【摘要】食品浪費(fèi)具有較強(qiáng)的負(fù)外部性,不僅意味著對(duì)食品本身的浪費(fèi),更意味著與食品生產(chǎn)相關(guān)的土地、水等資源的浪費(fèi)以及生產(chǎn)資料消耗,乃至對(duì)環(huán)境的污染破壞。這就需要政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)于食品消費(fèi)領(lǐng)域予以適度規(guī)制,一方面要確保私權(quán)有效行使,保障民眾的食品消費(fèi)權(quán)以及食品經(jīng)營者的食品經(jīng)營權(quán),另一方面也要對(duì)食品浪費(fèi)行為給予適度干預(yù)和約束。
【關(guān)鍵詞】糧食安全 食品消費(fèi) 反食品浪費(fèi)法
【中圖分類號(hào)】D920 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“洪范八政,食為政首。” 古往今來,糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經(jīng)濟(jì)安全,是國家安全的重要基礎(chǔ)。保障糧食安全,開源更需節(jié)流。據(jù)測算,我國糧食在儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)損失浪費(fèi)總量每年達(dá)700億斤以上,相當(dāng)于兩億人1年的口糧?!吨袊鞘胁惋嬍澄锢速M(fèi)報(bào)告》顯示,我國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費(fèi)量就有1700萬噸至1800萬噸,相當(dāng)于3000萬至5000萬人一年的食物量。規(guī)制食品浪費(fèi),既是保障糧食安全、緩解資源壓力的重要舉措,也是貫徹新發(fā)展理念,提升公眾文明素養(yǎng)的必然要求。
規(guī)制食品浪費(fèi)必須于法有據(jù)
毋庸置疑,食品具有商品屬性,可以成為私權(quán)的標(biāo)的,食品經(jīng)營者、消費(fèi)者對(duì)于其所有的食品有權(quán)予以處置。同時(shí)食品也具有特殊的使用價(jià)值,使得食品消費(fèi)具有公共性、外部性和社會(huì)性等特質(zhì)。食品浪費(fèi)顯然具有較強(qiáng)的負(fù)外部性,不僅意味著對(duì)食品本身的浪費(fèi),更意味著與食品生產(chǎn)相關(guān)的土地、水等資源的浪費(fèi)以及生產(chǎn)資料的無效消耗,溫室氣體的排放,乃至對(duì)環(huán)境的污染破壞,故而對(duì)其規(guī)制必然超越一般私法規(guī)則體系和私人權(quán)利范疇。也就是說,規(guī)制食品浪費(fèi)的基本邏輯正在于通過國家機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的一般規(guī)則或特殊行為,以公權(quán)力直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策,實(shí)現(xiàn)食品浪費(fèi)社會(huì)成本內(nèi)部化。其核心要旨在于平衡公權(quán)與私權(quán)、公益與私益。一方面要確保私權(quán)有效行使,保障民眾的食品消費(fèi)權(quán)以及食品經(jīng)營者的食品經(jīng)營權(quán),另一方面也要對(duì)食品浪費(fèi)行為給予有效干預(yù)和約束。
遏制“舌尖上的浪費(fèi)”已成為全球共識(shí)。據(jù)估計(jì),全球近6.9億人處于饑餓狀態(tài),然而全球每年約三分之一的糧食被損耗和浪費(fèi)。2016年法國通過了《反食物浪費(fèi)法案》,成為全球首個(gè)專門制定法律來禁止食物浪費(fèi)的國家。日本早在2001年就實(shí)施《食品循環(huán)法》,要求食品生產(chǎn)企業(yè)減少廢棄物排放,盡可能進(jìn)行循環(huán)再利用。2019年日本實(shí)施《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法》,對(duì)于從食品生產(chǎn)到消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)減少浪費(fèi)提出明確要求。 2020年12月我國《反食品浪費(fèi)法(草案)》正式提請十三屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議,該草案以餐飲環(huán)節(jié)為切入點(diǎn),聚焦食品消費(fèi)、銷售環(huán)節(jié),為全社會(huì)確立餐飲消費(fèi)、日常食物消費(fèi)的基本行為準(zhǔn)則,首次從立法角度提出了治理之策。
對(duì)于食品浪費(fèi)的范圍不宜進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定
《反食品浪費(fèi)法(草案)》明確指出,食品浪費(fèi)是指對(duì)可安全食用或者飲用的食品未能按照其功能目的利用。其目的在于厘定該法的適用范圍。其中“未能按照其功能目的利用”的表述有待進(jìn)一步明確所指,如果承接該表述前半句對(duì)于食品的界定,將“按照其功能目的”限定在“食用或飲用”范疇,則可能導(dǎo)致該法調(diào)整范圍擴(kuò)大,造成對(duì)于私主體權(quán)利的過度限制。換言之,只要是最終沒有被食用或飲用,例如以食物為素材的藝術(shù)創(chuàng)作或者一些使用食品的祭祀活動(dòng)等均屬于草案規(guī)定的“浪費(fèi)”行為。
從立法本意來看,《反食品浪費(fèi)法》的立法目的是保障食品的價(jià)值與效用充分發(fā)揮,減少在食品生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域的不必要損耗。參考日本《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法》對(duì)于削減食品浪費(fèi)的定義,“本法所稱食品浪費(fèi)削減是指,為防止丟棄還可食用的食品的社會(huì)努力。”該法對(duì)于食品浪費(fèi)的表述僅限于“丟棄還能食用的食品”,也就是說只要是沒有“丟棄”,就不應(yīng)視為“浪費(fèi)”。2013年聯(lián)合國糧農(nóng)組織也強(qiáng)調(diào),食物浪費(fèi)是用于人類消費(fèi)的但被丟棄的那部分食物。建議我國也可以參考前述立法表達(dá),將“浪費(fèi)行為”的范圍予以適當(dāng)限縮。在界定“浪費(fèi)行為”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到食品除具有應(yīng)然的食用、飲用功能以外,還可以作為藝術(shù)表達(dá)、創(chuàng)作的載體,并且在祭祀等民族信仰活動(dòng)也可以作為民眾的精神寄托。只要不是最終“丟棄”,其藝術(shù)、文化等功能的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)被適度認(rèn)可,不應(yīng)籠統(tǒng)納入“浪費(fèi)”的范疇。
當(dāng)然,對(duì)于使用食物進(jìn)行的藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)營銷活動(dòng)以及祭祀活動(dòng)是否屬于食品浪費(fèi),也不能一概而論,至少需要結(jié)合以下因素綜合考量:一是要對(duì)使用食物的必要性進(jìn)行判定,即是否必須使用食物進(jìn)行此種活動(dòng),可否采用其他材料進(jìn)行替代使用。二是如果是必須使用食物進(jìn)行相關(guān)活動(dòng),則使用食物的數(shù)量、品質(zhì)是否控制在最低限度之內(nèi)。三是在活動(dòng)之后是否“物盡其用”,對(duì)于食物的剩余價(jià)值已然實(shí)現(xiàn)了最大限度發(fā)揮。如果是為相關(guān)活動(dòng)必須使用,在保障活動(dòng)目的實(shí)現(xiàn)的同時(shí)有效貫徹了最低限度使用的原則,而且在藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)活動(dòng)以及祭祀活動(dòng)后,能夠根據(jù)食物的現(xiàn)實(shí)狀況和功能予以妥善的后續(xù)利用(如在確保食品安全的范圍內(nèi)繼續(xù)食用或飲用,對(duì)于不能食用或飲用的予以回收作為飼料或肥料等),那么就不宜認(rèn)定為食品浪費(fèi)。
對(duì)于廚余垃圾處理費(fèi)收取宜分步驟審慎推進(jìn)
《反食品浪費(fèi)法(草案)》規(guī)定,“餐飲服務(wù)提供者可以對(duì)造成明顯浪費(fèi)的消費(fèi)者收取處理廚余垃圾的相應(yīng)費(fèi)用”。就立法基礎(chǔ)和社會(huì)接受程度來看,當(dāng)前在立法中規(guī)定商家向消費(fèi)者收取“廚余垃圾處理費(fèi)”有待審慎考慮。
第一,垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何界定。廚余垃圾屬于生活垃圾的一種,生活垃圾生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)垃圾處理費(fèi)用,這一點(diǎn)毋庸置疑。依照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定,“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則,建立生活垃圾處理收費(fèi)制度??h級(jí)以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際,結(jié)合生活垃圾分類情況,體現(xiàn)分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理,并充分征求公眾意見”。由于目前我國生活垃圾處理收費(fèi)制度改革還在進(jìn)行中,垃圾收費(fèi)依然適用定額制。城市居民日常產(chǎn)生的垃圾大部分通過物業(yè)統(tǒng)一處理,由地方授權(quán)物業(yè)代收垃圾處理費(fèi)用,尚未培養(yǎng)樹立生產(chǎn)多少支付多少的垃圾處理意識(shí),垃圾處理收費(fèi)未能實(shí)現(xiàn)“定額制”向“從量制”轉(zhuǎn)型。當(dāng)下若由餐飲服務(wù)提供者收取廚余垃圾處理費(fèi),那么具體是采取“定額制”還是“從量制”?若采取定額制,這個(gè)“額”如何確定?如確定過低,則可能無法實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期;若確定過高,是否會(huì)加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān),而且定額收費(fèi)是否有違社會(huì)公平?若著眼于“從量制”,則具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定?在生活垃圾處理收費(fèi)改革尚未完成前,這些問題有待進(jìn)一步斟酌厘清。
第二,在實(shí)際操作中,費(fèi)用收取可能會(huì)引發(fā)糾紛。就大眾消費(fèi)心理而言,消費(fèi)者普遍認(rèn)為其支付價(jià)款所購買的餐飲服務(wù)中理應(yīng)包含廚余垃圾處理,如果再規(guī)定由餐飲服務(wù)者收取廚余垃圾處理費(fèi)用是否會(huì)有重復(fù)收費(fèi)之嫌?而且在實(shí)際執(zhí)行中,會(huì)存在由于食物材質(zhì)、加工工藝、消費(fèi)習(xí)慣等差異,導(dǎo)致對(duì)于“造成明顯浪費(fèi)”界定困難等情況。由此,廚余垃圾處理費(fèi)用收取可能會(huì)引發(fā)更多的消費(fèi)糾紛,甚至可能為經(jīng)營者多收費(fèi)創(chuàng)設(shè)條件進(jìn)而導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受到侵害。
為減少餐飲浪費(fèi),同時(shí)降低制度改革成本,建議遵循分步驟審慎推進(jìn)的原則規(guī)制餐飲消費(fèi)端食品浪費(fèi)。初期更宜采用激勵(lì)性手段,例如規(guī)定餐飲服務(wù)者引導(dǎo)消費(fèi)者按需用餐,對(duì)餐飲消費(fèi)中節(jié)儉消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)“光盤”的消費(fèi)者予以信用積分、用餐優(yōu)惠等適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)有序推進(jìn)我國垃圾處理收費(fèi)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)改革。從“定額制”垃圾處理逐漸轉(zhuǎn)向“從量制”垃圾處理,真正做到垃圾生產(chǎn)者為自己生產(chǎn)的垃圾買單??梢越Y(jié)合2020年11月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》,參考韓國餐廚垃圾“從量制”付費(fèi)制度經(jīng)驗(yàn),在垃圾分類基礎(chǔ)上逐步減少居民生活中的食品浪費(fèi)。在未來?xiàng)l件成熟時(shí),再考慮逐漸推進(jìn)餐飲等公共領(lǐng)域的餐廚垃圾處理收費(fèi)制度。而且制度推行宜首先選擇行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位食堂或者實(shí)踐基礎(chǔ)較好的行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn),對(duì)于收取餐廚垃圾處理費(fèi)用的效果予以充分評(píng)估,在試點(diǎn)運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。最后再進(jìn)行全社會(huì)推廣并考慮總結(jié)上升為立法。即使是在立法層面予以規(guī)定,也需要明確界定廚余垃圾處理費(fèi)用的收取條件、標(biāo)準(zhǔn)等,注意充分保障餐飲消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利,同時(shí)要強(qiáng)化有關(guān)部門對(duì)于餐飲服務(wù)價(jià)格的監(jiān)督檢查,有效避免“從量制”計(jì)費(fèi)直接傳導(dǎo)引致餐飲消費(fèi)價(jià)格不適當(dāng)提升。
對(duì)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等分析研判消費(fèi)者用餐需求要強(qiáng)化監(jiān)管
《反食品浪費(fèi)法(草案)》授權(quán)“餐飲服務(wù)提供者可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費(fèi)者用餐需求,通過建設(shè)或者共享中央廚房、配送中心等措施,對(duì)食品采購、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等進(jìn)行科學(xué)管理,防止和減少浪費(fèi)。”根據(jù)《中華人民共和國民法典》規(guī)定:“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息。”“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。”與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的用餐需求信息顯然屬于應(yīng)保護(hù)的個(gè)人信息范疇?!吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》也規(guī)定,“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息,不包括匿名化處理后的信息”。個(gè)人信息保護(hù)關(guān)注的是人們對(duì)那些將對(duì)其個(gè)人自治產(chǎn)生擴(kuò)張或者限制作用的信息(數(shù)據(jù))應(yīng)當(dāng)如何使用的自由。進(jìn)言之,個(gè)人信息更側(cè)重于其利用價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益。餐飲服務(wù)提供者運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費(fèi)者用餐需求,有利于餐飲服務(wù)提供者有針對(duì)性地開展?fàn)I利性餐飲經(jīng)營活動(dòng)。而且用餐需求可以反映消費(fèi)者個(gè)人生活習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣以及喜好等,有較強(qiáng)的私密性。因此,應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者的用餐需求認(rèn)定為受保護(hù)的個(gè)人信息。
《中華人民共和國民法典》明確規(guī)定,“個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開”等均屬于個(gè)人信息的處理,“應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則,不得過度處理,并符合下列條件:征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意,但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;公開處理信息的規(guī)則;明示處理信息的目的、方式和范圍;不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定”。故而在未取得消費(fèi)者同意的情況下,餐飲服務(wù)提供者無權(quán)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)消費(fèi)者的用餐需求進(jìn)行分析研判。
著眼于消除人們對(duì)個(gè)人信息泄露的顧慮和擔(dān)憂,強(qiáng)化約束監(jiān)督餐飲服務(wù)提供者對(duì)于消費(fèi)者用餐需求信息取得以及取得個(gè)人信息后的管理和使用,建議應(yīng)當(dāng)貫徹以下原則:首先,完善個(gè)人信息使用的“告知-同意制度”。餐飲服務(wù)提供者收集、存儲(chǔ)、使用、加工、消費(fèi)者用餐需求信息前,應(yīng)當(dāng)以顯著方式、清晰易懂的語言向消費(fèi)者告知其處理目的、處理方式,處理的個(gè)人信息種類、保存期限等。而且要堅(jiān)持消費(fèi)者信息收集最小化,將收集限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍,并且應(yīng)當(dāng)符合比例原則。其次,要嚴(yán)格限制餐飲服務(wù)提供者向第三人提供消費(fèi)者用餐需求信息。不僅以前述“告知-同意”為前提,而且要對(duì)于向第三方提供的消費(fèi)者用餐需求信息進(jìn)行匿名化處理。第三方不得利用技術(shù)等手段重新識(shí)別個(gè)人身份。最后,履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門要強(qiáng)化監(jiān)管,對(duì)于違反規(guī)定處理個(gè)人信息的餐飲服務(wù)者,應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)嚴(yán)格處罰。
(作者為中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo),中國政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任)
【注:本文獲得中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃(項(xiàng)目編號(hào):20CXTD08)資助,系教育部規(guī)劃項(xiàng)目“糧食安全的農(nóng)田保障制度構(gòu)建研究”(項(xiàng)目編號(hào):20YJA820010)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①李蕊:《民之天-糧食安全法治保障體系研究》,北京:法律出版社,2020年。
②徐愛國、潘程:《中國反浪費(fèi)法的法理基礎(chǔ)和法律設(shè)計(jì)》,《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2018年第2期。
責(zé)編/常妍 美編/楊玲玲
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