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大國(guó)新村
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讓制度發(fā)力為基層干部減負(fù)松綁

【摘要】基層治理中的“行為變異”,都是在一定的制度體制和組織邏輯中的“組織性行為”,雖然體現(xiàn)在特定的“個(gè)體干部”身上,但其背后的行為步驟和行為走向是其組織的“組織邏輯”,是他(她)在其組織制度中的“組織行為”?;鶎又卫碇械?ldquo;行為變異”,以基層官僚主義和形式主義最為典型,并不斷地翻新花樣、屢治屢現(xiàn),導(dǎo)致大量的體制空轉(zhuǎn)、資源空耗,不但產(chǎn)生極高的治理成本,也嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政根基。只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的根本性制度改革,減少行政管理的權(quán)力層級(jí),加強(qiáng)公共權(quán)力的民主化運(yùn)行,賦予基層政府更多的權(quán)能,加大對(duì)基層組織的民主監(jiān)督和民主評(píng)議,鞏固基層組織的自治化力量,才能使基層治理盡快走上法治化和民主化的軌道,這才是基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路?!娟P(guān)鍵詞】基層治理  行為變異  官僚主義    【中圖分類號(hào)】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理,是國(guó)家治理之基礎(chǔ),是政策落實(shí)之前沿,直接關(guān)涉國(guó)家治理的效能實(shí)現(xiàn)和執(zhí)政黨的執(zhí)政根基,在中華民族“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中十分重要。然而,在基層治理中,以官僚主義和形式主義為典型的各種“行為變異”屢禁不止、病根難除。其實(shí),基層治理中的“行為變異”,不論官僚主義行為,還是形式主義行為,包括基層干部的庸政懶政,都是在一定的制度體制和組織邏輯中的“組織性行為”,是在一定的制度性激勵(lì)結(jié)構(gòu)和組織工作安排中表現(xiàn)出來(lái)的行為,雖然體現(xiàn)在特定的“個(gè)體干部”身上,但其背后的行為步驟和行為走向是其組織的“組織邏輯”,是不以個(gè)體干部的“主觀意志”為轉(zhuǎn)移的,是他(她)在其組織制度中的“組織行為”。所以,對(duì)于基層治理中的“行為變異”,必須在制度體制——激勵(lì)結(jié)構(gòu)——組織行為的分析邏輯中來(lái)加以揭示,只有從其背后的制度邏輯和組織邏輯中,才能深刻揭示“行為變異”的深層規(guī)定性,也只有理解“行為變異”的深層制度性限定,我們才能通過(guò)深層的制度性改革,從“治本”的意義上,對(duì)基層治理中的“行為變異”逐漸加以遏制和根除,否則我們將一再地落入“后人哀之而不鑒之”的治理循環(huán)。

為什么基層官僚主義病根難除、形式主義反復(fù)泛濫

官僚主義,其來(lái)有自,時(shí)有泛濫,中外難免。不論是封建莊園中的官僚主義、帝制專制中的官僚主義、還是現(xiàn)代科層制中的官僚主義,當(dāng)代中國(guó)治理中的官僚主義,雖然其表現(xiàn)形態(tài)各式各樣,但其基本的行為特征還是長(zhǎng)官意志、脫離實(shí)際、脫離群眾、命令主義等。

從制度性的體制邏輯和組織邏輯來(lái)看:第一,基層官僚主義與權(quán)力高度集中的體制緊密相關(guān),可以說(shuō)是權(quán)力高度集中體制的伴生物。權(quán)力高度集中,是我國(guó)體制的制度性優(yōu)勢(shì),可以集中力量辦大事,也是舉國(guó)體制的制度基礎(chǔ)。但在基層,不受制約和平衡的權(quán)力集中,加之權(quán)力運(yùn)行的制度化法治化薄弱,權(quán)力高度集中在某一位“官僚”手中,往往會(huì)導(dǎo)致高高在上的權(quán)力任性和命令主義。這也是目前基層官僚主義難以根治的總根源。第二,基層官僚主義與壓力型體制緊密相關(guān),可以說(shuō)是壓力型體制的副產(chǎn)品。壓力型體制,是改革開放以來(lái),各項(xiàng)黨政任務(wù)貫徹執(zhí)行的基本體制機(jī)制,通過(guò)把項(xiàng)目任務(wù)層層分解、層層落實(shí)和層層檢查來(lái)保證任務(wù)貫徹執(zhí)行。第三,基層官僚主義是其部門職權(quán)和職能下傳的表現(xiàn)和方式,各個(gè)上級(jí)職能部門,如縣級(jí)的組織部、宣傳部、農(nóng)林局、環(huán)保局、衛(wèi)健委等職能部門,把本該由其領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)的各種工程任務(wù),通過(guò)壓力型體制的“條塊管理”,分解下傳到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,同時(shí)把其領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)官意志和部門指標(biāo)進(jìn)行下傳。第四,基層官僚主義與其權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督薄弱有關(guān)。由于基層官僚主義都是“有權(quán)者”的權(quán)力任性,下級(jí)組織和干部不敢監(jiān)督也無(wú)法監(jiān)督,更上級(jí)的組織有權(quán)監(jiān)督,但由于“鞭長(zhǎng)莫及”而監(jiān)督不到位。第五,基層官僚主義是一種“組織行為”,官僚主義雖然體現(xiàn)在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意志和行為中,卻隱藏在其領(lǐng)導(dǎo)工作的組織行為中,是“領(lǐng)導(dǎo)”為了工作任務(wù)的完成而加以體現(xiàn)的,甚至往往把領(lǐng)導(dǎo)的官僚主義體現(xiàn)在各種紅頭文件和項(xiàng)目責(zé)任書中。

從制度關(guān)聯(lián)上看,官僚主義與形式主義緊密相關(guān),上有官僚主義嚴(yán)重,下有形式主義泛濫,形式主義是應(yīng)對(duì)官僚主義的無(wú)奈手段。第一,基層形式主義是壓力型體制下的“基層反應(yīng)”,從中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,上級(jí)的每一級(jí)政府及其職能部門,都有權(quán)力和項(xiàng)目可以下傳給基層組織,同時(shí)都有權(quán)力到基層隨時(shí)檢查監(jiān)督?;鶎诱畽?quán)小、人少、事多,項(xiàng)目任務(wù)不堪重負(fù),檢查監(jiān)督應(yīng)接不暇,要在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下,從形式上“完成”上面交辦的各項(xiàng)任務(wù),重壓之下的基層政府不得不以形式主義“匆忙應(yīng)對(duì)”。第二,基層形式主義(工作)成為基層組織的“工作常態(tài)”,基層干部深陷形式主義工作泥潭而不能自拔,更不能積極主動(dòng)地開展工作和走訪群眾。第三,基層形式主義工作往往是“組織行為”,個(gè)人無(wú)力抗拒而必須服從。

為什么“層層傳遞壓力和責(zé)任”成為基層工作機(jī)制

基層組織成為官僚主義和形式主義等各種“行為變異”的重災(zāi)區(qū),與基層組織(縣鄉(xiāng)組織)開展工作的日常機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相關(guān)。從體制層級(jí)來(lái)分,可以分為兩個(gè)層級(jí),一個(gè)是上級(jí)各種組織與基層組織(縣級(jí)組織)的權(quán)力關(guān)系,從中央、省級(jí)、市級(jí)組織,各項(xiàng)政策和任務(wù)的落實(shí)和下傳,一般都是布置到縣級(jí)組織,縣級(jí)黨政組織作為治理一方的基層政權(quán),承擔(dān)著本縣域社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各種責(zé)任。當(dāng)然,中央的各部委、省、市級(jí)的各職能部門,也有權(quán)力直接深入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),檢查監(jiān)督本部門所負(fù)責(zé)工作的進(jìn)度和質(zhì)量,這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎接上級(jí)各個(gè)職能部門檢查之多的一個(gè)原因。

另一個(gè)是基層政權(quán)內(nèi)部的工作機(jī)制,也就是縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村社的工作機(jī)制。縣級(jí)政府及其各個(gè)黨政職能部門,把接到的上級(jí)政府的各項(xiàng)任務(wù)和本級(jí)政府的規(guī)劃安排,再通過(guò)召開會(huì)議—分解任務(wù)—簽訂責(zé)任書這一程序,下傳到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終成為各項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)的最后實(shí)施者和落實(shí)者。各種項(xiàng)目任務(wù)的責(zé)任書簽訂,其背后隱藏的是權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制:一是通過(guò)層層加碼的項(xiàng)目責(zé)任書,把縣級(jí)職能部門的項(xiàng)目壓力下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,減少本部門的任務(wù)壓力,同時(shí),也能保證其所負(fù)責(zé)的任務(wù)按期完成。二是通過(guò)層層加碼的項(xiàng)目責(zé)任書,把本部門所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目,順著任務(wù)下傳的同時(shí),“搭便車”式地下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。一旦項(xiàng)目完成中出現(xiàn)任何問(wèn)題和責(zé)任事故,可以第一時(shí)間下查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織責(zé)任。

為什么對(duì)基層的督查考核如此之多

面向基層組織的督查考核之多之頻繁,已經(jīng)成為基層干部和群眾的最大煩惱,并且已經(jīng)從黨政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到國(guó)企單位、事業(yè)單位和各級(jí)學(xué)校。那么,為什么各級(jí)組織熱衷于對(duì)下級(jí)組織的督查考核呢?這是由壓力型體制的“工作機(jī)制”所決定的:上級(jí)組織召開會(huì)議—分解任務(wù)量化指標(biāo)—簽訂項(xiàng)目任務(wù)責(zé)任書—督查考核評(píng)比。無(wú)論哪一級(jí)組織,都面臨著督查考核下級(jí)組織,同時(shí)又被上級(jí)組織督查考核。所以,各級(jí)組織都“顯得很忙亂”,都在應(yīng)付上級(jí)的督查考核,只不過(guò)“匆忙應(yīng)對(duì)”式的形式主義和“行為變異”,在基層組織表現(xiàn)得更加集中和明顯。

對(duì)于上級(jí)組織而言,對(duì)下級(jí)組織布置完任務(wù)和簽訂好責(zé)任書之后,其部門自身的主要工作便只剩下“督查考核”。這對(duì)督查考核者有以下組織利益:其一,部門權(quán)力最大化,每一個(gè)組織部門都有其自身的職責(zé)和權(quán)力,在層層傳導(dǎo)壓力的體制下,各級(jí)組織普遍信奉“有為才有位”的權(quán)力邏輯,不斷擴(kuò)張本部門的“管理權(quán)限”,制定不斷細(xì)化的“管理規(guī)則”,而這些規(guī)則規(guī)定的實(shí)施都需要不斷地督查考核。其二,部門利益最大化,督查考核者也面臨著自己上級(jí)組織的督查考核,而考核的內(nèi)容也是“召開了多少會(huì)議,出臺(tái)了多少文件、開展了多少督查(對(duì)下級(jí))、有多少數(shù)據(jù)臺(tái)賬”等,而這些考核成績(jī)是與本部門的獎(jiǎng)金和福利,甚至與部門領(lǐng)導(dǎo)的升遷相掛鉤的。這也促成了各個(gè)職能部門競(jìng)相開展“管理競(jìng)賽”:規(guī)則越來(lái)越多、管理越來(lái)越細(xì)化。其三,把本部門的任務(wù)和責(zé)任下傳到下級(jí)組織,通過(guò)“屬地化管理”原則,把自身的部門職責(zé),通過(guò)簽訂責(zé)任書,分解下傳到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一方面可以表明本部門的政治態(tài)度和執(zhí)行有力,增加自己的考核成績(jī);另一方面,一旦發(fā)生任務(wù)問(wèn)題和事故,都可以追查基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。

下級(jí)組織,作為被督查考核者:第一,沒(méi)有任何抗拒任務(wù)和督查的權(quán)利,因?yàn)闊o(wú)論哪一級(jí)的上級(jí)政府和其職能部門,都掌握著對(duì)基層組織的資源分配權(quán)和督查考核權(quán),都直接關(guān)系到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)和利益,甚至直接與個(gè)人的工資福利和晉升前途相關(guān)。第二,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是眾多督查考核的“匯集點(diǎn)”。一個(gè)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年接待幾百個(gè)督查考核組、填報(bào)幾百項(xiàng)數(shù)據(jù)臺(tái)賬,出現(xiàn)眾多的形式主義“行為變異”,也似乎是“情理之中”的事了。第三,由于任何督查考核,都直接關(guān)系到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織政績(jī)和干部利益,因此,“表面上完成”“數(shù)據(jù)上完成”“材料上完成”“注水式完成”“造假式完成”等“對(duì)策”必然出現(xiàn)。同時(shí),也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把任務(wù)和責(zé)任進(jìn)一步“下卸”到村社自治組織的趨勢(shì),形成日益嚴(yán)重的自治組織“行政化傾向”。

為什么基層干部最容易出現(xiàn)“行為變異”現(xiàn)象

外界壓力越大,物體越容易變形,人亦如此?;鶎痈刹孔鳛槿蝿?wù)落實(shí)的最前沿,矛盾問(wèn)題的第一線,處于“上下夾擊”的尷尬夾層。近年來(lái),基層干部面臨的主要壓力包括任務(wù)繁多、迎檢頻繁、權(quán)力有限、資源不足、無(wú)奈“背鍋”、角色紊亂、前景無(wú)望、有怨無(wú)聲、疲于應(yīng)付等。但基層干部作為一個(gè)最大的“干部群體”,其內(nèi)部各層所受的壓力也各有不同,這與其各自的“仕途預(yù)期”和“行為激勵(lì)”有關(guān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng),由于現(xiàn)任的主要領(lǐng)導(dǎo),大部分都是由縣直機(jī)關(guān)或本縣外鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)任過(guò)來(lái),如果年輕有為,有很大的晉升空間,則會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作拼命努力。同時(shí),這些年輕領(lǐng)導(dǎo)干部,也會(huì)對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他干部施加很大的任務(wù)壓力,以期本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在考核評(píng)級(jí)中取得最好的成績(jī)(很多基層考核實(shí)行“末位淘汰”的懲罰機(jī)制)。雖然主要領(lǐng)導(dǎo)也是負(fù)重前行,但為了把本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作和任務(wù)都做到“完美完成”,則往往造成很多“面子工程”“政績(jī)工程”,甚至出現(xiàn)各種形式主義的“應(yīng)付造假”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般干部,特別是年齡偏大、晉升無(wú)望的干部,則往往是“忙于應(yīng)付”“被動(dòng)工作”,甚至“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”,這也是基層干部中普遍存在“庸政懶政”的原因,其“激勵(lì)機(jī)制”不足是被動(dòng)應(yīng)付工作的制度原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的新晉干部和大學(xué)生選調(diào)生,如果是本地的年輕干部,并發(fā)現(xiàn)自己還有很大的晉升前景,則會(huì)積極工作。如果是外地來(lái)的大學(xué)生,在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)親無(wú)故,也沒(méi)有多少晉升前景,則更多地把現(xiàn)任工作當(dāng)作臨時(shí)性“跳板”,在短期內(nèi)通過(guò)“考研”或“辭職”離開基層。這是目前基層年輕干部隊(duì)伍不穩(wěn)定的根源。村社(行政村和社區(qū))干部,作為自治組織的成員,本應(yīng)該代表本自治組織的利益和意見。但由于目前不斷下延的“行政化”趨勢(shì),對(duì)村社干部的管理和考評(píng),基本上實(shí)行與對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣的標(biāo)準(zhǔn),并直接與村社干部的工資福利掛鉤。村社干部也都忙于各種填表、收集資料和報(bào)送材料等工作。

基層治理中的“行為變異”,以基層官僚主義和形式主義最為典型,并不斷地翻新花樣、屢治屢現(xiàn),導(dǎo)致了大量的體制空轉(zhuǎn)和資源空耗,不但引發(fā)極高的治理成本,也嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政根基。只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的根本性制度改革,減少行政管理的權(quán)力層級(jí),加強(qiáng)公共權(quán)力的民主化運(yùn)行,賦予基層政府更多權(quán)能,加大對(duì)基層組織的民主監(jiān)督和民主評(píng)議,鞏固基層組織的自治化力量,開放社會(huì)輿論和社會(huì)組織的監(jiān)督渠道,才能使基層治理盡快走上法治化和民主化的軌道,這才是基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路。

(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo))

【注:本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項(xiàng)目“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”(項(xiàng)目編號(hào):2019ZDGH014)的階段性成果】

責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰

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