為了應(yīng)對我國發(fā)展所面臨的國內(nèi)外環(huán)境的變化，2020年5月14日，中央政治局常務(wù)委員會會議提出構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，此后，習(xí)近平總書記在多個場合論及加快構(gòu)建新發(fā)展格局問題。黨的十九屆五中全會對構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局進一步作出重大戰(zhàn)略部署。根據(jù)黨中央的要求，構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的一個重要任務(wù)是暢通國內(nèi)產(chǎn)業(yè)循環(huán)，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，降低產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)和核心環(huán)節(jié)對外依賴程度，實現(xiàn)從全球價值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”轉(zhuǎn)變。這意味著未來我國要下大力氣加強產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)價值鏈（NVC）建設(shè)，在強化核心環(huán)節(jié)的同時，提升產(chǎn)業(yè)鏈本地化水平，以此應(yīng)對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的外部不確定性，并成功攀上全球價值鏈高端。推進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是完成上述任務(wù)的重要途徑。

城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要途徑

近年來，在國家大力推動下，我國已經(jīng)形成了以“19+2”城市群為主體形態(tài)的新型區(qū)域發(fā)展格局，中心城市、都市圈和城市群既是我國新興產(chǎn)業(yè)集聚中心和技術(shù)創(chuàng)新中心，也是承載未來發(fā)展要素、參與全球競爭的主要空間載體。當前，19個城市群約占全國國土面積的19%，總?cè)丝诘?2%，GDP總量的83%左右，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。如何推進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升其產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，對我國構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局至關(guān)重要。

首先，經(jīng)過多年快速發(fā)展，我國中心城市經(jīng)濟和人口集中度快速提高，隨著經(jīng)濟和人口集聚水平持續(xù)上升，中心城市的擁擠成本日益顯現(xiàn)，土地、房租和通勤等非貿(mào)易品價格上漲，導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)成本和勞動力的生活成本快速上升。一方面，使得越來越多的要素資源被耗費在非生產(chǎn)性領(lǐng)域，創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域所獲得的資源支撐下降；另一方面，快速上升的成本降低了中心城市對高端生產(chǎn)要素的吸納能力，對中心城市的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級過程產(chǎn)生了較大的不利影響。因此，推動城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進中心大城市與周邊中小城市形成高效分工，有助于降低擁擠給中心城市帶來的外部不經(jīng)濟影響，在增強中心城市對高端要素吸引力的同時，促使更多資源用于創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域，從而有助于強化中心城市的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級功能，加快在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破的步伐。

其次，城市群產(chǎn)業(yè)鏈整體水平的提升也離不開區(qū)域協(xié)同發(fā)展，區(qū)域協(xié)同意味著城市間產(chǎn)業(yè)功能分工的深化，大城市服務(wù)和高附加值制造功能進一步加強，而小城市的專業(yè)化制造功能也有所提升。在這種情況下，大城市從過去的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚中心進一步向高附加值服務(wù)和高端制造集聚中心轉(zhuǎn)變，小城市則從過去的初級產(chǎn)品區(qū)向制造加工基地轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的結(jié)果是城市群內(nèi)各個城市的綜合比較優(yōu)勢得到了更充分的發(fā)揮，城市群產(chǎn)業(yè)鏈迂回程度得到了進一步提升，區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)進一步完善。

以持續(xù)的改革創(chuàng)新充分釋放城市群協(xié)同發(fā)展活力

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國各地區(qū)之間不僅存在平行并立的競爭關(guān)系，還要統(tǒng)一接受來自中央和上級政府強有力的縱向協(xié)調(diào)，因而更容易為了實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展目標而進行高效的協(xié)同，這是我國區(qū)域發(fā)展體制固有的獨特優(yōu)勢。但是，長期以來，由于受傳統(tǒng)行政管理體制性因素的影響，在地方政績目標和財政利益等的驅(qū)使下，我國不同地方之間存在著較為激烈的發(fā)展競爭。這種地方競爭在推動各自轄區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也在較大程度上阻礙了跨區(qū)域的市場整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)作，導(dǎo)致我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度優(yōu)勢未能得到充分發(fā)揮，對城市群產(chǎn)業(yè)體系發(fā)育產(chǎn)生不利影響。因此，在新發(fā)展階段，我國必須著力解決“行政區(qū)邊界分割經(jīng)濟區(qū)”的難題，通過持續(xù)的改革創(chuàng)新充分發(fā)揮我國區(qū)域發(fā)展體制的固有優(yōu)勢。

一要不斷推進市場化改革，堅決破除地方保護和各種市場壁壘，推動各地區(qū)市場運行和經(jīng)濟治理規(guī)則相互銜接，提高城市群區(qū)域市場一體化水平，促進要素資源跨區(qū)域自由流動，在城市群內(nèi)部推動形成基于市場力量的區(qū)域?qū)I(yè)化分工格局。

二要建立完善城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌機制。要從城市群整體利益出發(fā)進行各成員城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一編制，明確各城市功能分工，促使各成員城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)。特別是要按照黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定精神，提升城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制與實施的法治化水平，用法治手段保障城市群各城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制與實施的科學(xué)性和嚴肅性。

三要構(gòu)建城市群要素協(xié)調(diào)配置機制，提高要素資源的空間配置效率。根據(jù)城市群各城市經(jīng)濟與人口密度確定相應(yīng)的土地指標供給、產(chǎn)業(yè)平臺與園區(qū)空間布局以及公共投資支持等，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中布局，充分發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，提高國土空間開發(fā)效率。

四要進一步提高城市群基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通水平。按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理的要求，努力實現(xiàn)城市群交通、能源、水利和信息等基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與使用效率。

五要探索構(gòu)建城市群各城市之間的發(fā)展利益共享機制。要在兼顧城市群整體發(fā)展目標和各地區(qū)發(fā)展利益的基礎(chǔ)上，探索建立各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展過程中的利益共享機制，著力打造區(qū)域發(fā)展利益共同體，鼓勵城市群各成員開展經(jīng)濟技術(shù)合作活動。

（作者系中共廣東省委黨校管理學(xué)部主任、教授）