2004年，我被調(diào)到國務(wù)院研究室擔(dān)任副主任。我離開中國社會科學(xué)院赴任新崗位時，去向院里一位老領(lǐng)導(dǎo)請教，請他指點如何做好新的工作。他看我躊躇滿志的樣子非但不鼓勵，還嚴肅地對我說“不能把新崗位視為展現(xiàn)你理論水平的舞臺，你去是為黨中央國務(wù)院服務(wù)的，收起你的想法，認真虛心地看、聽、學(xué)和悟。”這個提醒相當(dāng)程度上端正了我對新崗位的基本心態(tài)，算得上是給我上了“入職第一課”。2011年我又調(diào)任國務(wù)院副秘書長。行政工作經(jīng)歷不是本書的重點，我也把握不好什么能說什么不能說。因此，我還是談一些與學(xué)術(shù)研究相關(guān)的體會和感悟吧。

沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本

那種各方面完全達成一致的重要決策并不多，許多問題靠講理論講理念也不能彼此說服，因此在充分聽取各方面意見后要由高層定奪。改革開放較早時期的決策過程我知之甚少，但后來一些重要決策如國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟同等重要，國有企業(yè)有進有退，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中國加入世界貿(mào)易組織，取消農(nóng)業(yè)稅、稅制改革等，沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動時，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟增長、增加了投入等。這些爭論各有道理和立場，道理還可以討論，但立場不容易改變，說理并不能解決分歧。況且學(xué)者們的觀點也不一致，前提和結(jié)論并不相同。一方的觀點認為，嚴格的環(huán)境保護措施既無經(jīng)濟效益也無社會公平，影響經(jīng)濟效益好理解，影響社會公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護偏向富人的訴求。另一方的觀點則認為，環(huán)境保護既有公平也有效益，富人有辦法保護自己，例如只飲瓶裝水、只吃進口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果；同時，惡劣環(huán)境影響健康，大量的醫(yī)療費用支出會抵消從經(jīng)濟增長中獲得的福利。最終并不是爭議中的各方統(tǒng)一了認識，而是最高層下決心必須解決嚴重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴格的環(huán)保措施才能出臺和有效實施。

試點是我國推動改革的重要辦法，也是中國公共管理模式的特色

在我國40多年改革開放進程中，試點發(fā)揮了重要作用。如此重視試點，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗、智慧和首創(chuàng)精神”這個基本理念外，還有以下幾方面的原因。第一，對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案。大部分試點都屬于此類。第二，表明此事僅在小范圍試行，有進退余地，容易與持不同意見者達成妥協(xié)。例如改革早期的農(nóng)村承包制、建立開放特區(qū)、股權(quán)分置改革，以及最近幾年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革等。開始時難以統(tǒng)一意見和拿出普適方案，就從試點起步。第三，允許地方因地制宜推進改革。各地情況差距大，工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時起步，就以試點的方式分批分期推進。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，因此就讓自愿先改的省市先行試點。第四，有極少數(shù)試點是具體部門的“緩兵之計”，當(dāng)改革呼聲很高，來自上下的壓力很大時，先說開始“試點”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。第五，還是在部門層面，有極少數(shù)試點是“設(shè)租”的一種方式。這種試點往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績顯示度，部門有試點決定權(quán)，就會有地方前來“尋租”。后兩種情形比較特殊就不舉例了。總起來看，試點能夠積累經(jīng)驗、測試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進改革的有效途徑。

試點在中國改革進程中如此重要，但是，學(xué)者們對試點的分析研究相對較少。從理論分析角度看，試點效果好并不能得出大面積實施后的效果也同樣好的結(jié)論。比如，當(dāng)小范圍試點“政府私人合作伙伴（PPP）”項目時，由于管理精細且關(guān)注度高，項目推進過程的可控性較好。而當(dāng)大面積推開后，有可能出現(xiàn)嚴重的利益輸送或腐敗問題等。我本以為做這種“試點—推廣效果差異評價”的研究應(yīng)該不少，但實際上卻很少能查到類似文獻。

學(xué)術(shù)界的意見有較強助推力

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時，決策層往往會認真傾聽和對待。記得1999年起草十五屆四中全會國有企業(yè)改革文件時，研究機構(gòu)和學(xué)者個人寫給起草組的研究報告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認為國有經(jīng)濟改革必須有實質(zhì)性進展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)相競爭。這個“意見包”對改革決策產(chǎn)生了重要影響。另外，有些情形相對少見，專業(yè)性強，相關(guān)部門感到對事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會起到重要作用。

近些年來，隨著信息公開程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達意見的渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到批評質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過程中，不少經(jīng)濟和社會學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報銷比例提得過高，就被批評為缺乏對患者的同情心?，F(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達觀點時更加謹慎和隱晦，或者用“兩方面”來平衡。記得有一個重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時都講“兩方面”，我問他們的意見是“既要……，也要……”，還是“既要……，還要……”，或者是“既要……，更要……”，他們想了想說是“既要……，更要……”，由此表達了他們的傾向性。

確定政府干預(yù)是否合理并不容易

市場經(jīng)濟和對外開放，是我們40多年繁榮的源頭。但是我們的市場經(jīng)濟也確實與西方不同，政府的干預(yù)相對較多。我國經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控的必要性強于穩(wěn)定發(fā)展的國家。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動力和能力，能夠助推企業(yè)進入市場并增強其競爭力。外資企業(yè)的立場和觀點就很有意思，它們長期受到地方政府較多有形與無形的關(guān)照，彼時并未指認這種做法不符合市場規(guī)則。最近幾年我們強調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國投資環(huán)境惡化。我暗自想他們以前“找市長”就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環(huán)境還需要進一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒有錯。過去幾十年，形勢發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”的政策往往是那些實施過久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上，有時候界線并不清楚。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員。本文摘編自《江小涓學(xué)術(shù)自傳》一書）