社區(qū)共有400多萬名社區(qū)工作者,他們穿梭在大街小巷、服務人民生活,是“小巷總理”的主要力量。他們既承擔國家意志,又面向居民需求,在平凡的崗位上發(fā)揮著維護基層穩(wěn)定、服務居民的重要作用。
“小巷總理”代表了一種基層治理模式
在中國,社區(qū)治理一直被包含在“基層治理的話語”中建構?;A不牢,地動山搖,社區(qū)被視為國家治理的基石。“小巷總理”既是一支基層治理隊伍,也代表了一種基層治理模式。
在新冠肺炎疫情防控期間,“小巷總理”發(fā)揮了巨大優(yōu)勢。正如習近平總書記指出的,“社區(qū)在這次保衛(wèi)戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中立下了大功”。很多地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在大年初一、初二就開始工作,他們放棄與家人團聚的機會,冒著寒風守路口、查體溫、到公共區(qū)域消毒、入戶排查、聯(lián)系醫(yī)院、服務困難群體、宣傳疫情防治信息,甚至為居民提供生活服務,長時間超負荷工作,為抗擊疫情作出了巨大貢獻,增強了全國人民抗擊疫情的信心。不少社區(qū)在“小巷總理”的帶領下還引入了防疫工作的“自選動作”,例如,有的社區(qū)實施“十戶聯(lián)防”措施織密防控網(wǎng);有的社區(qū)采取處級干部包片、入戶的工作方法;有的以黨建引領社區(qū)防疫,帶動轄區(qū)黨組織、黨員參與防疫工作;還有的社區(qū)著重了解居民群眾的心理狀況,將居民的“心理防疫”作為重點工作;等等。根據(jù)南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心在疫情期間的7358份問卷調查(調查時間為2020年2月6日至2月16日),受訪者最認可村委會、居委會的防疫工作,滿意度均值高達8.7(滿分為10分),80%的居民對本社區(qū)防疫工作有信心。
在常態(tài)化治理時期,“小巷總理”的角色同樣不可或缺。中國的社區(qū),既聯(lián)系著“家”這個基本細胞,又關聯(lián)著“國家”這個權力體系,呈現(xiàn)出獨特的“家國政治”景象。人們可能并不十分了解國家的運行過程,卻可以在日常生活的社區(qū)里觸摸國家的脈搏。在具體工作中,社區(qū)黨組織和居委會承擔著政治建設(包括黨的建設、宣傳教育、綜治維穩(wěn)等)、公共服務(包括就業(yè)、社會保障、社會救助、衛(wèi)生和計劃生育、文教體育、流動人口、安全服務等)和居民自治(包括組織選舉、日常管理、培育社會組織等)等職能。社區(qū)黨組織、居委會承擔的職能五花八門,根據(jù)統(tǒng)計,有的地方的社區(qū)居委會(黨組織)要承擔200多項具體工作,這些工作幾乎涵蓋了行政工作與居民生活的方方面面。
在今年的《政府工作報告》中,基層工作被納入“六保”范疇,成為必須堅守的“底線”。《政府工作報告》中有四處具體提到社區(qū),“新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個”“發(fā)展居家養(yǎng)老、用餐、保潔等多樣社區(qū)服務”“提高城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療服務能力”“健全社區(qū)管理和服務機制”,體現(xiàn)出黨中央、國務院對基層工作和民生工作的高度重視。這些工作,大都需要“小巷總理”的參與。
黨的十八大以來,城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨和國家戰(zhàn)略中的重要地位更加突出,一些地方推出了基層管理和社區(qū)治理的改革,豐富了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐。例如,成都市以社區(qū)為單元探索超大城市治理之路,成立黨委序列的“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會”,總體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理,為社區(qū)工作人員減負,采取“居財居管、自下而上”的社區(qū)治理方式,由社區(qū)黨組織和居委會帶動居民參與、成立小區(qū)自治組織,基層治理取得了實實在在的效果,在疫情防控期間,成都市第一時間動員了接近50萬干部群眾從事社區(qū)防控工作,這得益于平常扎實的群眾工作基礎;北京市和上海市推動街道辦改革,剝離街道辦招商引資的職能,聚焦于基層管理與服務,將街道辦原來30個左右的科室,改為10個左右內設機構,由街道處、科級干部擔任“街長”或“巷長”,把干部推到第一線;寧波市海曙區(qū)推出“社區(qū)準入制度”,著力為“小巷總理”減負,使其聚焦于社區(qū)管理與服務。
在實際工作中,“小巷總理”的積極性是推動基層治理創(chuàng)新的重要因素。各地涌現(xiàn)出一批基層治理創(chuàng)新的典型,大多是由基層干部探索出來的。例如,岳陽市奇家?guī)X街道的“小巷總理”創(chuàng)造出“群英斷是非”模式,由支部掛帥、黨員牽頭,把群眾中有威望、信得過的居民納為“群英”的一分子,一同調解居民矛盾、協(xié)商共議治理問題,贏得了居民的贊譽;成都市火車南站街道長壽苑社區(qū)黨委書記盧洪鑒,多年來一直在探索“小區(qū)分類治理”的路徑,發(fā)動居民選舉組成“小區(qū)議事會”,在老舊小區(qū)實現(xiàn)了居民自我管理,在物管小區(qū)保證了業(yè)主科學決策,有效解決了居民的問題;青島市市南區(qū)八大湖街道,由退休老黨員牽頭成立“和諧社區(qū)促進會”,相關專業(yè)服務人員、社區(qū)志愿者人數(shù)達到近3000人,承擔了街道、社區(qū)的計劃生育、醫(yī)療保健、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)再就業(yè)等20多項社會事務服務。在更多的地方,社區(qū)黨組織、居委會和黨員示范帶頭,遇到困難沖鋒在前,想民所想、急民所困,成了居民的貼心人。還有大量的社區(qū)工作者是“網(wǎng)格化管理”隊伍中的一員,承擔著入戶調查、街巷巡查、社區(qū)巡邏的責任,努力實現(xiàn)“小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)”。為了發(fā)揮“小巷總理”的積極性,不同地方推出了常規(guī)性的社區(qū)工作者培訓、參訪學習計劃,有的地方還推出了“社區(qū)規(guī)劃師”的培養(yǎng)計劃。
讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐力量
在我國,“小巷總理”的任務多、事情雜,關乎基層治理乃至國家治理的成效。在經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢下,基層治理面臨很多新的變化,給基層治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。我國社區(qū)的體量普遍偏大,平均每個社區(qū)覆蓋人口超過8000人,有的社區(qū)管轄人口超過數(shù)萬人,社區(qū)之內還分布著商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)、保障房小區(qū)、單位小區(qū)等不同的居住單位,有的社區(qū)轄區(qū)內還有接近20個不同種類的小區(qū),這些小區(qū)的居民有著不同的利益訴求,給“小巷總理”的工作帶來了很大的壓力。此外,“小巷總理”還普遍承擔了較多政府部門的任務,這也擠占了他們服務群眾的時間與精力。為此,要理清新時代的基層治理要求,創(chuàng)造條件讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐與創(chuàng)新力量,推動基層治理更加富有成效。
第一,確定有法律效用的“權責清單”,推動基層治理減負。2017年,李克強總理在《政府工作報告》中提出“全面實行清單管理制度”。此后,各地陸續(xù)出臺街道、居委會“權責清單制”。但是,現(xiàn)有的基層“權責清單制度”往往面臨著各類突發(fā)任務的沖擊,隨意性相對較大;而且,有些地區(qū)并沒有實行“權責清單制”。這造成“小巷總理”在日常工作中事無巨細、責無邊界。因此,要依法推動基層“屬地責任”轉向“有限責任”,強化基層管理的法律保障,將基層管理的有限責任引入法治軌道。明確“小巷總理”的權限和責任,保證其履行職責的時間、精力和物質條件,使其真正將主業(yè)聚焦到居民服務和秩序維護上來。
第二,夯實基層治理的“資源條件”,推動基層治理增能。我國基層多年來的穩(wěn)定與發(fā)展,得益于一批“小巷總理”的辛苦付出,基層治理創(chuàng)新有賴于“小巷總理”的積極性。為此,可對標中央“治理重心下移”的要求,激活基層干部隊伍,確?;鶎又卫頇嘭熞恢?、人財物充足,把更多資源下沉到基層,更多借助現(xiàn)代科技力量和智慧治理的技術,提升基層治理能力。
第三,充分重視基層治理“社會建設”,推動基層治理轉型。治理轉型并非遵循“線性邏輯”,不能一蹴而就,必須重視治理“結構與行動”的連接互動。黨中央近年來高度重視“共建共治共享”,要求推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設,形成黨建引領的合作治理結構。要想構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體,單靠“小巷總理”的辛勤付出肯定不夠,應當充分重視社會建設,為治理轉型創(chuàng)造必要條件。在社會力量較為薄弱的背景下,黨委政府要根據(jù)基層治理的特點和需要,下大力氣培育社會組織和小區(qū)范圍內的居民自治組織,使其成為“小巷總理”的幫手和伙伴,從而推動基層治理轉型,更加靈活地滿足居民需求,提供精準服務。