【摘要】新加坡在吸收西方發(fā)達國家財政成功經驗的基礎上，結合自身的政治經濟體制和基本國情，形成了具有新加坡特色的非土地財政模式，尤其是其“居者有其屋”一直被世界各國所關注，獨立于政府財政的新加坡中央公積金制度也正在逐步演變成一種完善的社會保障制度。新加坡非土地財政體現(xiàn)在政府主導、合理配售，以及低廉的政府場地租金上，推動著新加坡公共設施不斷完善、經濟飛速發(fā)展。鑒于土地財政的本質是融資，可通過完善地方稅收體系等方式提高財政保障能力。
【關鍵詞】非土地財政 中央公積金 組屋 【中圖分類號】F1 【文獻標識碼】A
作為“亞洲四小龍”之一，新加坡通過對自身發(fā)展模式的不斷探索、轉型和創(chuàng)新，實現(xiàn)了經濟社會較快的發(fā)展，取得了傲人的成績。近二十年來，新加坡經濟一直保持穩(wěn)定發(fā)展，2019年新加坡人均GDP為65,233.3美元，成為“亞洲四小龍”中人均GDP最高的經濟體。新加坡公共設施完備，環(huán)境優(yōu)美，人民安居樂業(yè)，在很多方面堪稱其他國家的楷模。新加坡發(fā)展的原因是多方面的，然而，財政政策無疑在促進效率與公平兩個方面都發(fā)揮了特殊的作用。
新加坡的財政來源與去向
新加坡政府總財政收入占GDP的比重較低，1990年為18.6%，2000年為18.8%，2010年為13.6%，2019年為14.8%。政府的財政收入主要來自所得稅、商品和服務稅、資產稅、印花稅、關稅和特殊商品消費稅等稅收以及非稅收入。據新加坡統(tǒng)計局的數據，2019年新加坡所得稅占總財政收入的42.9%，其中個人所得稅占總財政收入的16.2%（占總稅收收入的18.1%），企業(yè)所得稅占總財政收入的22.5%(占總稅收收入25.1%)。商品和服務稅（類似于我國的增值稅和消費稅以及美國的銷售稅）占總財政收入的14.7%，資產稅占6.3%，印花稅占5.4%，關稅和消費稅占4.4%，博彩稅占3.5%，機動車稅占3.3%，其他稅收占9.2%，收費收入占9.0%，其它收益占1.3%。在收費中，車輛配額溢價占總收費收入的46.7%。
所得稅占總財政收入的份額最高。從個人所得稅來看，新加坡個人所得稅采用累進稅率，共分九檔，最低邊際稅率為２%，最高22%，并不算高。個人所得稅起征點為年收入2萬新幣（約10萬元人民幣）以上。根據我國新個稅法規(guī)定，個人所得稅起征點為月收入5,000元，最低邊際稅率為3%，最高為45%。雖然最高邊際稅率很高，但我國個稅占總稅收比重并不高，2019年我國個人所得稅占總稅收的比重只有6.58%。從企業(yè)所得稅來看，新加坡的企業(yè)所得稅率為17%，是單一稅率。我國企業(yè)所得稅的標準稅率為25%，高新技術企業(yè)的稅率可降低到15%。2019年，我國企業(yè)所得稅占總稅收的比重為23.6%。從消費品汽車征稅來看，新加坡對汽車征收高額稅費。首先，汽車綜合關稅很高，車價隨之“水漲船高”；其次，新加坡采取車輛定額分配制來調控車輛增長，買車時必須向政府投標購買有效期為10年的擁車證，比車還貴；最后，還包括各種各樣的交費和罰款，例如汽車進入繁華地帶，必須交擁堵費。高額的擁車費用，減少了私人車輛，避免了交通擁堵，減少了環(huán)境污染，還給政府帶來不菲的財政收入。
新加坡的政府支出有很大一部分用于民生。根據新加坡統(tǒng)計局公布的數據，2019年度新加坡政府的實際支出中，社會發(fā)展支出占總支出的47.6%，安全與外部關系支出占總支出的28.1%，經濟發(fā)展支出占總支出的20.3%，政府行政管理支出占總支出的3.97%。可以看出，除了民生支出外，新加坡的安全與外交支出也較高。這是由于國家較小，現(xiàn)代化國防設施需要最低啟動費用，國防費用占比相應較高。與此同時，新加坡政府經濟發(fā)展方面的支出也較高，行政管理支出很低。
獨立于政府財政的新加坡中央公積金制度逐步演變成一種完善的社會保障制度
新加坡中央公積金由中央公積金局負責管理，獨立于政府財政。需要指出的是，上面提到的新加坡財政收入里不包括中央公積金賬戶的收入。中央公積金賬戶是新加坡政府強制設立的個人儲蓄賬戶，員工個人和公司按員工工資的一定比例存入該賬戶，用于購房、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。根據新加坡政府的規(guī)定，受雇職員與雇主都必須定期交納公積金。隨著雇員年齡的增長，雇員和雇主所需交納的公積金的繳費率在下降。據規(guī)定，從2016年起，55歲及以下的雇員需要繳納工資的37%到中央公積金賬戶，其中雇員繳納17%，雇主繳納20%；55歲以上到60歲的繳納工資的26%，其中雇員13%，雇主13%；60歲到65歲的職工共繳納工資的16.5%，其中個人繳納９%，雇主繳納7.5%；65歲以上者共繳納工資的12.5%，其中個人繳納工資的7.5%，雇主繳納工資的5%。
中央公積金賬戶收益可觀。2019年公積金參加者對中央公積金賬戶的交費額達到374億新元，公積金投資回報達到158.46億新元，較為可觀。加上其他收入，公積金賬戶收入達到560.08億新元。2019年底，公積金總積累額達到4,284.88億新元。2019年基金參加者對中央公積金賬戶的交費占GDP的7.4%；公積金投資回報占GDP的3.1%；公積金賬戶年總收入占GDP的11%；公積金積累總額占GDP的84.4%。
中央公積金賬戶的用途。新加坡統(tǒng)計局數據顯示，公積金的47.1%用于購買住房，9.2%用于醫(yī)療，24.4%用于養(yǎng)老。新加坡的房產主要分為政策性的公共住房和私人住房兩大類。其中政策性公共住房被稱為組屋，由政府法定機構——新加坡建屋發(fā)展局主導建設，覆蓋絕大部分家庭，目前約有80%以上的新加坡人居住在組屋里。私人住房包括公寓、排屋和獨立別墅，由地產商建設，主要面向高收入家庭。新加坡90%的居民擁有房屋。公積金的參與者可以通過提取普通賬戶中的公積金儲蓄和每月新的交款，支付購買組屋或私人房產的全部或部分房款。
中央公積金的養(yǎng)老功能。新加坡是全球預期壽命最高的國家之一。新加坡的中央公積金制度連續(xù)12年獲評為亞洲最佳的退休養(yǎng)老制度。新加坡中央公積金計劃是儲蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是參保者在就業(yè)期間，按照儲蓄方式積累養(yǎng)老保險基金，以此作為退休后的經濟來源。儲蓄型養(yǎng)老保障模式下，基金存續(xù)跨度長，要實現(xiàn)基金保值增值，對外部經濟環(huán)境和自身基金管理水平要求較高。新加坡政府規(guī)定，55歲以后，普通賬戶和特殊賬戶里退休存款計劃的錢會轉進養(yǎng)老賬戶，65歲的時候就可以開始提取養(yǎng)老金。這部分的公積金可以終身領取，這也保障了每個人老年的基本生活費。由于中央公積金強制繳納、覆蓋面廣，一定程度上保證了養(yǎng)老金的積累。
新加坡政府債務規(guī)模高攀
據新加坡官方統(tǒng)計，其政府債務占GDP的比重2000年為81.1%，2010年為98.2%，2019年為126.3%。在全球范圍內，新加坡的政府收入占GDP的比重比較低，且在發(fā)達國家里，新加坡是政府規(guī)模最小的國家。人們往往為新加坡較高的政府債務而詫異。新加坡的財政預算基本上是平衡的，為什么會有如此大的債務呢？原因就在于新加坡政府發(fā)行債券，不是為了填補財政赤字，而是為了投資，以便獲取更好的收益。這些債務背后都是“隱形的資產”，資產大于債務。
新加坡政府債務包括新加坡政府發(fā)行的有價證券、特殊有價證券，以及儲蓄債券。新加坡政府發(fā)行的有價證券，主要是為了發(fā)展新加坡的證券市場，為其提供一種無風險的金融資產。特殊有價證券是一種不可交易的證券，專門用于中央公積金投資。這些證券實行固定回報率，可以保證投資人較高的投資收益。由于新加坡公積金的回報相當可觀，儲蓄債券也不可交易，為投資人提供了一種長期的投資選擇。一般來說，債務高就意味著子孫后代的負擔重。不少國家的債務是由于政府為當代人福利支出太多而形成，這樣是在把負擔向后代轉嫁。但是如果像新加坡那樣，債務融資用于購買資產，而且資產增值快，留給后代的資產大于債務，政府債務就不是問題了。
緣何新加坡拒絕實施土地財政
新加坡的人均土地非常有限。據世界銀行統(tǒng)計，2016年人均可耕地面積，新加坡為0.00025英畝（合0.0015畝），日本為0.081英畝 （合0.4942畝），美國為1.17英畝（合7.0723畝）。新加坡土地寸土寸金，政府如果賣地，收入一定可觀。高價賣地也是一種收稅方式。政府把地高價賣給開發(fā)商，開發(fā)商把地價加到房價里，購房者高價買房，實際上是政府通過高房價向購房者征稅，是一種隱形的房屋購買稅。然而，新加坡政府沒有這樣做。
政府主導。從20世紀60年代開始，新加坡政府按市場土地的價格購買了全國80%的土地。政府擁有土地后，開始著手解決居民的住房問題。新加坡政府以低廉土地價格為基礎，為百姓建造廉價住房，即組屋。組屋建造公開招標，質量由政府嚴格把關。組屋的設計合理，樓道寬敞，一般都有很大的公共活動空間。因為土地便宜，組屋價格也較為低廉。政府將這種廉價房子賣給老百姓，購買面積由家庭人口多少決定。當然，地區(qū)不同，組屋價格也不同。
合理配售。目前，新加坡平均一套住房的價格大約在家庭年收入的4—5倍。為了讓居民擁有居所，國家對購房者予以補助。根據新加坡住宅和發(fā)展委員會2019—2020年度報告，2019年秋季政府提供住房的價格，兩居室房價為8.6萬—17.3萬美元之間（公積金補貼后為0.6萬—9.3萬美元之間），三居室在16.5萬—26.8萬美元之間（補貼后為9萬—19.3萬美元之間），四居室為24.4萬—39.8萬美元之間（補貼后為18.4萬—33.8萬美元之間），五居室為33.6萬—55.1萬美元之間（補貼后為33.1萬—50.6萬美元之間）。新加坡居民購買組屋后分期付款，購房款來自個人賬戶積累的公積金。政府規(guī)定，組屋5年之內不允許在商品房市場出售，但是可以退還給政府。組屋在購買5年之后就可以出售，同時政府需要按照市場商品房價格征稅，作為政府當年對屋主補助的回報。
新加坡非土地財政還體現(xiàn)在較低的政府場地租金上。通過非土地財政，新加坡政府保證了居民的最基本生活需要，即吃飯和住房。新加坡餐飲業(yè)十分發(fā)達，很多民眾在外面吃飯，這與普通的餐飲價格低廉有關。政府修建了許多大型餐飲中心，供個體戶租用，為民眾提供各式各樣的美食服務。政府為了防止餐飲業(yè)成本上漲過快，相應降低場地租金。筆者發(fā)現(xiàn)二十多年來，新加坡餐飲價格變化不大，物美價廉。相對于不菲的新加坡高級飯店，政府通過降低租金，補助了普通民眾，尤其是低收入者。另外，新加坡的公共交通也極為發(fā)達，公交車很多，車內條件很好，收費較少，減少窮人負擔。政府對私家車收費很高，一方面減少交通擁堵，另一方面調節(jié)收入分配。
非土地財政推動著新加坡公共設施不斷完善。為基礎設施融資是土地財政的主要目的。沒有土地財政，新加坡的公共基礎設施依舊建設得非常好，獲得世人贊譽。新加坡基礎設施設計精細，建筑質量把關嚴格。大面積的公共綠地、眾多的社區(qū)公園和大型國家公園，無處不見的鮮花和茂密的樹木，讓人心曠神怡。發(fā)達的公路和地鐵網，四通八達，把整個國家連在一起。交通暢通無阻，極少出現(xiàn)堵車。公共基礎設施設計極為人性化，到處都有遮雨棚、飲水設施、無障礙設施等，人行天橋裝有上下自動扶梯，公交站裝有空調，公交車上設有手機充電插口，等等。當然，新加坡人不滿足于現(xiàn)狀，仍在精益求精，不斷完善基礎設施。
與新加坡不同，“亞洲四小龍”之一的香港多年來財政收入有很大一部分來自土地財政。據香港庫務署統(tǒng)計，地價收入占總財政收入的比重2005年為13.45%，2010年為12.45%，2015年為16.25%，2019年為19.48%。高額的地價收入，也推高了房價。香港的房價比新加坡高得多，是全球買房負擔最高的地區(qū)之一，2014年住宅自有率為51%，比新加坡的90%低很多。香港政府提供了大量的公屋，類似于中國大陸的廉租房和經濟適用房，有40%以上的港人住在公屋里。香港的大多數年輕人很難買得起房子，很多人居住空間很小。
多措并舉提高財政保障能力
土地財政在一些國家的財政體系里扮演著重要角色。其政府土地出讓金來自兩個方面，一方面是出讓城市國有土地，另一方面是高價出讓從農民手里買來的集體土地，目前后者扮演著越來越重要角色。
土地財政弊大于利。土地出讓金優(yōu)缺點明顯，優(yōu)勢體現(xiàn)在：一方面政府收入獲取速度快、數量多，可以大量投資于基礎設施建設；另一方面土地出讓金這種收稅是通過加價形式實現(xiàn)的，百姓看到的是價格，而不是稅收。當然，土地財政劣勢也極其明顯：一是推高了房價。由于購房者大部分是年輕人，若政府采用高價賣地的方式征稅，稅收最終會落到年輕一輩身上。而向年輕人征稅，不利于經濟效率的提高，解決不了人的城市化問題，阻礙城市化的發(fā)展。房子本來是耐用消費品，但現(xiàn)在不少房子卻成了資本，成為富人投資賺錢的工具。年輕人正在儲蓄、積累人力資本和物質資本，并哺育后代，向他們過度征稅會影響資本積累，繼而影響經濟增長，影響后代的培育。新加坡不搞土地財政，年輕人不為住房發(fā)愁，不僅有利于年輕人的發(fā)展，而且有利于國家興旺發(fā)達。二是造成盲目建設和資金浪費。土地財政收入來得快，數量大，地方政府官員使用得也隨意。面對輕而易舉就得來的巨額土地出讓金，地方官員往往追求基礎設施建設規(guī)模，追求短期效益，追求速度，缺乏長遠規(guī)劃，忽視質量，造成資源大量浪費。三是阻礙了正常稅收制度的建立。正常情況下，地方政府應該依靠財產稅等地方稅來籌措地方基礎設施所需資金。例如在美國，20世紀初，財產稅占到總財政收入的45%左右，即使到目前仍然是地方財政收入的重要來源，占州和地方政府財政收入的20%以上。因為有巨大的土地財政收入，個人財產稅，包括房產稅，始終沒有設立迫切性，沒有被提上地方政府議事日程，沒有在全國范圍內建立。四是引起腐敗。我國查處的腐敗案件中貪污國家稅收收入或者國庫銀兩的是少數，大都是出賣公共利益，換取私人收益。在我國現(xiàn)行體制下，土地財政為不良官員腐敗提供了方便。許多重大貪腐案件都與土地財政有關。五是造成貧富差距的擴大。地價越來越貴，房價越來越高，城市有房產者的財富不斷增加，無房戶越來越窮。這種貧富差距還體現(xiàn)在代際之間，有房的是老年人，無房的是年輕人。這樣，老年人越來越富，年輕人越來越窮，很多年輕人需要“啃老”。父母不富裕的年輕人就很艱難。這種狀況使得社會階層固化，不利于社會發(fā)展。應該借鑒新加坡的經驗，減少對土地財政的依賴，擴大住房用地供給，降低土地出讓價格，建設更多的廉價房，供年輕人購買。另外，應適當降低政府場地租金，減輕企業(yè)負擔，促進經濟發(fā)展，間接補助窮人。
土地財政的本質是融資。在城市的資產負債表上，土地收益屬于“負債”，稅收則屬于“收益”。“土地財政”的升級與退出需要擴大政府補助支持力度。那么，資金從哪里來呢？第一，完善地方稅收體系。可以像許多國家一樣征收財產稅，讓財產稅成為地方政府可靠的收入來源。目前，個人房產稅已經在上海和重慶試點多年，可在全國范圍推廣，使之成為地方政府的財政收入來源。另外，還可向新加坡學習，控制大城市車輛數，以拍賣車輛牌照方式增加財政收入，征收交通擁堵費等。這不僅有助于減少交通擁堵，還可以減少環(huán)境污染。
第二，相應縮減政府規(guī)模。新加坡政府規(guī)模小，政府行政管理支出占總財政支出的比重非常低，但是政府工作人員少而精，效率高。對于一些地方政府機構職能重疊、人浮于事現(xiàn)象，應相應縮減其規(guī)模。另外，我國一些地方政府還存在奢靡之風“暗度陳倉”現(xiàn)象，辦公設施豪華氣派、要求超規(guī)格接待等無形中增加了財政支出。減少行政人員，縮減行政管理支出，這是我們應該向新加坡學習的。
第三，提高政府支出效率，優(yōu)化政府支出結構，重視民生方面政府支出。在基礎設施建設方面，一些地方政府缺乏長遠規(guī)劃，盲目追求規(guī)模和速度。可像新加坡一樣，制定長遠規(guī)劃，提高公共設施質量，做好維修工作，減少浪費，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，讓人民住有所居，讓人民安居樂業(yè)。
（作者為北京大學國家發(fā)展研究院教授、國立新加坡大學東亞研究所國際顧問）
【參考文獻】
①《2019年企業(yè)所得稅列表》，國家統(tǒng)計局網站，2020年10月26日。
②《2020年第一季度經濟調查統(tǒng)計附錄》，新加坡統(tǒng)計局網站，2020年10月25日。
責編/賈娜 美編/宋揚
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