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領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗中的廉政風險及治理

【摘要】權(quán)力運行始終隱藏著一定的廉政風險。當前,一些地方的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗,使得廉政風險防控機制部分功能被弱化,為領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險留下了空間。因此,廉政風險防治應(yīng)當在廉政風險防控機制體系中占據(jù)重要地位,要針對廉政風險管理中領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗行為進行制度建設(shè),將具體的行為、制度、績效、思想道德建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律都納入系統(tǒng)風險的控制中。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗 廉政風險防控機制 廉政風險 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

所謂領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗,是指公務(wù)員在公務(wù)員隊伍內(nèi)部不同職位之間的交流或者交流到參照公務(wù)員法管理的機關(guān)單位工作人員職位。而廉政風險指的是部分權(quán)力和資源占有者在運用權(quán)力或生活過程中做出不廉行為的可能性。權(quán)力運行始終隱藏著一定的廉政風險,以職務(wù)為核心的權(quán)力和資源成為促使廉政風險發(fā)生的主要動因。因此,權(quán)力運作和職務(wù)資源隨著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗,廉政風險也隨之發(fā)生相應(yīng)流動。在一些地方,領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗過程中滋生的腐敗風險一定程度上削弱了基層黨組織的廉政建設(shè)效能,不利于黨的隊伍建設(shè),也進一步說明我國反腐敗工作常態(tài)化的必要性和重要意義。完善廉政風險防控機制,打造風清氣正的政治生態(tài)環(huán)境,就必須不斷強化領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險防治意識和防治能力。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險的特征

一些地方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗使得廉政風險防控機制部分功能被弱化,原單位廉政風險防控機制無法實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗引發(fā)的廉政流動風險的有效管理,為廉政風險留下了空間。

總體而言,領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險有以下特征:一是廉政風險流動速率較高。具有隱蔽性和強變異性,而現(xiàn)有的治理路徑和風險流動信息建設(shè)相對滯后,導(dǎo)致廉政風險流動速率不斷加快。二是廉政風險的破壞力具有流動性。在“一把手觀念”和“小圈子文化”等不良觀念的影響下,基層廉政風險發(fā)生的可能性大大增加,一旦原單位形成了不良的政治生態(tài),這些觀念會進一步加速腐敗觀念和行為的傳播,不僅會弱化領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗防腐拒變能力,還容易形成一種慣性。三是廉政風險流動容易形成惡性循環(huán)。個別領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗?fù)瑫r也伴隨著作風習(xí)慣觀念的“轉(zhuǎn)崗”,如果轉(zhuǎn)崗后的單位廉政風險防控機制不夠完善,這些風險流動性演變?yōu)橄嗷サ呐时群透瘮沟眯屡f機制交織下的腐敗問題更加嚴重。四是個別領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險具有多樣化和復(fù)雜化的特點。轉(zhuǎn)崗伴隨著廉政風險防控新舊機制的相互對抗,必然會產(chǎn)生更加多樣復(fù)雜的廉政風險。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險的宏觀表現(xiàn)

廉政風險是影響地方一級行政組織工作的隱患,對思想道德、崗位責任、業(yè)務(wù)流程以及外部條件造成的危害是非常直觀的。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗中,廉政風險會誘發(fā)其他風險。

其一,廉政風險誘發(fā)思想道德風險。思想政治教育環(huán)境如果受到廉政風險的侵蝕,易對黨員干部的思想道德學(xué)習(xí)造成危害。加之思想道德方面不能與學(xué)習(xí)機制形成協(xié)同,同時領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)崗后較容易放松對自己的思想要求,在利益面前就有可能懈怠,產(chǎn)生腐敗隱患。

其二,廉政風險誘發(fā)崗位責任風險。廉政風險防控機制對瀆職犯罪和崗位腐敗的威懾作用會增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責任心,同時也能夠在崗位目標考核和績效管理方面產(chǎn)生一定約束力。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗的廉政風險在崗位責任方面的宏觀表現(xiàn)以影響和傳導(dǎo)為主要方式,崗位責任風險一旦發(fā)生就會產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng),形成的腐敗行為會產(chǎn)生流動性,影響整體工作環(huán)境。從廉政風險的流動性來看,它所產(chǎn)生的負面影響和相應(yīng)的流動性概率在政策傳導(dǎo)機制下可能加重對崗位責任制度的影響。對部分關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅會造成思想風險,還會有崗位責任風險。

其三,廉政風險誘發(fā)業(yè)務(wù)流程風險。一些關(guān)鍵部門在日常的業(yè)務(wù)流程中存在一定的廉政風險,例如,部分干部對自身要求不嚴,對子女和配偶的管理存在問題,導(dǎo)致子女和配偶以利益關(guān)聯(lián)者的方式出現(xiàn)在業(yè)務(wù)流程中。不光可能會產(chǎn)生政策傾斜,還可能在根本上對廉政風險的防控機制造成沖擊。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后,這種風險隨之轉(zhuǎn)移,也會根據(jù)環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變,會對廉政風險的關(guān)鍵影響要素進行洗牌,但是一些長期形成的風險還是不能得到遏制,而業(yè)務(wù)流程的管控和風險,則對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后的要求更高。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險的微觀表現(xiàn)

其一,監(jiān)管難度較大。一般意義上的廉政風險在輿論監(jiān)督和紀檢約束下能夠得到相對有效的監(jiān)管,但部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗,其行事習(xí)慣作風通常會被帶到新工作單位,原單位的圈子和腐敗風險也會隨之遷徙,且具有極強的傳遞性。因此,在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后,原單位和新單位廉政風險交織存在,新單位原有的防控機制很難對其產(chǎn)生有效制約力?,F(xiàn)實中,主要領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗?fù)ǔ0殡S著原單位核心領(lǐng)導(dǎo)的同步轉(zhuǎn)移,這種陳規(guī)將廉政風險防控機制建設(shè)和完善帶進了瓶頸期。在領(lǐng)導(dǎo)分權(quán)意識日益強化的業(yè)態(tài)下,集權(quán)管理環(huán)境下的分權(quán),似乎更適應(yīng)一把手作風,導(dǎo)致廉政風險進一步增加,流動速度加快,群體性監(jiān)管力量和紀檢部門監(jiān)管力量都較難發(fā)揮有效的直接制約力。

其二,風險不易控制。風險流動加快不易控制主要表現(xiàn)在如下幾個方面:一是部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后,新舊單位廉政風險相互交融,而新單位廉政風險防控機制無法在短期內(nèi)有效掌握新進入廉政風險的流動方式,由此會帶來次生風險的干擾,阻礙新單位廉政建設(shè)進程。另外,由于廉政風險本身的多樣化和復(fù)雜性,新舊廉政風險相互交織進一步增加風險控制的難度。二是廉政風險的流動速度較快。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展,廉政風險在接受上級紀檢部門監(jiān)督的同時,網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督影響力也在強化。一方面,過快的風險流動使得廉政風險規(guī)模快速增大;另一方面,由此帶來的損毀力也在加強。

其三,廉政風險動態(tài)越發(fā)復(fù)雜化,對制度形成了一定抗性。廉政風險動態(tài)越發(fā)復(fù)雜化對廉政風險防控機制而言是利弊共存的,利在對腐敗分子警鐘長鳴,弊在滋生新的腐敗土壤。一些投機的腐敗分子對崗位轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的腐敗土壤更快適應(yīng),使廉政風險防控工作難度加大。而轉(zhuǎn)崗單位的廉政風險管控制度會受到風險動態(tài)的沖擊,形成一定抗性?;陲L險表現(xiàn)直觀、流動快、多元化與動態(tài)化程度越來越顯著,也越發(fā)復(fù)雜,廉政風險管控制度因為風險產(chǎn)生的動態(tài)抗性非常明顯,其敏銳度與管理能力都呈下降趨勢。

其四,風險種類增多加劇負面影響。由風險種類增多而出現(xiàn)的負面影響主要表現(xiàn)在兩方面:第一,政治生態(tài)的負面影響。因為部分領(lǐng)導(dǎo)的作風習(xí)慣和政治生態(tài)兩者間的內(nèi)在聯(lián)系極為密切,致使風險種類增多,讓本來的輿論風險朝著權(quán)益風險或管理風險轉(zhuǎn)變。對于新單位政治生態(tài)建設(shè)來講,基于監(jiān)督風險的執(zhí)行空間越來越窄,增強了腐敗者的集權(quán)能力。第二,面對風險種類增多,防范機制無法與其相匹配,加大了風險破壞力。第三,基于風險頻發(fā)而導(dǎo)致風險種類不斷增多,在流動領(lǐng)域較大的情況下,廉政風險會出現(xiàn)變化,其他腐敗風險因此出現(xiàn)。

進一步加大廉政風險防控機制建設(shè)力度,開辟全新有效的預(yù)防腐敗路徑

就我國當下的反腐工作而言,廉政風險基于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗而增多,產(chǎn)生的危害也增大。進一步加大廉政風險防控機制建設(shè)力度是黨中央統(tǒng)一部署的路徑,也是將現(xiàn)代預(yù)警管控方法融入到建設(shè)中、在反腐倡廉實踐過程中植入科學(xué)方法、在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗實際工作中增強治理的操作性與實效性、開辟全新有效的預(yù)防腐敗路徑。

其一,構(gòu)建流動性監(jiān)管機制。不定時、不定點、不定期是流動性監(jiān)管機制的典型特征,對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督要基于權(quán)力制衡、制度與監(jiān)督者流動的方式進行運作,使其不想、不敢、不易腐敗。對于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風險而言,其防治主要路徑之一就是流動監(jiān)督機制的構(gòu)建,要做到點、線、面結(jié)合,基點就是現(xiàn)任崗位,線即轉(zhuǎn)崗崗位,面即廉政監(jiān)督。形成防控網(wǎng)絡(luò),將小圈子思維打破,進行差異化人事制度的構(gòu)建,使權(quán)力制衡機制切實有效。除此之外,還需要預(yù)防機制與流動性警示教育相結(jié)合。充分利用群眾多元監(jiān)督方式,嚴格執(zhí)行新單位廉政風險防控制度。既要進一步加大制度和監(jiān)督隊伍建設(shè)力度,也要積極構(gòu)建監(jiān)管文化內(nèi)涵,促使監(jiān)管機制的人文性、完整性以及體系性真正實現(xiàn),制度常態(tài)化要基于長期而艱巨反腐過程中文化內(nèi)涵的積淀、機制自身內(nèi)涵的持續(xù)深化來獲得保證。

其二,治理過程和風險預(yù)警相結(jié)合。長期、復(fù)雜、艱巨是廉政風險防控機制建設(shè)的典型特點。廉政風險治理過程和風險預(yù)警相結(jié)合是構(gòu)建動態(tài)化管理機制的必然選擇。防范預(yù)警要根據(jù)轉(zhuǎn)崗領(lǐng)導(dǎo)在原來單位的工作作風與行為來識別量化風險,構(gòu)建有效的風險量化標準,制定科學(xué)的考核評價因素,這對于及時糾正部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗而出現(xiàn)的廉政風險是意義非凡的。此外,治理過程與風險預(yù)警相結(jié)合要基于集權(quán)分化與對小圈子文化的打破為重點來實現(xiàn),這不僅要切實依靠申報與匯報制度,也要依靠風險交叉治理機制的有效執(zhí)行,實現(xiàn)集權(quán)的淡化。

其三,創(chuàng)新優(yōu)化廉政風險止損工具。止損廉政風險的一個工具就是“人民來信”,即基于收集的原單位群眾信息,調(diào)整廉政風險偏好。動態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)崗領(lǐng)導(dǎo)的同時將其腐敗欲望從思想源頭上遏制。同時,在新時代廉政風險防控機制建設(shè)背景下,要將自媒體應(yīng)用于廉政風險治理,從新舊單位輿論監(jiān)督上及時糾正問題。除此之外,還要對風險管理工具進行創(chuàng)新與優(yōu)化,將區(qū)塊鏈技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)反腐充分應(yīng)用到廉政風險止損工作中。

其四,加大廉政風險治理力度。由于廉政風險具有流動性,難以預(yù)估發(fā)展方向和量化影響大小,對此需要積極打造深層次廉政文化,并進一步創(chuàng)新,加大反腐斗爭力度。既要深度鏟除腐敗土壤,也要完善防控措施,使防控機制的社會效應(yīng)得以體現(xiàn),讓全民參與到廉政風險治理工作中來。應(yīng)善于工具創(chuàng)新、監(jiān)管創(chuàng)新和監(jiān)督創(chuàng)新,進一步量化治理目標。同時內(nèi)化廉政風險宏觀和微觀之間關(guān)聯(lián)性,科學(xué)分析廉政風險走向及影響。積極運用績效考評、制度創(chuàng)新、目標量化與策略合理性選擇,探索治理廉政風險目標量變引發(fā)的相關(guān)聯(lián)風險路徑。

其五,基于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗下廉政風險全要素管理能力培養(yǎng)。廉政風險對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗機制形成的沖擊是客觀可測的。在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗機制中,盡管更替機制加快了廉政風險管理的過程優(yōu)化和目標量化,卻不能有效統(tǒng)籌風險實現(xiàn)全面管理。解決這一問題,一方面,全面風險管理必須要形成全要素管理能力戰(zhàn)略,堅持以能力為驅(qū)動,治理結(jié)構(gòu)上做到能力戰(zhàn)略協(xié)同績效目標以規(guī)避風險。另一方面,廉政風險全要素管理要協(xié)同風險管理的所有條件和資源,實現(xiàn)管理驅(qū)動和戰(zhàn)略能力協(xié)同,創(chuàng)新模式、目標、工具和制度。不斷完善全要素管理中領(lǐng)導(dǎo)崗位更替機制對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗的風險評估與評價,形成有效的風險管理模式。

廉政風險防治在廉政風險防控機制體系中占據(jù)著十分重要的地位,同時,領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗風險治理需要符合“注重治本、注重預(yù)防、注重制度建設(shè)”的要求,方可超前化解權(quán)力運行過程中的腐敗風險。由于系統(tǒng)由表及里和內(nèi)外兼?zhèn)涞奶卣?,廉政風險系統(tǒng)化管理框架設(shè)計不僅改善了廉政風險因制度變遷、風險傳導(dǎo)和目標不穩(wěn)定的局面,對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗具體的行為、制度、績效、思想道德建設(shè)和廉潔自律水平也能納入系統(tǒng)風險的控制中,從而實現(xiàn)風險管理目標再造。

(作者分別為湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生;洛陽理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師)

【參考文獻】

①胡仙芝、李晴:《廉政風險防控體系建設(shè)及機制優(yōu)化》,《中國發(fā)展觀察》,2020年第17期。

②閆偉:《對開展廉政風險防控機制建設(shè)的探討》,《理論學(xué)習(xí)與探索》,2020年第4期。

③姜寧、朱學(xué)洪:《抓住關(guān)鍵崗位,構(gòu)建創(chuàng)新性風險監(jiān)督體系》,《檢察風云》,2020年第2期。

責編/鄧楚韻(見習(xí)) 美編/王夢雅

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