【摘要】進(jìn)入新發(fā)展階段，堅持新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，對基層治理體系與治理效能都提出了更高要求。面對新時代新形勢新要求，基層治理還存在作風(fēng)不適應(yīng)、方式不科學(xué)、效能不夠高等問題。這些問題的產(chǎn)生，包括觀念偏差、制度僵化、本領(lǐng)恐慌、機(jī)制不力等多方面原因。當(dāng)前需要準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，推動基層治理現(xiàn)代化，進(jìn)而以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基層治理 治理效能 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基石，是我們黨長期執(zhí)政的最堅實(shí)力量支撐。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，開辟了中國發(fā)展的新境界。進(jìn)入新發(fā)展階段，堅持新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，對基層治理體系與治理效能都提出了更高要求。當(dāng)前，我國基層治理體系持續(xù)創(chuàng)新，基層抓改革、促發(fā)展、保穩(wěn)定水平不斷提高，有力地支撐了黨和國家各項事業(yè)的順利推進(jìn)。但是面對新時代新形勢新要求，基層治理還存在作風(fēng)不適應(yīng)、方式不科學(xué)、效能不夠高等問題。這些問題的產(chǎn)生，包括觀念偏差、制度僵化、本領(lǐng)恐慌、機(jī)制不力等多方面的原因。這些問題如果不能得到盡快解決，就會導(dǎo)致“小毛病”發(fā)展成“大問題”，必然會危害黨的執(zhí)政根基，干擾國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，影響社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基層治理在作風(fēng)、方式和效能等方面存在的問題

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的高度復(fù)雜性和不確定性明顯增加了基層治理的難度，也對基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。把基層治理放在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局以及世界百年未有之大變局中去考量，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層治理在工作作風(fēng)、治理方式和治理效能等方面還存在一些突出問題。

第一，干部作風(fēng)還不能適應(yīng)新時代，“官僚主義”“形式主義”“痕跡主義”等問題導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)偏差。基層干部和基層單位本應(yīng)是最應(yīng)該、最能夠貼近基層群眾的，但是一些基層干部和基層單位卻搞起了“新型官僚主義”，從以往的“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”，變成了現(xiàn)在的“門好進(jìn)、話好聽、臉好看，就是事不辦”。甚至有少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)在“忠誠”“規(guī)矩”偽裝下，損中央權(quán)威，飽一己之私，成為了政治上的“兩面人”。一些地方“新型形式主義”越來越泛濫，“假作為”情況屢禁不止，形式主義的新變種“痕跡主義”大行其道，造就了“材料政績”，成就了“文件干部”。這些作風(fēng)問題貽誤我們的事業(yè)向前發(fā)展，危害不容小覷。

第二，治理方式還不能順應(yīng)新形勢，“狠話治理”“鞭打快牛”“胡亂指揮”等問題導(dǎo)致基層治理水平不高?；鶎又卫碇械暮芏嚯y題都是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，需要基層領(lǐng)導(dǎo)秉持理性去思考緣由，保有耐心去協(xié)調(diào)各方利益，抽絲剝繭地去解決問題。但是一些基層領(lǐng)導(dǎo)逞一時口舌之快，落入了“狠話治理”泥潭，喊出“不換思想就換人”“不管你用什么辦法，我只要結(jié)果”等“硬邦邦”的狠話，讓下屬“很受傷”。當(dāng)前，基層治理中，“鞭打快牛”成了一個普遍現(xiàn)象。快牛“多勞”“過勞”卻沒有多得，“快牛”不堪重負(fù)的同時，難免心生不滿，但是只能“有怨無聲”，導(dǎo)致工作積極性受到極大挫傷。另外，一些“夾生干部”胡亂指揮問題，在基層治理中也屢見不鮮。一些領(lǐng)導(dǎo)身子到了基層，心卻不在基層，不扎實(shí)搞調(diào)查研究，不用心研究工作，不“靠前指揮，一線指導(dǎo)”，而是大搞“運(yùn)動式治理”“命令式治理”，由于業(yè)務(wù)鉆研不深，導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)瞎指揮，基層打亂仗”現(xiàn)象，極大地影響了基層治理水平。

第三，治理效能還不能滿足新要求，“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”等問題導(dǎo)致基層治理效率低下。當(dāng)前我國已進(jìn)入高質(zhì)量新發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展需要高效能治理的有力助推?，F(xiàn)實(shí)中，基層治理效能與高質(zhì)量發(fā)展要求還有一定差距。一些地方缺少破舊立新的勇氣，缺乏久久為功的毅力，沒有善作善成的巧力，不敢在制約民生的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”發(fā)力，在改革的“最先一公里”上就邁不開步。一些地方上級喊破嗓子、群眾跑壞腿腳，執(zhí)行層工作人員搞“上有政策，下有對策”，采取選擇性貫徹、象征性落實(shí)、歪曲性執(zhí)行，隔斷了改革方案從上到下的傳達(dá)渠道，形成了“中梗阻”。“政貴有恒，治須有常”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的基層治理，關(guān)鍵在“最先一公里”，而重心則在“最后一公里”。一些地方在工作中取得了一定的成績后，就有松口氣、歇歇腳的想法，導(dǎo)致基層治理中虎頭蛇尾、有始無終；一些地方“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就兜底翻”，留下永遠(yuǎn)跑不完的“最后一公里”。這些做法導(dǎo)致基層治理成本高、治理效率低、群眾獲得感低，與高效能治理相去甚遠(yuǎn)。

當(dāng)前制約基層治理效能的多方面原因

基層治理效能高低直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，因此必須盡快破解基層治理的各種困境，進(jìn)而提升基層治理效能?；鶎又卫碇猿霈F(xiàn)偏差，其原因是多方面的。既有社會環(huán)境的原因，也有干部自身的原因；既有官場文化的原因，也有制度滯后的原因；既有管理體制的原因，也有運(yùn)行機(jī)制的原因。

第一，“政績觀”偏差與“權(quán)力觀”跑偏，致使基層治理中出現(xiàn)干部“亂作為”情況。“政績觀”對于干部如何從政、如何施政具有十分重要的導(dǎo)向作用。基層治理中干部“政績觀”出現(xiàn)偏差主要體現(xiàn)為三個方面：只要急功近利的“顯績”而不要澤被后人的“潛績”；止于不出事的“政績”，不追求干成事的“政績”；追求勞民傷財?shù)?ldquo;假績”，不要造福群眾的“真績”。“權(quán)力觀”關(guān)系到干部行使權(quán)力的方式、為誰掌權(quán)、為誰服務(wù)等問題?；鶎又卫碇懈刹?ldquo;權(quán)力觀”跑偏主要體現(xiàn)為兩個方面：一些領(lǐng)導(dǎo)干部將制度和人民賦予的權(quán)力當(dāng)作自己應(yīng)得的，信奉“有權(quán)不用過期作廢”，在基層治理中任性妄為；一些領(lǐng)導(dǎo)干部“有權(quán)不用”，成了敲鐘和尚，得過且過，“為官不為”。“政績觀”與“權(quán)力觀”一旦出現(xiàn)問題，必將造成基層治理偏離正常的軌道，在實(shí)際工作中“亂作為”。

第二，“信息不對稱”與“權(quán)責(zé)不對等”，致使基層治理中出現(xiàn)“無法作為”的困境。基層上下級“信息不對稱”主要有兩種情況：“下情不能上達(dá)”導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能掌握真實(shí)情況；“上情不能下達(dá)”導(dǎo)致基層一線人員不能了解政策意圖?；鶎由舷录?ldquo;信息不對稱”，導(dǎo)致上下級不在一個“頻道”上對話，造成基層治理中的權(quán)力運(yùn)行紊亂，致使基層治理中出現(xiàn)問題概率增大，必然給基層治理造成困局?；鶎又卫碇谐霈F(xiàn)諸多問題的另一個根源是基層廣泛存在的“權(quán)責(zé)不對等”情況。“權(quán)責(zé)不對等”主要表現(xiàn)為“責(zé)大權(quán)小”問題，俗稱“小馬拉大車”。“權(quán)責(zé)不對等”導(dǎo)致基層陷入權(quán)責(zé)困境，致使基層干部想作為但實(shí)際上卻“無法作為”。

第三，“本領(lǐng)恐慌”與“能崗錯配”，致使基層治理中出現(xiàn)軟性“不作為”現(xiàn)象。當(dāng)前，基層一些干部責(zé)任感缺失、使命感弱化，對分管業(yè)務(wù)不熟悉，對最新政策一知半解，變成了“夾生干部”；一些干部面對國內(nèi)外多變的局勢、復(fù)雜的社會環(huán)境，知識水平跟不上；一些干部從學(xué)校直接到機(jī)關(guān)，缺少歷練，實(shí)際經(jīng)驗(yàn)跟不上。當(dāng)今世界正處在一個以變革、創(chuàng)新、發(fā)展、多元化為顯著特征的時代，基層治理對干部的能力要求是全方位的，“本領(lǐng)恐慌”必然制約基層治理質(zhì)量提升。基層治理中，選準(zhǔn)一名干部，用好一個人才，才能治理好一個部門或者一個區(qū)域。但是，目前基層中存在著廣泛的“能崗錯配”現(xiàn)象，直接影響了基層治理效能。干部的“本領(lǐng)恐慌”與“能崗錯配”，都會導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)軟性“不作為”現(xiàn)象。

第四，“激勵不足”與“約束不力”，致使基層治理中出現(xiàn)“慢作為”問題。當(dāng)前，基層干部“激勵不足”與“約束不力”兩種情況都普遍存在?；鶎痈刹?ldquo;激勵不足”主要體現(xiàn)為職務(wù)晉升激勵困難、物質(zhì)激勵手段缺乏、考核評比激勵機(jī)制不健全等問題。基層干部“約束不力”主要體現(xiàn)為“上級監(jiān)督不到、同級監(jiān)督不力、群眾監(jiān)督不了”，干部監(jiān)督盲區(qū)較多，監(jiān)督有時流于形式等問題。“激勵不足”與“約束不力”容易導(dǎo)致一些干部心態(tài)出問題，“職業(yè)倦怠”“精神抑郁”“價值沖突”等心理問題頻發(fā)。干部干事的積極性、主動性低，干部“不敢為、不想為、不愿為”，必然導(dǎo)致基層治理中出現(xiàn)“慢作為”問題。

準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，推動基層治理現(xiàn)代化

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記以卓越的政治智慧和科學(xué)的辯證思維，對基層治理提出了一系列新理念、新戰(zhàn)略與新要求，為新形勢下的基層治理現(xiàn)代化指明了正確方向、提供了根本遵循。當(dāng)前基層治理需要“準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變”，從而掌握主動權(quán)、打好主動仗，進(jìn)而以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展。

第一，堅持強(qiáng)化“理想信念”與“斗爭精神”，推動各級干部樹立正確的“政績觀”與“權(quán)力觀”，為基層治理現(xiàn)代化提供“價值引領(lǐng)”。干部的理想信念堅定，基層治理就會積極健康地開展；反之，干部理想信念模糊、動搖、喪失，基層治理就會出現(xiàn)各種問題。良好的精神品格是干部政治素質(zhì)中重要的組成部分，斗爭精神是一名好干部的黨性體現(xiàn)。保持了“斗爭精神”，干部就能樹立正確的權(quán)力觀，就能弄清楚權(quán)力是什么、權(quán)力從哪里來、權(quán)力要怎么用等問題，進(jìn)而在治理中公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)。“理想信念”與“斗爭精神”相輔相成，為“政績觀”與“權(quán)力觀”提供了“精神航標(biāo)”，為基層治理現(xiàn)代化提供了“價值引領(lǐng)”。

第二，持續(xù)推動“職能整合”與“流程優(yōu)化”，實(shí)現(xiàn)基層組織運(yùn)行的法治化與科學(xué)化，為基層治理現(xiàn)代化提供“組織支撐”。在基層治理中，需要以“放管服”為抓手，持續(xù)優(yōu)化和整合政府職能，不斷深化機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而提升治理效能；需要不斷完善地方政府權(quán)責(zé)清單，各種事情能夠依法辦理，減少規(guī)則沖突，避免部門“打架”；需要推動基層治理的“流程再造”，實(shí)現(xiàn)治理制度與治理技術(shù)的協(xié)同演進(jìn)，不斷推進(jìn)基層治理創(chuàng)新。通過“職能整合”與“流程優(yōu)化”，實(shí)現(xiàn)基層治理由“碎片化”向“系統(tǒng)化”轉(zhuǎn)變，由“經(jīng)驗(yàn)化”向“科學(xué)化”轉(zhuǎn)變，推動基層運(yùn)行“制度之治”與“技術(shù)之治”有機(jī)融合，為基層治理現(xiàn)代化提供“組織支撐”。

第三，始終對標(biāo)“八項本領(lǐng)”與“七種能力”，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力與水平，為基層治理現(xiàn)代化提供“能力保障”。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記明確指出干部需要增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險本領(lǐng)等“八項本領(lǐng)”。習(xí)近平總書記在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班的開班儀式上指出：“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實(shí)能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題。”“八項本領(lǐng)”與“七種能力”，既是選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)，也是培養(yǎng)干部的指南；既是使用干部的“測評單”，也是管理干部的“說明書”。

第四，不斷完善“激勵機(jī)制”與“約束機(jī)制”，推動各級干部想干事、能干事、干成事，為基層治理現(xiàn)代化提供“動力源泉”。當(dāng)前要圍繞正向激勵、反向約束、容錯糾錯三個重點(diǎn)，全力推動干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)。在正向激勵方面，要形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“賢者在位，能者在職”；提供多樣化職業(yè)發(fā)展路徑，為優(yōu)秀的基層干部提供更多的職業(yè)發(fā)展空間和晉升機(jī)會；提高基層干部的物質(zhì)待遇，改善工作生活條件，提升其工作滿意度。在反向約束方面，“要把從嚴(yán)管理干部貫徹落實(shí)到干部隊伍建設(shè)全過程，管理要全面、標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格、環(huán)節(jié)要銜接、措施要配套、責(zé)任要分明。”在容錯糾錯方面，要著力解決不能為、不想為、不敢為的問題，“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)、為干事者撐腰”，推動干部以“實(shí)干指數(shù)”換來廣大群眾的“滿意指數(shù)”，不斷開創(chuàng)各項事業(yè)發(fā)展新局面。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）與四川大學(xué)哲學(xué)社科青年杰出人才培育項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理重大問題研究”（項目編號：SKSYL2019-04）階段性成果】

責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰

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