【摘要】隨著信息化、數字化與智慧化的不斷推進，中國的城鎮(zhèn)化呈現出城市數字化和區(qū)域一體化逐漸融合的趨勢。在“看得見的制度之手”的激勵下，地方政府基于本地利益打造數字城市的同時，“看不見的數據之手”也正在引導區(qū)域一體化的進程。在長三角等區(qū)域的實踐中，數字城市建設通過平臺、共享和擴散三條路徑實現對傳統(tǒng)城市治理邊界的跨越，推動形成城市治理的“數字邊界”。“數字邊界”下的城市新格局的發(fā)展需要對地方治理體系進行適應性調整，有序推進政府間數據共享，同時要避免數據失靈帶來新的社會鴻溝。

【關鍵詞】區(qū)域一體化 城市數字化 數字治理 城市格局

【中圖分類號】C912.81 【文獻標識碼】A

城市數字化：區(qū)域一體化的新方向

黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化進程強調以城市群為主體形態(tài)，更加注重發(fā)展的協(xié)同性、整體性和聯(lián)動性，先后出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015年）、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）等一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略部署，2020年1月進一步提出成渝地區(qū)雙城經濟圈建設。可以看到，推動區(qū)域一體化融合、打破行政固化邊界，成為我國高質量發(fā)展的重要抓手，也是當前引領新型城鎮(zhèn)化建設和完善對外開放區(qū)域布局的重要戰(zhàn)略舉措。

相對于全球其他國家而言，中國的城市化進程顯示出獨特性。從全球范圍來看，不同歷史時期城市化的動力是不同的，資本主義國家早期的城市化是靠工業(yè)化驅動，我國改革開放以來主要依靠市場化驅動，當前中國的新型城鎮(zhèn)化進程的驅動力已經發(fā)生新的變化，形成了國家頂層設計下的工業(yè)化、市場化和數字化的多重驅動，其中數字化是城鎮(zhèn)化新生的、獨特的驅動力。以5G、大數據、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為標志的新一代信息通信與數據技術的迅猛發(fā)展，為城市治理和發(fā)展的迭代升級帶來新的機遇，數字化與新型城鎮(zhèn)化在城市空間的耦合場景不斷豐富。當下，全國各地都建立起“互聯(lián)網+政務服務”平臺，在人機交互和數據連接中推動政務服務“一網通辦”“最多跑一次”，不僅降低政府運行的成本、提高公共服務供給效率，還加強了政府與社會、企業(yè)的互動，城市治理實現從被動回應向主動適應的轉變。比如，廣東、上海、浙江、江蘇、北京等省份已經開啟了數字治理新進程，通過布設城市神經元傳感器、構建數字化治理平臺，實現對城市運行的敏銳洞察和智能預判?？梢哉f，以現代信息通信技術為支撐的數字城市建設在“人人互聯(lián)、物物互聯(lián)”中打通了原本基于群體的宏觀治理單元，將政府碎片化功能進行重新整合，同時推動了以“千人千面”的個體作為治理單元的精細化治理，建設以人為本的城市，是推動城市治理體系和治理能力現代化的新趨勢和新特征。

區(qū)域一體化和城市數字化分別從治理和技術兩條發(fā)展線推動著城市的發(fā)展，這兩個趨勢正由于治理與數字間的耦合不斷加深，區(qū)域一體化開始嵌入在城市數字化之中。首先，城市數字化是區(qū)域一體化的手段，數字城市建設為一體化創(chuàng)造了更多便利和可能。如在各個城市“互聯(lián)網+政務服務”成熟運行的基礎上，2020年9月國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，列出140項全國高頻政務服務“跨省通辦”事項清單，提出“支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝等地區(qū)，進一步拓展‘跨省通辦’范圍和深度，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供支撐保障”。數字城市是“跨省通辦”的基礎和前提，在政務服務轉變?yōu)閿底只奶峁┬问胶?，各個城市跨越地理邊界的數據連接以更為低成本、高效率的方式推動城市間相互融合。其次，城市數字化是區(qū)域一體化的目標。如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“加快構建新一代信息基礎設施，推動信息基礎設施達到世界先進水平，建設高速泛在信息網絡，共同打造數字長三角”。 近年來，長三角地區(qū)數字城市建設勢頭正猛，《中國城市數字治理報告（2020）》研究顯示，長三角數字治理水平已經顯著高于全國，數字城市建設對區(qū)域一體化的帶動作用也越來越明顯。例如，防控新冠肺炎疫情期間，長三角率先建立健康碼互認通用機制，以更為便捷、高效的方式助推復工復產?？梢哉f，數字城市是克服政府主體間集體行動困境的一味良藥，城市數字化是區(qū)域一體化的新方向，進而重塑城市新格局。

制度與數據：“雙手”推動數字城市建設

從地方政府的動機來看，推進數字城市建設的根本目的是提升城市治理的現代化水平、創(chuàng)新城市治理體系，增強城市競爭力。杭州城市大腦建設起始于“數字治堵”，并向“數字治城”拓展，在“全國數字經濟第一城”的基礎上，2020年6月杭州市提出奮力打造“全國數字治理第一城”的目標，可以看出，相對績效排名依然是其巨大的動力來源。然而，我們需要警醒的是，與地方政府招商引資促進經濟增長的傳統(tǒng)模式不同，數字城市的建設需以數據為核心治理要素，而數據則是一種有別于資本、土地與技術的新的、特殊的生產要素。數據的獨特屬性在于其是以“人”為核心的數據源的廣泛連接下的迭代和價值涌現，城市是有界的，而數據則是跨界的。數據能夠跨越時空進行連接和共享，使得城市跨越自然地理邊界互融互通于一張網內。因此，數據成為城市數字化建設過程中“看不見的手”，以人的行動為載體，推動城市的治理和服務邊界溢出地理邊界，卷入區(qū)域一體化進程。城市數字化和區(qū)域一體化的融合背后的推動力在于“看得見的制度之手”和“看不見的數據之手”的耦合，即地方政府的治理體系創(chuàng)新和數據連接效應間的疊加?？梢钥吹?，地方政府在“看得見的手”推動下，數字城市建設更多是基于地方利益，被一只“看不見的數據之手”引導著去實現區(qū)域一體化這個潛在方向。但是這種耦合并不會自動且順利地發(fā)生，在現實中面臨著制度屬性與數據屬性沖突的困境。

在現行的制度設計下，城市治理是嵌套在行政管理體系之中的天然附屬品，行政管理強調縱向任務分解后的有效執(zhí)行，相應的城市管理通過行政管理體系下的公共政策執(zhí)行與公共服務供給完成，保障這一過程發(fā)生的是激勵制度，典型表現以“試點”“示范”等手段，塑造競爭性的利益結構來激發(fā)地方政府的熱情與動力。如“全國文明城市”的評比便在全國各地掀起了“創(chuàng)文”熱潮，極大改善了市容環(huán)境和市民素質。行政管理和城市治理的重疊具有歷史階段性，但是進入數據治理時代后，原有的制度體系已經對城市數字化和區(qū)域一體化的融合產生阻礙作用。為了確保在競爭中勝出，地方政府的決策和管理行為往往是內向的、封閉的、個體的，這與數字城市的本質相悖：依靠數據驅動的城市治理要求數據是連接的、多元的和開放的。在數字城市中，只有數據來源多樣化，才能有效還原治理對象、開發(fā)數據應用場景，且數據驅動存在閾值，數據源的數據量和種類達到一定程度后，數據網絡才能呈現出類似零邊際成本和遞增的邊際效應。同時，數字城市能夠識別不同個體的偏好，治理個體異質性特征會逐漸取代群體的同質性特征，推動城市治理像繡花一樣精細。因此，數字城市在結構上是扁平的，是直接連接到“人”的全向網絡結構，使用的“人”越多越好，數據只有在交互、連接中才能產生治理價值，成為真正的驅動力，否則城市數字化還是僅僅停留在電子政務、信息化建設階段，無法迭代為數字城市，更不是智能的和智慧城市。由此可見，以激勵為核心的制度強調競爭、封閉、個體的，而數據的本質要求是開放、連接、多元異構的，固有的制度屬性與數據屬性間存在的這種張力，會削弱或抑制數字城市建設的溢出效應，無法有效推進區(qū)域一體化。這就需要將制度體系中行政管理與城市治理相分離，以真正發(fā)揮數據的“看不見的手”的作用。

實踐路徑：數據何以跨越治理邊界

跨行政區(qū)數據共享是區(qū)域一體化和城市數字化耦合在現實中的直接表現，按照數據共享后服務對象劃分，數字城市一體化在內容上存在城市管理、社會服務和企業(yè)服務三類。首先，政府主體間數據共享是為緩解管理過程中的信息不對稱，通過擴大數據源進行遠距離、跨時空的治理場景還原，實現精準、有效的城市管理目標。其次，政府主體間數據共享是為了優(yōu)化、再造政務服務流程，提升政府辦事效率。政務服務涉及社會和企業(yè)兩大項，社會服務面向個人的生活領域，如醫(yī)保異地結算、地鐵一碼通行等；企業(yè)服務則事關企業(yè)的生產經營，如異地開辦企業(yè)、繳納稅收等。區(qū)域一體化和城市數字化的融合趨勢在理論上面臨著制度屬性和數據屬性的沖突，受到兩股力量的影響，區(qū)域一體化和城市數字化融合表現出多重路徑，不同路徑背后的力量格局和融合的方向、過程、結果呈現出多樣化的特征。基于現實的觀察，目前的融合在平臺、共享和擴散三條路徑上展開。

平臺路徑是在技術力量驅動下，多個城市主體在上級政府、數據企業(yè)或數據管理部門等第三方搭建的共享平臺上進行數據開發(fā)、交換和使用等。因此，平臺路徑一方面受到制度力量的驅動，表現為上級權威影響下的城市群數字一體化過程。例如，國務院辦公廳在2019年3月印發(fā)《長三角地區(qū)政務服務“一網通辦”試點工作方案》，指導滬蘇浙皖一市三省依托國家政務服務平臺的支撐，開啟跨地區(qū)政務服務的“一網通辦”。另一方面，受到數據治理邏輯驅動，政府機構也會主動尋求第三方專業(yè)組織的技術支持，協(xié)助進行數據資源交換。例如，《長三角區(qū)域信息化合作“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》中明確提出“鼓勵電信運營企業(yè)、互聯(lián)網企業(yè)等發(fā)揮信息服務渠道優(yōu)勢，搭建公共信息資源開發(fā)平臺和數據資源交易云平臺”。在平臺路徑中，每個政府主體將數據共享于平臺，而不是共享給特定的政府主體，所以數據是無向共享，數據網絡中可能的連接關系也更為豐富。

共享路徑指充分利用數字治理平臺和數據的規(guī)模效應，多個城市自主協(xié)商使用某個城市的技術平臺或數據，從而減少重復建設。以杭州市為例，杭州市的城市大腦的應用場景已經開始向長三角地區(qū)其他城市延伸，初步形成了多個城市共用一個“大腦”的治理結構。例如：在智慧旅游領域，上海市民的數據到達杭州城市大腦后，杭州城市大腦所提供的“10秒找空房”“20秒景點入園”“30秒酒店入住”等智慧旅游服務即能夠面向上海戶籍的游客提供。這一過程中，杭州旅游服務的網絡邊界越過行政邊界，也就是說在旅游層面，對個人而言，戶籍的概念被淡化甚至消除。所以，盡管杭州和上海進行數據和平臺共享是出于本地利益的考量，卻在數據屬性的推動下促進了一體化。

擴散路徑是基于制度的力量，政府主體間學習、模仿數字城市建設的過程。地方政府基于競爭動機建設數字城市，存在自上而下和自下而上兩種路徑。自上而下擴散的動力來源于上級行政權威，例如，《浙江省“城市大腦”建設應用行動方案》（2019）提出推進“城市大腦”示范點建設，目標是到2022年，全省各設區(qū)市“城市大腦”基本建成。“示范點”能夠獲得上級政府的關注、信任和支持，激勵地方政府按照要求采取行動。自下而上擴散則是政府主體自發(fā)性的學習、模仿形成的，如在借鑒杭州經驗的基礎上，蘇州市于2017年和阿里巴巴簽訂建設城市大腦的協(xié)議，選擇從交通治理和工業(yè)園區(qū)管理兩個維度進行數據治理的探索，推動城市治理變革。在擴散路徑下，地方政府的初衷是要在“一畝三分地”上建數字城市，但是城市行政邊界下的“一畝三分地”卻養(yǎng)不下數字城市，為了實現數據連接下的資源整合，城市間數據共享的需求不斷凸顯。例如，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》在提出“支持有條件的城市建設基于人工智能和5G物聯(lián)的城市大腦集群”后，又強調要“加快長三角政務數據資源共享共用，提高政府公共服務水平”?？梢灶A見的是，隨著各個城市數字化建設向縱深發(fā)展，數字城市的擴散和城市間一體化趨勢也將不斷加強。

發(fā)展建議：重塑數字城市下的治理格局

城市數字化既是區(qū)域一體化的目標也是手段，二者融合發(fā)展是建設服務型政府、打造良好營商環(huán)境的必由之路?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出要“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，數字城市能夠通過數字的力量更大程度地實現扁平化的治理結構變遷，擴大管理幅度并提升綜合承載能力。然而，在現階段，二者還未能實現良好的適配，地方動力與數據屬性的有序協(xié)調有賴于城市治理格局的重塑。

一是地方治理體系的適應性變革。競爭、封閉、個體的治理體系與連接、開放、多元異構的數字城市建設間存在固有沖突，適時對原有的治理體系進行變革和升級。一方面，要引入差異化評價、凸顯城市以人為本。因為每個城市中人的特征與需求都是千差萬別的，難以用一把尺子衡量，發(fā)生在同等級別同一省界內的城市間的“錦標賽”也需作出適應性調整，避免出現千城一面、違背數字治理具有的個性化、精細化和多樣化的優(yōu)勢，將治理回歸人的價值。另一方面，通過建立數字聯(lián)盟來調整治理單元。區(qū)域數字一體化趨勢勢不可擋，2020年9月印發(fā)的《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》明確提出要推進政務服務“跨省通辦”，“跨省通辦”就是要打破原有的行政邊界，打造新的城市“數字聯(lián)盟”，形成新的治理邊界——數字邊界，進而將治理的單元從行政區(qū)轉向“數字單元”。根據國家治理體系和治理能力現代化需求和區(qū)域協(xié)調發(fā)展新要求，適應“數字聯(lián)盟”的地方治理存在三種可能的方向：首先，通過基礎設施與數據的連接與共享，將不同行政區(qū)高度融合，形成在各個城市治理領域中深度嵌入、彼此依賴的格局，建立面向全功能的城市數字治理模式；其次，將不同城市碎片化的功能進行整合，在個別治理領域形成較為完全的連接與共享，針對不同領域建立若干個的平行的數字治理功能的組織模式；最后，由不同城市承擔面向多個城市數字治理需求的模式，即在若干城市組成的數字聯(lián)盟中，單個城市負責某一個數字城市領域的平臺和數據建設，其他城市進行共享，從而建立一個分工治理、彼此相互依賴的模式。

二是有序推進政府間數據共享。數據的豐富性是數字城市建設的基礎，城市間關系結構重塑既是數據豐富的動力也是結果，如何掃除數據共享障礙、提高數據豐富性已成為當務之急。為此，既要考慮地方政府的合作行為機理，也要考慮數據特征，注重地方政府在現有治理體系下的合作行為與數據共享的規(guī)律。首先，應當賦予城市地方政府在數據共享上的自主權，并采取一定的激勵措施，以培養(yǎng)城市數據共享需求，調動積極性和創(chuàng)造性。其次，打造多樣化的共享機制，要根據不同的情境匹配相應的共享機制，在某些領域選擇兩個還是多個城市進行數據共享，或是依托公共平臺還是交由第三方組織進行數據交換等。最后，城市間的數據交換、共享是嵌套在府際合作中的，要綜合考慮數據共享的城市范圍、治理領域、數據內容、數據規(guī)模等，由易到難逐步推進，實現數據共享有序推進。

三是要防止數據失靈帶來新鴻溝。數據屬性不僅產生區(qū)域一體化推動力，也可能會加深人群間、區(qū)域間在公共服務上的“數字鴻溝”。《中國互聯(lián)網發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年6月，我國非網民規(guī)模為4.63億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網民占比為43.8%，教育程度、年齡、技能仍然是阻礙非網民上網的重要因素。在數字城市的建設推進過程中過度強調數字化公共服務和社會治理則會帶來新的不平等，使得數據不再具有驅動治理改善的能力。同樣，區(qū)域一體化如果過于依賴數據驅動，那么只有達到驅動閾值的城市才能進入一體化的網絡，并在數據源拓展中增強數字治理水平，不斷拉大與非網絡成員的差距，網絡的準入門檻逐漸提高，出現數字治理上的兩極分化。所以在數字城市和區(qū)域一體化融合中，上級政府主體要注意到一些城市在接入數字化網絡中的角色不對等帶來的差距不斷放大的趨勢，數字治理應當強調尊重人的價值，實現人、機、網絡的有機統(tǒng)一，而非簡單的用數據代替人。在推進城市治理新格局中，數字治理與非數字治理都要緊緊圍繞“人”這一核心，將“看得見的制度之手”和“看不見的數據之手”充分地結合。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國家自然科學基金項目“城市群環(huán)境政策的空間關聯(lián)、治理網絡與演變機制”（項目編號：71774026）與國家自然科學基金項目“基于‘網絡關聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機理、結構與迭代”（項目編號：72074129）階段性成果】

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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