【中國之治@文化解碼】
作者:龐金友 中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)
進入21世紀(jì),中國農(nóng)村城市化、城市國際化、區(qū)域一體化進程加速,城市在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用迅速提升,大都市圈建設(shè)趨勢明顯。大中型城市集中了人才、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、地理等資源優(yōu)勢,同時也是社會矛盾和社會風(fēng)險的產(chǎn)生地、聚集地和爆發(fā)地,市域?qū)蛹壣鐣卫淼碾y度與壓力日益凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會提出,“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。市域治理是觀察和思考國家治理的全新視角,是推動和促進國家治理現(xiàn)代化的重要杠桿。如何理解市域治理與國家治理的關(guān)系,如何認(rèn)識市域治理現(xiàn)代化的必要性與緊迫性,如何謀劃市域治理現(xiàn)代化的實施策略,是關(guān)系市域治理變革成敗、影響國家治理現(xiàn)代化進程的重大理論問題和現(xiàn)實議題。
市域治理的內(nèi)涵與特征
作為一個全新的概念,學(xué)術(shù)界對市域治理的理解存在一定的分歧。一般來說,市域治理有廣義和狹義之分。廣義的市域治理是指區(qū)域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群,以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體發(fā)展、共同繁榮的地方治理格局;狹義的市域治理是指行政區(qū)劃意義上的地級市或設(shè)區(qū)(縣)的大中型城市,以中心城區(qū)為軸心帶動下轄區(qū)(縣)和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))協(xié)作發(fā)展、共同富強的社會治理格局。無論是廣義還是狹義,與省域治理和縣域相比,市域治理更突出以中心拉動周邊的水平治理層級,更側(cè)重市-區(qū)(縣、市)-街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))之間的協(xié)調(diào)治理機制,更倡導(dǎo)黨委、政府、社會、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系,是一種強調(diào)共建共治共享的新型社會治理格局,是一整套彼此互動、緊密銜接、聯(lián)動協(xié)調(diào)的體制機制和制度安排。
整體來看,市域治理具有如下基本特征:一是樞紐性。市域治理是國家治理的重要維度,在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。市域治理向上承接中央和省域治理的大政方針、制度安排和規(guī)則體系,橫向?qū)油壥杏蚧蚴杏蚍秶鷥?nèi)的區(qū)域協(xié)同和地方治理,向下統(tǒng)籌謀劃、引導(dǎo)部署縣域治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理。二是整合性。市域治理是跨越城鄉(xiāng)治理的整體工程,是以城區(qū)治理引領(lǐng)、帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同治理,也是社會經(jīng)濟發(fā)展各核心要素高度匯聚、集中整合的生態(tài)系統(tǒng),更是政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多維治理形態(tài)有機統(tǒng)一的綜合治理場域。三是聯(lián)動性。市域治理內(nèi)在地包含城市和鄉(xiāng)村兩大區(qū)域,兩者相互促進,相互影響。城市的發(fā)展和繁榮必然帶動鄉(xiāng)村的富裕和振興,反過來,鄉(xiāng)村的進步和變革也勢必促進城市的提升和飛躍。因此,市域治理往往更強調(diào)分類治理基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展和融合治理。四是復(fù)雜性?;谥T多因素的囿限,部分地區(qū)的社會治理長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。城區(qū)的飛速發(fā)展并未實質(zhì)帶動周邊區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相應(yīng)繁榮,單邊發(fā)展、資源傾斜現(xiàn)象嚴(yán)重,改革紅利未能充分展開,更沒有實現(xiàn)真正的共有共治共享,城鄉(xiāng)矛盾十分突出。同時,城鎮(zhèn)化速度不斷加速,城區(qū)范圍不斷擴展,也在不停擠壓鄉(xiāng)村的土地、資源和生存空間,因此,城鄉(xiāng)本身也是現(xiàn)代化進程中的競爭者和矛盾體。如何妥善處理轉(zhuǎn)型時期城鄉(xiāng)之間日趨復(fù)雜的矛盾、沖突和競爭,本身就需要高超的治理技巧和治理能力。
新時代市域治理的必要性
如火如荼的大都市圈建設(shè),不斷升級的大中城市發(fā)展需要,日益復(fù)雜的社會矛盾,形勢嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局,對傳統(tǒng)地方治理和基層治理的體系與能力提出了全新的挑戰(zhàn)和變革的要求,因此,市域社會治理及其現(xiàn)代化進程不僅無可回避,而且迫在眉睫。
第一,社會矛盾沖突集中爆發(fā)。隨著改革進程的不斷深化,利益重構(gòu)、政策調(diào)整、法律法規(guī)不完備、配套措施不健全等因素引發(fā)了一系列的社會問題,牽扯面大,涉及人多,矛盾更尖銳,沖突更激烈。第二,公共安全風(fēng)險急劇增加。轉(zhuǎn)型社會中的矛盾沖突層出不窮,相互交織。老問題尚未解決,新問題也已出現(xiàn);新矛盾的處理,往往又引起已解決的老矛盾的反彈。與此同時,市場經(jīng)濟的高速發(fā)展,信息通訊的迅猛升級,帶來人員、資金、物資、技術(shù)的高速流動,矛盾沖突從醞釀到引發(fā)再到傳導(dǎo),時間更短,強度更大,涉及范圍更廣,后果和影響在無形中被無限放大。這使得傳統(tǒng)以縣域為中心的地方治理顯得力不從心。第三,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新引發(fā)失序。與時代趨勢形成鮮明對比的是,當(dāng)前地方治理中各部門和機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫眾多,操作平臺分散,部門之間、機構(gòu)之間數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象根深蒂固,多頭采集、重復(fù)采集、更新緩慢、利用不足等現(xiàn)象較為嚴(yán)重,共享意識與協(xié)同機制普遍不足。第四,現(xiàn)行治理理念亟待革新。在現(xiàn)行條塊治理的體制下,各縣域、各部門之間缺乏必要的合作與協(xié)同,自掃門前雪、“九龍治水”、“治理真空”等現(xiàn)象屢見不鮮。第五,傳統(tǒng)治理體系存在短板。受制于體制機制等因素,傳統(tǒng)的地方治理體系形成了“省域”和“縣域”兩大重心,省域治理幅員遼闊,鞭長莫及,縣域治理轄責(zé)有限,力不從心,兩者之間的市域治理不上不下,地位尷尬,難有作為:在省域治理框架下,市域?qū)蛹壟c縣域?qū)蛹夒m然同為“執(zhí)行者”,但動員、執(zhí)行、操作、應(yīng)對等能力明顯弱于后者,顯得主動性、積極性不夠;在縣域治理框架下,市域治理與省域?qū)蛹夒m然同為“決策者”,但決策、創(chuàng)新、整合、調(diào)配等能力明顯不及后者,顯得主導(dǎo)性、權(quán)威性不足。這種治理重心的兩極分化,使城鄉(xiāng)治理二元化、斷裂化成為治理體系最大的不足和缺陷。突出表現(xiàn)在統(tǒng)籌銜接機制,資源共享機制、人才保障機制、信息溝通機制的失衡和缺失。而新時代的市域治理強調(diào)以黨組織為統(tǒng)領(lǐng),以政府為主導(dǎo),以居民需求為宗旨、以多元共治為特征,目的就是要彌補這一不足。
市域治理現(xiàn)代化的實施方略
第一,堅持以人民為中心的治理目標(biāo)。隨著中國特色社會主義新時代大幕開啟,人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾。只有不斷滿足人民日益增長的多層次、多維度、多樣化的需求,才能使人民擁有獲得感、幸福感和安全感。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,市域治理必然是面向人民、以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)的社會治理。治理理念、治理體系和治理能力都要以維護人民的利益為根本,要想人民之所想,急人民之所急,愛人民之所愛,人民對美好生活的向往與追求就是市域社會治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)和核心內(nèi)容。
第二,倡導(dǎo)城鄉(xiāng)共進的治理理念。狹義的市域是指行政意義上市級管轄區(qū)域,自20世紀(jì)80年代的“市管縣”改革以來,市域概念本身就包含地級市、縣級市以及下轄的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),因此市域治理在空間維度上包括城區(qū)城市治理和鄉(xiāng)村基層治理。市域治理以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的美好生活為根本任務(wù),以破除二元格局、消解城鄉(xiāng)差距、追求均衡發(fā)展、倡導(dǎo)公平公正為奮斗目標(biāo),以最終實現(xiàn)市域范圍內(nèi)的普遍進步和繁榮發(fā)展。
第三,突出市域主導(dǎo)的治理主體。在市域治理現(xiàn)代化過程中,雖然強調(diào)共建共治共享,倡導(dǎo)多中心治理,但是,“多中心治理并非說是治理主體都處于一樣的地位,而是各有側(cè)重,且行動能力和自覺程度各異,尤其是能夠起到引領(lǐng)作用的部分,不能缺位。”當(dāng)前縣域治理的治理重心集中在縣級層面,市域治理現(xiàn)代化首先就要確立市級層面在地方社會治理中的主導(dǎo)地位,突出市域治理的“統(tǒng)籌者”和“主導(dǎo)者”的主體角色,發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合、集中部署的核心作用,逐漸建構(gòu)起市級統(tǒng)領(lǐng)、縣級負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動的市域治理主體結(jié)構(gòu)。
第四,倡導(dǎo)多元協(xié)同的治理機制。隨著市場經(jīng)濟的日益深化和城鄉(xiāng)生活水平的普遍提升,市域治理涉及的利益越來越龐雜,統(tǒng)轄事務(wù)越來越繁重。傳統(tǒng)的一元格局、單中心管控模式已無力應(yīng)對城鄉(xiāng)社會矛盾和社會風(fēng)險的復(fù)雜性、未知性、多變性和不確定性。只有在黨和政府的統(tǒng)一協(xié)同下,統(tǒng)籌部署,組織協(xié)同,聯(lián)動聯(lián)用,建立一個縱貫政府、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市場、居民的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò),才能緩解社會矛盾,削弱社會風(fēng)險,疏通利益沖突,實現(xiàn)市域協(xié)同治理的目標(biāo)。市域治理既要強調(diào)源頭治理,也要強調(diào)綜合治理,更要強調(diào)系統(tǒng)治理。在堅持市域主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)上,要倡導(dǎo)靈活、多樣的治理方式,采用務(wù)實、高效的治理策略,“市域社會治理的機制維度指多層級主體協(xié)同,多樣化路徑互動,全方位要素集成,全員化社會參與”。
第五,采用“五治”融合的治理策略。其一,自治?;鶎由鐣卫硎鞘杏蛏鐣卫淼那疤岷突A(chǔ)。只有不斷健全基層自治的機制體制,培育基層自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣,才能為廣大群眾參與基層社會治理提供制度化的渠道,進而建立和完善城鄉(xiāng)一體的基層治理體系。必須將市域治理的重心適度下移,確保人才、資金、物資和技術(shù)的相應(yīng)下探,進而為基層自治提供全方位、精準(zhǔn)性和精細(xì)化的支持和服務(wù)。其二,法治。市域治理現(xiàn)代化必須在法治框架內(nèi)進行和完成。沒有法治的支撐和保障,市域治理勢必難有作為。必須高度重視法治在市域治理中的支撐和保障作用,加快建設(shè)完備、規(guī)范和科學(xué)的市域法律法規(guī)體系,進而推進市域社會治理的制度化、規(guī)范化和程序化。具體來說,市域治理法治化必須在市域范圍內(nèi)從四大環(huán)節(jié)著力健全和完善:一是制訂科學(xué)、完備的法律法規(guī)體系,二是打造公正權(quán)威的法治實施體制,三是建構(gòu)務(wù)實高效的法治監(jiān)督機制,四是建立便捷優(yōu)質(zhì)的法治保障網(wǎng)絡(luò)。其三,德治。從治理的角度,法治是一種外在的剛性約束,強調(diào)獎懲分明,權(quán)責(zé)清晰,德治則是一種內(nèi)在的柔性約束,強調(diào)潤物無聲,治身治心。市域社會治理倡導(dǎo)的互動、協(xié)同、和諧和高效,內(nèi)在要求社會共同體成員普遍具有較高的道德水準(zhǔn)和倫理素養(yǎng),因此,加快構(gòu)建具有新時代中國特色的市域德治體系和德治文化,是市域社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必要途徑。針對當(dāng)前社會道德呈現(xiàn)的多元化、功利化、自我化、碎片化等問題,加強個人品德、家庭美德、職業(yè)道德、社會公德建設(shè)顯得必要而緊迫,“以德治為先導(dǎo),通過核心價值浸潤人心形成道德約束、通過榜樣力量轉(zhuǎn)化德行實現(xiàn)道德施教、通過公益服務(wù)鄰里和諧主導(dǎo)道德建構(gòu),尤其注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要使用,充分實現(xiàn)道德的引領(lǐng)、規(guī)范和約束功能,使德治成為市域社會治理體系的重要支撐。”其四,共治。從市域社會治理的角度來講,優(yōu)良的社會治理體系和能力,不能僅僅依靠某個組織或單方力量來完成,需要聯(lián)動協(xié)同、多元共治。面對跨縣域、跨城鄉(xiāng)的重大風(fēng)險和矛盾,需要共享互動、共享、協(xié)同的市域應(yīng)急防控體系;面對跨領(lǐng)域、跨部門的大規(guī)模的事件和沖突,需要發(fā)揮市域?qū)蛹壍凝R抓共管、緊密協(xié)作、綜合治理。其五,智治。以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為表征的數(shù)字時代的到來,為實現(xiàn)“智能化城鄉(xiāng)”的美好藍圖提供了必要而充分的技術(shù)前提。這既是市域治理理念的基本內(nèi)容,也是市域治理體系的重要組成部分,更是市域治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素和實現(xiàn)路徑??偨Y(jié)市域治理已有的成熟經(jīng)驗,建設(shè)共享性城鄉(xiāng)公共資源大數(shù)據(jù)庫、綜合性智能服務(wù)平臺、實時性公共安全保障網(wǎng)絡(luò)、交互性市域治理協(xié)同中心是其中重要的環(huán)節(jié)。