【摘要】基層是貫徹和執(zhí)行黨和國(guó)家政策的最前沿,事情多、任務(wù)重、責(zé)任大。然而一旦出現(xiàn)問(wèn)題,它們卻往往成為被問(wèn)責(zé)的對(duì)象,時(shí)常替上級(jí)背黑鍋。解決基層問(wèn)責(zé)中的“背鍋”現(xiàn)象,需以完善頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn),科學(xué)劃分縱向?qū)蛹?jí)之間的治理責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)之間的對(duì)稱和平衡,健全基層政府的治理能力,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,從源頭上降低、解決責(zé)任事件和問(wèn)責(zé)不當(dāng)?shù)目赡堋?/p>
【關(guān)鍵詞】基層治理 問(wèn)責(zé) 結(jié)構(gòu)性改革 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)基層治理千頭萬(wàn)緒,黨建、扶貧、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、食藥安全、城管、環(huán)保、疫情防控等都需要基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一一抓落實(shí)。上級(jí)政府經(jīng)常向基層政府下達(dá)和布置各種任務(wù),貫徹目標(biāo)管理,并習(xí)慣于通過(guò)抓典型案件甚至動(dòng)輒“一票否決”進(jìn)行問(wèn)責(zé),使基層如履薄冰,不敢懈怠。基層是貫徹和執(zhí)行黨和國(guó)家政策的最前沿,事情多、任務(wù)重、責(zé)任大,基層干部被上級(jí)和群眾夾在中間,既要讓上級(jí)滿意,又要讓群眾滿意,談何容易。一旦出了問(wèn)題,他們往往成為上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的對(duì)象,成為責(zé)任事故的“替罪羊”,替上級(jí)背黑鍋,常被稱為“背鍋俠”。
基層問(wèn)責(zé)“背鍋”的表現(xiàn)
問(wèn)責(zé)對(duì)下不對(duì)上,讓基層替上級(jí)“背鍋”?;鶎犹幱谥卫韺蛹?jí)的末梢,其主要工作就是執(zhí)行上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù),甚至是照章辦事,上下級(jí)之間實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論,代理人的行為所產(chǎn)生的后果由委托人承擔(dān),或者最起碼上下級(jí)之間有連帶責(zé)任關(guān)系。但是,一些問(wèn)責(zé)并非根據(jù)這一邏輯,只對(duì)基層具體執(zhí)行事務(wù)的人員進(jìn)行問(wèn)責(zé),而上級(jí)則以各種理由推脫責(zé)任。例如,在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域,基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照上級(jí)規(guī)定的要求檢測(cè)食品,卻因非檢測(cè)項(xiàng)目發(fā)生了食品安全事件,結(jié)果被上級(jí)問(wèn)責(zé),而制定檢測(cè)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的上級(jí)部門則不被問(wèn)責(zé)。
問(wèn)責(zé)上級(jí)擔(dān)責(zé)少,基層擔(dān)責(zé)多。有的時(shí)候,在執(zhí)行上級(jí)指示和要求過(guò)程中,雖然基層也存在一些過(guò)錯(cuò),但主要是因?yàn)樯霞?jí)的指示和要求不切實(shí)際,從而造成問(wèn)責(zé)事件的發(fā)生;或者因執(zhí)法力量、手段或其他客觀條件制約而非懶政、不作為或?yàn)E用權(quán)力等造成不良后果,在問(wèn)責(zé)的時(shí)候卻由基層承擔(dān)主要責(zé)任,而對(duì)上級(jí)的問(wèn)責(zé)則輕輕帶過(guò),如基層人員記過(guò)處分,而對(duì)上級(jí)直接主管只是批評(píng)教育或誡勉談話。
問(wèn)責(zé)主官少,問(wèn)責(zé)其他干部多。各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子制度中,主要負(fù)責(zé)人往往是最終決策者和責(zé)任人,因此也需要承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的行政后果?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》明確規(guī)定,“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,“對(duì)黨組織問(wèn)責(zé)的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問(wèn)責(zé)”,黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要“注重從自身找問(wèn)題、查原因,敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé),不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任”。但時(shí)下的一些問(wèn)責(zé)案件中,由于各種原因而不敢對(duì)主要負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé),而只對(duì)其他干部進(jìn)行問(wèn)責(zé),實(shí)際上也是一種“甩鍋”的表現(xiàn)。
濫用問(wèn)責(zé),基層“背鍋”背不完?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等對(duì)問(wèn)責(zé)范圍有明確的規(guī)定。但有些地方把追究直接責(zé)任的案件當(dāng)作問(wèn)責(zé)案件,啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序,大造輿論,以彰顯自己的政治姿態(tài)?;蛘甙岩话愎ぷ髦械膯?wèn)題,如在辦公室喝牛奶或上網(wǎng)等納入問(wèn)責(zé)范圍,導(dǎo)致問(wèn)責(zé)內(nèi)容泛化,以此掩飾其他方面的過(guò)錯(cuò),轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)和逃避本該問(wèn)責(zé)的案件責(zé)任。
基層問(wèn)責(zé)“背鍋”的危害
助長(zhǎng)了懶政。上級(jí)只管揮舞問(wèn)責(zé)的大棒,而不去反思和檢討自己的責(zé)任和決策、指揮中存在的問(wèn)題,不去深入調(diào)查、不了解群眾疾苦,不去想辦法解決基層的實(shí)際困難,只要是任務(wù)完成不了,就向基層問(wèn)責(zé),長(zhǎng)此以往,就會(huì)使黨和政府脫離群眾,政策措施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活脫節(jié),進(jìn)而動(dòng)搖執(zhí)政基礎(chǔ)。
助長(zhǎng)了形式主義。程序化的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程看上去很完整,既明確了下級(jí)和基層的工作事項(xiàng),又經(jīng)過(guò)了開(kāi)會(huì)和發(fā)文層層傳達(dá)和部署,工作沒(méi)做好或出了問(wèn)題還對(duì)基層進(jìn)行了問(wèn)責(zé),沒(méi)有明顯瑕疵,實(shí)則會(huì)助長(zhǎng)不求有功但求無(wú)過(guò)的形式主義和只對(duì)程序負(fù)責(zé)而不對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的風(fēng)氣。
助長(zhǎng)了亂作為。基層“背鍋”導(dǎo)致了縱向?qū)蛹?jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)稱,即決策者和領(lǐng)導(dǎo)者不承擔(dān)責(zé)任,而照章執(zhí)行者則需要為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,會(huì)使權(quán)力擁有者有恃無(wú)恐,不按法律和政策規(guī)定辦事而亂作為,損害了國(guó)家的法治建設(shè)。
挫傷基層的積極性和創(chuàng)造性。動(dòng)輒面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)和替上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“背鍋”,會(huì)使基層干部和工作人員如履薄冰,對(duì)工作提心吊膽和心灰意冷,甚至還會(huì)產(chǎn)生怨氣,不敢根據(jù)本地的實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展工作和主動(dòng)解決基層的實(shí)際問(wèn)題,基層治理的“最后一公里”難以打通。
基層問(wèn)責(zé)“背鍋”現(xiàn)象原因溯源
縱向事權(quán)劃分不清,責(zé)任層層下壓。在中國(guó)上下級(jí)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,上級(jí)政府有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)政府的工作,但層級(jí)分工存在一定的不確定性,法律并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府之間的具體事權(quán)分工,實(shí)際上造成了很多事項(xiàng)不同層級(jí)的政府及其工作部門都可以共同管轄的局面。為了完成法律賦予的管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的責(zé)任,高層級(jí)政府便可以向基層政府?dāng)偱筛鞣N各樣的任務(wù)。由于上級(jí)政府的工作人員在日常的行政工作中,并不直接與群眾接觸和打交道,一旦哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題,便很自然將責(zé)任推給基層政府,以自己下達(dá)了文件、召開(kāi)了會(huì)議、做過(guò)動(dòng)員等來(lái)開(kāi)脫責(zé)任。從層級(jí)節(jié)制的科層邏輯來(lái)看,這種責(zé)任下壓向基層“甩鍋”的現(xiàn)象并沒(méi)有什么明顯的漏洞。
權(quán)責(zé)不對(duì)稱,基層政府能力不足,責(zé)任事件在所難免。基層有時(shí)會(huì)面臨有責(zé)無(wú)權(quán)的境地,無(wú)力解決一些治理問(wèn)題。在中國(guó)的治理體制下,制定政策、部署工作的權(quán)力大多掌握在高層級(jí)的政府手里,基層處于政策的末梢,專事執(zhí)行事務(wù)。一方面,中國(guó)是一個(gè)超大型的國(guó)家,國(guó)家治理面臨著極其復(fù)雜的局面,各地的治理情境千差萬(wàn)別,上級(jí)制定的政策和措施難免存在符合一些地方的實(shí)際卻不太符合其他一些地方實(shí)際的情況,這就為基層的執(zhí)行造成了一定的困擾。如果僵硬執(zhí)行政策,就可能引起群眾的不滿甚至抵觸或發(fā)生責(zé)任事件。另一方面,基層政府的治理能力捉襟見(jiàn)肘,政策執(zhí)行力不從心。例如,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí),會(huì)受到機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)力、執(zhí)法技術(shù)手段和設(shè)備等的制約,而難以不折不扣地執(zhí)行法律和政策,甚至存在管理的死角或執(zhí)法的空白。同時(shí),中國(guó)在糾紛解決上還存在重行政輕司法的傾向,也加重了基層政府的責(zé)任負(fù)荷。例如,在一些糾紛處理機(jī)制中,由行政部門負(fù)責(zé)的信訪、調(diào)解與司法部門之間的責(zé)任關(guān)系劃分不清,過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政手段化解糾紛的作用。
“全能型”政府治理模式,使基層疲于奔命??茖W(xué)完善的國(guó)家治理體系應(yīng)該是一個(gè)多元主體(政府、市場(chǎng)和社會(huì))分工合理、互動(dòng)健康和密切合作的局面,各個(gè)主體各司其職、各守本分、互補(bǔ)互助、相互制約,使社會(huì)生活有序運(yùn)轉(zhuǎn)。比如,市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)既要靠政府的監(jiān)管,還要依賴行業(yè)自律,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)范市場(chǎng)、引導(dǎo)市場(chǎng)和懲戒市場(chǎng)敗德行為等方面的作用。但現(xiàn)實(shí)情況卻是,由于存在行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)值取向的偏差、協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管缺位等問(wèn)題,使行業(yè)協(xié)會(huì)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外,在城市和鄉(xiāng)村基層治理中,由于基層群眾自治組織如居委會(huì)、村委會(huì)的行政化色彩濃,而其他的自治性組織又存在發(fā)育不良、專業(yè)性不足和“非營(yíng)利失靈”等問(wèn)題,從而無(wú)法很好滿足新時(shí)代人們的多元化的公共服務(wù)需要。在這種情況下,只能由政府代行它們的職能,基層政府大包大攬各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù),疲于奔命,成為救火隊(duì)員,苦不堪言。
上下級(jí)政府之間權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范,使基層政府無(wú)所適從。規(guī)范的上下級(jí)政府之間關(guān)系主要應(yīng)以法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)整,使權(quán)力運(yùn)行穩(wěn)定有序,也便于基層政府合理行使行政權(quán)力,根據(jù)本地實(shí)際管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。但是,一些上級(jí)政府習(xí)慣于長(zhǎng)官意志行事,喜歡用行政命令要求基層政府應(yīng)該如何做、不應(yīng)該如何做,出現(xiàn)政令多變甚至亂作為,使基層無(wú)所適從。行政命令式管理的濫用,增加了治理的不確定性,使權(quán)力運(yùn)行失序,損害了政府的公信力,也易使基層治理與法規(guī)政策的規(guī)定不一致而增加問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦問(wèn)責(zé),上級(jí)機(jī)關(guān)還可以將責(zé)任推給基層,責(zé)怪他們沒(méi)有按法規(guī)政策辦事,使基層“啞巴吃黃蓮”,有口難辯。
以結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)治理基層問(wèn)責(zé)“背鍋”現(xiàn)象
實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)之間的對(duì)稱和平衡,提高基層政府的治理能力。在科學(xué)劃分和明晰不同層級(jí)政府之間的治理責(zé)任的基礎(chǔ)上,調(diào)整不同層級(jí)政府間的行政權(quán)力,并完善相關(guān)配套措施,解決基層政府有責(zé)無(wú)權(quán)和無(wú)力解決社會(huì)問(wèn)題的困境。一是可以賦予基層政府一定治理自主權(quán),高層級(jí)的法律和政策不宜對(duì)公共事務(wù)治理作出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定,而更應(yīng)該作出一些原則性的規(guī)定,給基層根據(jù)實(shí)際情況自主決定具體治理措施的空間。二是要注意保障基層政府財(cái)力事力相當(dāng),根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)稱的原則合理劃分不同層級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系,保障基層政府的財(cái)政能力。三是在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,注意解決上下級(jí)之間“職能同構(gòu)”問(wèn)題,不強(qiáng)求下級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置完全一致。同時(shí),繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法力量下沉改革和機(jī)構(gòu)設(shè)置的扁平化。四是進(jìn)一步穩(wěn)步推進(jìn)部門之間的整合和機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置,努力消除對(duì)同一經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)由不同政府部門分塊管理的“碎片化”而導(dǎo)致的責(zé)任交叉、扯皮推諉或管理死角的現(xiàn)象。五是注重扭轉(zhuǎn)輕司法重行政的治理失衡局面,實(shí)現(xiàn)行政與司法之間的緊密有效銜接,完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)糾紛解決機(jī)制。
大力推進(jìn)“有限政府”和“有為政府”,實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局。政府不是萬(wàn)能的,要尊重國(guó)家治理的規(guī)律,實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,做到“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”。國(guó)家治理面臨數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體,也面臨極其繁復(fù)的事務(wù),單靠政府的力量進(jìn)行治理將面臨巨大的信息對(duì)稱性困境。為此,應(yīng)學(xué)會(huì)如何利用和發(fā)揮其他社會(huì)力量的作用,以彌補(bǔ)政府治理資源和治理能力的不足。從目前來(lái)看,重點(diǎn)是要在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域更多更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,在社會(huì)治理領(lǐng)域則要更多更好地發(fā)揮社會(huì)自治組織的作用,從而扭轉(zhuǎn)政府包攬?zhí)嗍聞?wù)而不堪重負(fù)的局面,減少管得多而管不好現(xiàn)象。注重發(fā)揮各種社會(huì)力量在國(guó)家治理和基層治理中的作用,與政府形成合作共治的局面。同時(shí),政府可以利用非營(yíng)利組織的專業(yè)化和貼近民眾的優(yōu)勢(shì),通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等形式向社會(huì)提供多樣化的公共服務(wù),從而滿足新時(shí)代日益復(fù)雜的人民對(duì)美好生活的需求。
規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程,減少縱向行政命令的不當(dāng)干預(yù)。在明確了不同層級(jí)政府的事權(quán)劃分后,應(yīng)該充分尊重下級(jí)政府的管理權(quán)限,減少上級(jí)政府用行政命令粗暴干預(yù)基層政府的做法。一是加快推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè),規(guī)定不同行政行為的行使主體、法律依據(jù)、行政過(guò)程、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制等,并予以公布,接受社會(huì)的監(jiān)督。這既可以有效遏制行政權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張,也可以約束不當(dāng)?shù)男姓罡深A(yù)行為,減少亂作為和問(wèn)責(zé)事件的發(fā)生。二是可出臺(tái)相關(guān)制度安排,規(guī)范必要的行政命令干預(yù)行為。三是保留基層政府相關(guān)權(quán)利和義務(wù),對(duì)于違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等的不當(dāng)干預(yù)行為,基層政府可予以保留、報(bào)告和申訴。基層政府明知上級(jí)發(fā)布了不當(dāng)指令或命令,還予以執(zhí)行的,須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)過(guò)程。問(wèn)責(zé)是一件非常嚴(yán)肅的事情,是提高國(guó)家治理效能的有力抓手,具有很強(qiáng)的政策性,因此,不能把它當(dāng)兒戲,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)政策和法規(guī)辦事,該問(wèn)責(zé)的就問(wèn)責(zé),該問(wèn)誰(shuí)的責(zé)就問(wèn)誰(shuí)的責(zé)。要提高政治站位,從講政治的高度看待問(wèn)責(zé)。為此,相關(guān)部門要建立起對(duì)問(wèn)責(zé)事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)察機(jī)制,接受相關(guān)人員的申訴和投訴,及時(shí)糾正違規(guī)問(wèn)責(zé)和讓基層“背鍋”的行為,從而增強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng),同時(shí),讓基層放下包袱,大膽履職和創(chuàng)新。這樣,有利于調(diào)動(dòng)縱向各層級(jí)的積極性,提高國(guó)家治理效能。
(作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo))
責(zé)編/于洪清 美編/王夢(mèng)雅
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