【摘要】基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果容易誘發(fā)基層干部在工作過程中的形式主義、影響核心任務(wù)的執(zhí)行質(zhì)量以及增加基層干部心理壓力。避免基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果，需要完善考核制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀;上級領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，理解基層疾苦；適當(dāng)賦權(quán)基層，給予基層一定的靈活權(quán)變空間；簡化考核與激勵關(guān)心并重，減輕基層干部壓力；創(chuàng)新上下級溝通機(jī)制，破解信息不對稱壁壘。

【關(guān)鍵詞】基層干部 結(jié)果 形式主義 考核制度 【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

從政府管理的角度看，“結(jié)果導(dǎo)向”是政府貫徹落實發(fā)展戰(zhàn)略和解決關(guān)鍵性問題的重要工具。通過重視結(jié)果，充分傳導(dǎo)壓力，能夠倒逼下級部門主動作為、推動工作落實，以確保政策執(zhí)行有方向、有目標(biāo)、有成效，這是值得提倡和鼓勵的科學(xué)管理方式。然而，在基層治理中，當(dāng)過度重視結(jié)果而忽略其他因素時，“結(jié)果導(dǎo)向”就容易演變成不教方法、不聽困難、不察實情、不看過程的過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果現(xiàn)象，這看似契合“信任下屬”“放手基層”“激勵創(chuàng)新”等善治思維，實際上卻造成少數(shù)基層干部心中無“數(shù)”、工作無“底”、迎合上級、脫離實際，給基層治理帶來了諸多現(xiàn)實困境。

基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果容易誘發(fā)工作過程中的形式主義、影響核心任務(wù)的執(zhí)行質(zhì)量以及增加基層干部心理壓力

首先，容易誘發(fā)工作過程中的形式主義。“包裝結(jié)果、貪圖虛名”的過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果現(xiàn)象實則是一種翻新的形式主義。過度強(qiáng)調(diào)的結(jié)果并不一定是真正的“結(jié)果”，而是體現(xiàn)在材料和報表中的“形式結(jié)果”。領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖的少數(shù)基層干部為了迎合上級喜好，會將大量的人力物力財力資源消耗在填報各種數(shù)據(jù)、包裝各項材料、注重迎評迎檢等形式主義過程中，甚至不惜代價、弄虛作假地“創(chuàng)造成績”“美化成果”，而不愿意或者沒有足夠的精力投身于實際問題的解決，從而忽視了政策執(zhí)行的主要責(zé)任目標(biāo)。這種只追求結(jié)果好看、不顧及具體實情的做法，容易忽略問題的本質(zhì)，將迎接檢查、考核評比環(huán)節(jié)片面地當(dāng)作組織的中心任務(wù)，背離了政策執(zhí)行的初衷，從而引發(fā)基層干部工作過程中較為盛行的形式主義作風(fēng)。

其次，會影響核心任務(wù)的執(zhí)行質(zhì)量。過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果容易使基層出現(xiàn)“實事求是”不如“唯命是從”、“穩(wěn)扎穩(wěn)打”不如“高歌猛進(jìn)”等不良現(xiàn)象。過度追求“漂亮結(jié)果”的少數(shù)基層干部，要么是對基層的實際情況一無所知，要么是對百姓的疾苦漠不關(guān)心，在工作態(tài)度和工作方式上都存在一定問題。這種不切實際的行為與政策初衷背道而馳，難以真正解決現(xiàn)實問題，最終會導(dǎo)致少數(shù)基層干部工作僵化、創(chuàng)造退化、思路老化。經(jīng)過人為美化后的成績單，不僅無法反映基層工作的實際效果，還會嚴(yán)重拖延政策核心任務(wù)的完成，妨礙正常工作的有序開展，再怎么好看也結(jié)不出“好果”。

最后，增加了基層干部的工作壓力?；鶎邮聞?wù)千頭萬緒，推進(jìn)難度較大。作為行政鏈條最末端的基層干部本來就面臨著較大的工作壓力，而“只重結(jié)果、不問過程”的管理考核方式進(jìn)一步加劇了基層干部的工作壓力。在過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果之風(fēng)盛行的形勢下，上級要求完成的任務(wù)不能打任何折扣，如果基層干部不能按時完成任務(wù)指標(biāo)，其職務(wù)晉升、績效獎金等可能會面臨被“一票否決”的風(fēng)險。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不給解決方案、不看過程、不講原因、不講困難，表面上是給予基層干部充分的“自主權(quán)”，實際上卻是“干得好是領(lǐng)導(dǎo)的成績、干得不好是基層的責(zé)任”。少數(shù)基層干部即使主動向上級說明情況、爭取支持，也可能會被重視“形式結(jié)果”的上級潑冷水、毀信心。較大的工作壓力和問責(zé)風(fēng)險容易造成少數(shù)基層干部工作熱情不高、敷衍塞責(zé)，對待工作避實就虛，嚴(yán)重者甚至以非正常手段開展工作，大大降低了少數(shù)基層干部的工作效率和完成質(zhì)量。

上下級之間權(quán)責(zé)不對稱和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀偏差是造成基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果的兩大關(guān)鍵因素

從制度層面看，基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果是由基層“權(quán)小責(zé)大”、上下級之間權(quán)責(zé)不對稱的機(jī)制缺陷造成的。具體而言，在基層干部與上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系體系中，基層干部沒有足夠的治理權(quán)限，權(quán)力行使的范圍和大小十分有限，一般情況下僅局限于政策執(zhí)行層面，并不會隨著責(zé)任的增加而擴(kuò)大，但卻要為上級的“命題作文”承擔(dān)無限責(zé)任；上級領(lǐng)導(dǎo)擁有制定政策、分配任務(wù)、監(jiān)督檢查、考核獎懲等諸多權(quán)力，同時，將政策執(zhí)行的責(zé)任層層轉(zhuǎn)移給基層。在此機(jī)制下，自上而下層層分派的目標(biāo)責(zé)任考核壓力最終落實到作為主要執(zhí)行者的基層干部身上。對基層干部而言，開展工作所需要的政策與資源由上級控制，考評權(quán)更握在上級手中，自身的具體表現(xiàn)、工作績效均由上級評判，因此，少數(shù)基層干部只能遵從上級安排、執(zhí)行上級命令，采取一切手段努力完成上級領(lǐng)導(dǎo)想要看到的“工作結(jié)果”，扮演好自己在科層體系中的執(zhí)行者角色，以期向上級證明自己的工作能力，從而獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。對于少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)而言，不對稱的權(quán)責(zé)體系滋生了其“絕對控制”基層干部的行為認(rèn)知，使其認(rèn)為基層干部的飯碗是由自己“恩賜”的，基層干部就該“指哪打哪”，沒有“討價還價”的余地。因此，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部憑借手中掌握的政策資源和考評大權(quán)，恃權(quán)任性，有時甚至?xí)O(shè)定一些基層干部根本不可能完成的任務(wù)指標(biāo)，將基層干部逼上“結(jié)果至上”的歧途。

從認(rèn)知層面看，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部存在政績觀偏差。近年來社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，讓少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“加速前進(jìn)”“大干快上”是理所應(yīng)當(dāng)，尤其是周邊省市或競爭對手的統(tǒng)計指標(biāo)“高歌猛進(jìn)”，更激發(fā)了其“奮起直追”“力爭上游”的心態(tài)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部只想著“出成績”“撈功勞”，為了凸顯政績，甚至?xí)菩胁磺袑嶋H的政策來“烘托”個人成果。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于搞“短平快”項目、“形象工程”和“數(shù)字政績”。在一些不良政績觀的支配下，少數(shù)不惜一切代價達(dá)成政績目標(biāo)的“打沖鋒”干部成為模范與典型；那些細(xì)致調(diào)研、循序推進(jìn)、謹(jǐn)慎決策的領(lǐng)導(dǎo)干部，反而被認(rèn)為能力不強(qiáng)、辦事不力。少數(shù)工作“只唯上，不唯實”、不擇手段達(dá)成目標(biāo)的基層干部，成為領(lǐng)導(dǎo)眼中的優(yōu)秀下屬；那些任勞任怨、工作細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)、真抓實干的基層干部，反而成為領(lǐng)導(dǎo)口中的“不作為者”，得不到應(yīng)有的認(rèn)可和提拔。長此以往，扭曲的政績觀將在各個基層部門掀起過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果的攀比之風(fēng)，造成“沒有政績，一切都是空談”的思想盛行，導(dǎo)致少數(shù)基層干部做事只求結(jié)果，不問原因、不管過程、脫離實際。

避免基層工作過度強(qiáng)調(diào)結(jié)果，需要對癥下藥，從體制機(jī)制、思想認(rèn)知等方面開啟深層治理模式

第一，完善考核制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀。對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，不能僅僅注重工作結(jié)果，也要考慮政策制定和執(zhí)行過程是否合理、合規(guī)。通過完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評價制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。一方面，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式的“基層導(dǎo)向”。“基層導(dǎo)向”的實質(zhì)是過程導(dǎo)向，即強(qiáng)調(diào)過程、重視過程。對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，應(yīng)當(dāng)充分考察以基層實情為指向的多方面因素，如領(lǐng)導(dǎo)決策是否民主、聯(lián)系基層是否緊密、調(diào)研群眾是否扎實、實際指揮是否盡責(zé)、工作落實是否科學(xué)有效等，以約束領(lǐng)導(dǎo)干部“對下”的權(quán)力。當(dāng)少數(shù)基層干部為完成任務(wù)、達(dá)成指標(biāo)而違法違規(guī)、不擇手段時，需要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指標(biāo)設(shè)定不當(dāng)?shù)呢?zé)任。另一方面，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系的針對性與靈活性。根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類型的考核對象，細(xì)化考核內(nèi)容，合理設(shè)置考核指標(biāo)，建立各有側(cè)重、各具特色的考核指標(biāo)體系，給予領(lǐng)導(dǎo)干部合理的容錯空間。

第二，上級領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，理解基層疾苦。領(lǐng)導(dǎo)干部要主動了解基層疾苦，充分考慮、衡量基層工作的復(fù)雜性與困難，尊重基層干部的話語權(quán)和自主權(quán)，主動聽取基層聲音并提供有針對性的政策支持，真心實意地幫助基層干部解決具體問題。領(lǐng)導(dǎo)干部在“對下”分配任務(wù)和設(shè)置目標(biāo)時，應(yīng)事先做好調(diào)查研究，聆聽基層意見，根據(jù)基層的具體實情制定科學(xué)合理、切實可行的目標(biāo)，確?；鶎痈刹吭谥饔^努力與客觀環(huán)境的雙重推動下能夠真正實現(xiàn)既定目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部可采用科學(xué)、柔和的方式向基層下達(dá)指令，并完善相應(yīng)的配套政策和輔導(dǎo)措施，避免蠻橫、霸道的態(tài)度。領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔(dān)當(dāng)、勇于負(fù)責(zé)，既不能單純地將任務(wù)“發(fā)包”給基層組織而當(dāng)“甩手掌柜”，也不能在出現(xiàn)問題時層層推卸、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。

第三，適當(dāng)賦權(quán)基層，給予基層一定的靈活權(quán)變空間。政策的貫徹落實，離不開基層干部針對具體情境做出靈活的權(quán)變選擇。以往，少數(shù)基層干部享有較大的自由裁量權(quán)，引發(fā)了一些“亂作為”問題。為了整頓此類現(xiàn)象，上級領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對基層工作的“重結(jié)果”與“重問責(zé)”管理，由此出現(xiàn)對少數(shù)基層干部問責(zé)過頻過重、缺少關(guān)心與激勵的矯枉過正現(xiàn)象。實際上，對基層“授權(quán)放權(quán)”的動態(tài)調(diào)整，是調(diào)控基層干部行為選擇的重要方式。為了讓基層干部充分發(fā)揮積極性和能動性、真正有所作為，需要充分發(fā)揮權(quán)力的“指揮棒”作用，找到調(diào)整基層權(quán)力的動態(tài)平衡點。一方面，賦予基層干部一定的自由行動權(quán)力和靈活調(diào)整空間，使其在決策制定過程中擁有一定的話語權(quán)，在任務(wù)執(zhí)行過程中擁有一定的自主權(quán)。另一方面，瞄準(zhǔn)基層的實際需求進(jìn)行賦權(quán)，提高向基層賦權(quán)的針對性、精準(zhǔn)性，確保向基層賦權(quán)放得下、接得住、管得好①。此外，為了避免賦權(quán)不當(dāng)引發(fā)的基層混亂現(xiàn)象，需要強(qiáng)化對基層干部的社會監(jiān)督管理，拓展多元化的監(jiān)督渠道，鼓勵全社會對基層干部的行為模式進(jìn)行評價與監(jiān)督；同時，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對少數(shù)基層干部不切實際、擺花架子、弄虛作假等不當(dāng)行為形成震懾效應(yīng)。

第四，簡化考核與激勵關(guān)心并重，切實減輕基層干部工作壓力。一方面，持續(xù)簡化考核、督查事項，將基層減負(fù)落到實處。以中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》為指導(dǎo)，切實解決各級督查檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實績等問題。梳理、撤銷、合并考核與督查事項，以優(yōu)化工作績效為重心，減少中間層次的考核，減輕基層干部的考核壓力。通過簡化考核，讓基層干部騰出手來扎扎實實開展工作。另一方面，強(qiáng)化基層干部的公共服務(wù)動機(jī)，增加心理疏導(dǎo)和心理干預(yù)，從心理上緩解基層干部的工作壓力和緊張狀態(tài)。通過給予基層干部足夠的激勵與關(guān)心，從心理層面調(diào)動其真抓實干的工作熱情。

第五，創(chuàng)新上下級溝通機(jī)制，破解信息不對稱壁壘。打通上級領(lǐng)導(dǎo)與基層干部之間的溝通渠道，破解基層信息傳輸?shù)闹刂?ldquo;層級壁壘”，將“對上負(fù)責(zé)”和“對下負(fù)責(zé)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。上級領(lǐng)導(dǎo)與基層干部之間應(yīng)實現(xiàn)從“唯上”到“合作”的關(guān)系轉(zhuǎn)型，以“群眾利益”為核心目標(biāo)追求，在良性互動、充分溝通、共同協(xié)商中形成基層治理的共識性決策。建立“追蹤決策”的科學(xué)決策機(jī)制、“全程管理”的質(zhì)量管理機(jī)制以及“動態(tài)調(diào)整”的信息反饋機(jī)制，縮小“信息不對稱”的生存空間②。依托信息化技術(shù)，在上下級干部之間構(gòu)建開放性的信息溝通場域，確保上下級之間的數(shù)據(jù)信息實現(xiàn)共享共用。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金國家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項“重大突發(fā)事件應(yīng)對中的農(nóng)村社會矛盾防范與化解研究”（項目編號：20VYJ044）階段性成果】

【注釋】

①賴先進(jìn)：《深化治理改革為基層放權(quán)賦能》，《學(xué)習(xí)時報》，2020年5月8日。

②范逢春：《基層上下級“信息不對稱”怎么破》，《人民論壇》，2019年第23期，第53頁。

責(zé)編/謝帥 美編/王夢雅

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