“十四五”時(shí)期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢仍會(huì)繼續(xù)。各項(xiàng)公共政策要進(jìn)一步“瞄準(zhǔn)”流動(dòng)變化的人口分布來動(dòng)態(tài)匹配基本公共服務(wù)，在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、資金投入方向、轉(zhuǎn)移支付坐標(biāo)、公共消費(fèi)供給等方面做出相應(yīng)調(diào)整。

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。這是以人民為中心的發(fā)展思想在推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作中的具體體現(xiàn)。

從我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化歷程來看，“人的城鎮(zhèn)化”明顯滯后于“土地的城鎮(zhèn)化”。“十四五”時(shí)期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢仍會(huì)繼續(xù)，這會(huì)對社會(huì)就業(yè)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以及公共服務(wù)供給提出新的挑戰(zhàn)。這意味著各項(xiàng)公共政策要進(jìn)一步“瞄準(zhǔn)”流動(dòng)變化的人口分布來動(dòng)態(tài)匹配基本公共服務(wù)，在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、資金投入方向、轉(zhuǎn)移支付坐標(biāo)、公共消費(fèi)供給等方面做出相應(yīng)調(diào)整。這好比從以往的“打靜靶”進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“打飛靶”，對政府治理能力和水平提出了新考驗(yàn)。

一是堅(jiān)持項(xiàng)目規(guī)劃“跟人走”原則，進(jìn)一步優(yōu)化行政區(qū)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，會(huì)促進(jìn)資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，從而促使城市發(fā)展、人口分布出現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、結(jié)構(gòu)性調(diào)整。若按照固化的行政區(qū)劃和戶籍人口來考慮區(qū)域功能規(guī)劃、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施布局，很可能造成項(xiàng)目的供需錯(cuò)位以及資金投入的低效。今后城鄉(xiāng)規(guī)劃和項(xiàng)目布局應(yīng)充分考慮城鎮(zhèn)化趨勢中的產(chǎn)業(yè)集聚和人口分布的變化，優(yōu)化空間規(guī)劃，提升以中心城市、城市群和都市圈為主要空間形態(tài)的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

二是堅(jiān)持財(cái)政資金“跟人走”原則，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金配置績效。以人為本的財(cái)政投入，最終目的是保障和改善民生，而不是簡單地“鋪攤子”、一味地上項(xiàng)目。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)基于人口結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布的變化，跟著“人”走。唯有如此，支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才有方向，預(yù)算績效才有了基礎(chǔ)。在財(cái)政資金預(yù)算分配過程中，無論是硬性的基建投資，還是軟性的社會(huì)投資，都應(yīng)動(dòng)態(tài)地綜合考慮投入的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，回應(yīng)群眾的安居樂業(yè)需求和對美好生活的向往。

三是堅(jiān)持轉(zhuǎn)移支付“跟人走”原則，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革與社會(huì)改革的銜接融合。近年來，大量人口進(jìn)入大中城市后，對當(dāng)?shù)匦纬闪溯^大的綜合承載壓力，也間接導(dǎo)致了部分人口流出地的轉(zhuǎn)移支付資金或公共服務(wù)投入的邊際效率一定程度下降。因而，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)避免追求絕對化、短期化的“公平”，有必要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等特定地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。比如，對承載一定規(guī)模人口凈流入的城鎮(zhèn)，可探索適度加大轉(zhuǎn)移支付力度，配以增加建設(shè)用地指標(biāo)、推動(dòng)重大項(xiàng)目規(guī)劃和聚集等扶持政策。

四是堅(jiān)持公共消費(fèi)“跟人走”原則，進(jìn)一步強(qiáng)化人力資本積累和公共服務(wù)供給能力。各級(jí)政府應(yīng)立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長遠(yuǎn)大局，使各類資金投入更好地與公共消費(fèi)結(jié)合起來，適度擴(kuò)大“人的全面發(fā)展”這一類消費(fèi)性支出占比，并不斷提升公共服務(wù)供給的可及性、公平性和質(zhì)量。比如，可重點(diǎn)加大基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域的公共消費(fèi)投入力度，加大對留守兒童、農(nóng)村地區(qū)學(xué)生等人群的營養(yǎng)和教育投入，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、失業(yè)人群等必要的政策扶持。這樣不僅可更好地?cái)U(kuò)大社會(huì)總需求，還可進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院院長）