【摘要】新發(fā)展格局下提升國家治理效能需要從動態(tài)思維和系統(tǒng)觀念出發(fā)，更好發(fā)揮政府作用。有效發(fā)揮政府作用，要強化宏觀管理職能，提高政府管理能力和應(yīng)急能力，有效應(yīng)對市場失靈問題，彌補政府“缺位”；要深入推進簡政放權(quán)改革，降低制度性交易成本，提高政府效率，有效應(yīng)對政府失靈問題，謹(jǐn)防政府“越位”；要完善國家治理體系，強化系統(tǒng)性治理觀念，在構(gòu)建新發(fā)展格局中動態(tài)調(diào)整政府邊界，有效應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化，減少政府“錯位”。

【關(guān)鍵詞】新發(fā)展格局 國家治理效能 政府職能轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A

面對國內(nèi)社會主要矛盾變化和國際不確定性增加，我國適時提出了“要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略選擇具有自主性和長期性，將帶來經(jīng)濟社會各領(lǐng)域新變化，也將對世界經(jīng)濟環(huán)境帶來深刻影響，這些變化對國家治理能力提出了新要求，需要重點提升國家治理效能，更好發(fā)揮政府作用。

新發(fā)展格局下經(jīng)濟社會發(fā)展新特征

新發(fā)展格局下國內(nèi)外經(jīng)濟社會表現(xiàn)出新特征，首先是我國進入新時代后全面深化改革進入新階段，解決我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題成為工作重點，此外，全球失衡下的結(jié)構(gòu)性矛盾帶來的不確定性和不穩(wěn)定性加劇，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的外部環(huán)境惡化。

具體來看，一方面，隨著改革開放事業(yè)的推進，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展奇跡，各級政府在加強市場建設(shè)的同時也成為重要的市場主體，但近年來我國經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，全面深化改革推進高質(zhì)量發(fā)展成為時代選擇。同時，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾也限制了擴大開放的深度和廣度，成為對外開放的重要制約因素。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，國內(nèi)經(jīng)濟工作重點也逐漸從“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)向“頂層設(shè)計”，這需要發(fā)揮好政府在全局謀劃中的統(tǒng)籌能力，通過加強“頂層設(shè)計”完善社會主義市場經(jīng)濟體制，建成高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，推進重點領(lǐng)域改革尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革，進而暢通國內(nèi)大循環(huán)，這對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求更為迫切。

另一方面，隨著全球失衡加劇，全球多層次矛盾不斷激化，帶來了經(jīng)濟體之間的權(quán)責(zé)失衡和全球貧富差距的擴大，全球經(jīng)濟不確定性增加，經(jīng)濟增長動力不足，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體進入經(jīng)濟衰退階段。與此同時，全球社會變得更加不穩(wěn)定，逆全球化聲音增大，由此帶來的貿(mào)易摩擦和地緣政治沖突成為世界難題，時刻威脅著人類生存發(fā)展安全，也對全球治理新模式需求增加。而且全球化使得國與國之間各領(lǐng)域聯(lián)系更為緊密，局部風(fēng)險經(jīng)過傳遞后正逐漸上升為全球性風(fēng)險，風(fēng)險傳染性不斷增強。突如其來的新冠肺炎疫情使全球經(jīng)濟社會受到巨大沖擊，產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈?zhǔn)艿街貏?chuàng)，全球經(jīng)濟格局正發(fā)生深刻變化。在這樣的背景下，構(gòu)建新發(fā)展格局既需要增強我國經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)對風(fēng)險的能力，更需要提升協(xié)調(diào)解決各方面矛盾、消除發(fā)展阻力、激發(fā)增長動力的能力，以建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，這需要不斷優(yōu)化國家治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高國家治理效能。

高效能國家治理是構(gòu)建新發(fā)展格局的基石

新發(fā)展格局帶來的新變化表現(xiàn)為長期性、動態(tài)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，需要政府發(fā)揮好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的能力，使高效能國家治理成為構(gòu)建新發(fā)展格局的基石。

在新發(fā)展格局中，暢通國內(nèi)大循環(huán)需要提升國家治理效能。首先，暢通國內(nèi)大循環(huán)需要打通生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，這就需要充分發(fā)揮中央、地方和各方面積極性，加快各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，打破制度性市場分割，打通行業(yè)間和區(qū)域間的堵點，以高效能國家治理為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展注入強勁動力。此外，國家治理效能提升是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，暢通國內(nèi)大循環(huán)的重點工作之一是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，需要政府加強自身建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府，從“想做什么就做什么”到依法行政，推動政企分開、政資分開、政事分開和政社分開，建設(shè)高效便捷的政務(wù)服務(wù)體系，強化政府公共服務(wù)職能，降低行政成本，提高各級政府服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的效能，推動政府從全能型、管制型向服務(wù)型、法治型政府轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的是結(jié)構(gòu)性矛盾，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)改革都需要政府積極有為引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，提高國家治理效能就是增強經(jīng)濟社會發(fā)展的“掌舵能力”，推動經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)行穩(wěn)致遠。

在新發(fā)展格局中，暢通國際大循環(huán)進而實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)更需要國家治理效能的提升。我國正從商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，制度的有效供給和實施是一項系統(tǒng)工程，從試點到推廣涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，需要高效能國家治理帶來高質(zhì)量制度供給。我國構(gòu)建新發(fā)展格局，旨在掌握中長期發(fā)展主動權(quán)，推進全方位對外開放，在更深層次上融入全球經(jīng)濟，進而推動構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟和人類命運共同體，帶動世界各國走向共同繁榮，這也離不開高效能的內(nèi)政外交能力，在日益復(fù)雜的國際形勢下發(fā)出中國聲音，總結(jié)中國發(fā)展經(jīng)驗，為世界發(fā)展貢獻中國智慧，需要具有國際視野同時深刻理解中國實踐的專業(yè)化國家治理團隊。歷史經(jīng)驗表明，國家治理能力是一個國家實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的保障，也是實現(xiàn)安全發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其對于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體而言，更需要國家治理能力的高效發(fā)揮，凝聚合力推動經(jīng)濟“爬坡過坎”，新發(fā)展格局的形成需要高效能國家治理保駕護航。

新發(fā)展格局下國家治理效能提升需要動態(tài)思維和系統(tǒng)觀念

新發(fā)展格局的構(gòu)建具有動態(tài)性和系統(tǒng)性，作為構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)力量，提升國家治理效能也應(yīng)具有動態(tài)思維和系統(tǒng)觀念，在改革創(chuàng)新上應(yīng)更具前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性和整體性。

政府的經(jīng)濟職能不是一成不變的，而是與時俱進的，這是由經(jīng)濟社會發(fā)展帶來市場環(huán)境變化所決定的，構(gòu)建新發(fā)展格局的動態(tài)性決定了國家治理效能提升需要動態(tài)思維。在構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，國內(nèi)外經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平將處于動態(tài)變化，對政府職能的需求也是動態(tài)變化的，這需要不斷調(diào)整政府職能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，這也意味著國家治理效能提升是一個動態(tài)發(fā)展的過程。市場如同一個動態(tài)演化的生態(tài)體系，隨著新技術(shù)的廣泛應(yīng)用和經(jīng)濟發(fā)展程度的提升，市場能夠更高效滿足社會需求的同時，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場環(huán)境也變得更為復(fù)雜，不斷帶來新的問題，對政府職能提出新的需求。因而，政府的經(jīng)濟職能將隨著市場環(huán)境和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化而變化，并反作用于市場環(huán)境和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，兩者相互作用，形成雙向動態(tài)演進的過程。新發(fā)展格局的形成和完善是一項長期任務(wù)，期間內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境都處在快速變化之中，這需要政府不斷改革創(chuàng)新以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，引導(dǎo)經(jīng)濟社會良性運行。

歷史經(jīng)驗也表明，技術(shù)進步是推動政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵力量，過去兩個世紀(jì)工業(yè)革命帶來了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變化，并改變著原有的經(jīng)濟社會關(guān)系，同時帶來了新的治理難題，政府不斷完善政府職能，并建立新的機構(gòu)應(yīng)對變化，使得政府職能隨著技術(shù)進步同市場一樣也處于動態(tài)演化狀態(tài)。此外，構(gòu)建新發(fā)展格局意味著更大范圍更寬領(lǐng)域更深層次地融入世界經(jīng)濟，進一步擴大中國對外開放程度，這也“倒逼”政府加快職能轉(zhuǎn)變，營造良好營商環(huán)境，提高國內(nèi)市場吸引力，國內(nèi)外發(fā)展需求的動態(tài)變化也對國家治理能力不斷提出新需求。構(gòu)建新發(fā)展格局意味著要直面外部風(fēng)險，且外部風(fēng)險沖擊形式相比過去將更為復(fù)雜，對國內(nèi)經(jīng)濟社會的沖擊力度也更大，這對國家妥善應(yīng)對外部風(fēng)險帶來了新挑戰(zhàn)，要求政府不斷發(fā)現(xiàn)新問題，未雨綢繆提高抗風(fēng)險能力。

新發(fā)展格局的構(gòu)建也是一項系統(tǒng)工程，需要堅持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建新發(fā)展格局的系統(tǒng)性決定了國家治理效能的提升需要系統(tǒng)觀念，提升國家治理效能有助于提高防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險的能力，增強經(jīng)濟系統(tǒng)穩(wěn)定性。當(dāng)前，全球政治經(jīng)濟格局處于高速變化中，技術(shù)更新迭代速度呈現(xiàn)指數(shù)級變化，這意味著構(gòu)建新發(fā)展格局需要在制度供給上更具有前瞻性。一方面，需要從系統(tǒng)發(fā)展角度進行前瞻性思考，加大對基礎(chǔ)創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投入力度，在中美貿(mào)易摩擦中，華為的前瞻性給我們上了生動的一課，在新發(fā)展格局下需要越來越多像華為一樣的企業(yè)，這就需要國家在科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮好激勵引導(dǎo)作用；另一方面，需要從系統(tǒng)安全角度進行前瞻性思考，識別未來潛在風(fēng)險并重點防范，增強應(yīng)對突發(fā)事件的能力。構(gòu)建新發(fā)展格局涉及經(jīng)濟社會方方面面，尤其是在構(gòu)建國際大循環(huán)中將面臨全球各方面的新約束，需要從全局進行謀劃，統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個大局，從戰(zhàn)略上進行布局。隨著全球一體化的深入，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈將更為復(fù)雜，全球各個節(jié)點之間的交互作用不斷增強，需要各級政府挖掘本土優(yōu)勢，善于在危機中育新機、變局中開新局，更好激發(fā)各個主體的主動性和積極性。國家治理效能提升更重要的是在實施上，新發(fā)展格局對系統(tǒng)觀念有了新要求，需要發(fā)揮好政府在資源整合和方向引導(dǎo)上的重要作用，構(gòu)建新發(fā)展格局需要各方面統(tǒng)一思想和目標(biāo)，從整體上推進形成合力，尤其要加強基層工作落實能力。

新發(fā)展格局下國家治理效能提升需要彌補政府“缺位”、謹(jǐn)防政府“越位”以及減少政府“錯位”，從而有效發(fā)揮政府作用

新發(fā)展格局下國家治理效能提升有賴于正確處理好政府的邊界問題，深化改革推動政府職能轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。政府和市場不是割裂的，而是相互統(tǒng)一的，政府作用的有效發(fā)揮有助于市場有序健康運行，市場的有序健康運行為政府作用有效發(fā)揮提供良好環(huán)境和暢通的政策傳導(dǎo)渠道。未來我國提高國家治理效能的工作重點在于深化行政體制改革，使政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中不“越位”、不“缺位”，合理分配公共資源化解政府“錯位”，并能及時“補位”。

國家治理效能提升需要彌補政府“缺位”，這要求我們進一步強化宏觀管理職能，提高政府管理能力和風(fēng)險應(yīng)對能力，有效應(yīng)對市場失靈問題。首先，政府應(yīng)適時彌補市場不足，營造良好的市場環(huán)境。公共產(chǎn)品供給是政府最根本的職能，發(fā)揮好政府在市場中的作用，包括基礎(chǔ)設(shè)施的供給，如“鐵公基”等硬性基礎(chǔ)設(shè)施，以及制度和交易平臺等軟性基礎(chǔ)設(shè)施，不斷消除各項交易成本，在新發(fā)展格局下暢通國內(nèi)大循環(huán)還需要把握科技前沿，不斷推進“新基建”，并發(fā)揮政府在基礎(chǔ)創(chuàng)新尤其是涉及國家安全的重大科技創(chuàng)新上的作用，形成良好的創(chuàng)新土壤。其次，不斷消除市場的無效率，如當(dāng)前我國科技領(lǐng)域面臨巨頭壟斷，影響公平競爭環(huán)境和中小企業(yè)創(chuàng)新動力，造成市場效率損失，需要加強政府在反壟斷上的能力。構(gòu)建新發(fā)展格局需要堅持新發(fā)展理念，加強對經(jīng)濟主體的外部效應(yīng)治理，如環(huán)境問題等。構(gòu)建新發(fā)展格局需要政府發(fā)揮好收入分配調(diào)節(jié)作用，做好轉(zhuǎn)移支付，有效縮小區(qū)域間、部門間和居民間收入差距，提高居民的消費能力和需求帶動供給的能力。最后，需要建立健全防范化解重大風(fēng)險體制機制，提升應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，彌補政府維護經(jīng)濟發(fā)展安全上的“缺位”。市場和政府作用發(fā)揮都是有成本的，政府的成本是以財稅制度為支撐，財稅制度本身又對市場經(jīng)濟帶來某種扭曲，產(chǎn)生額外成本，因而確定政府邊界的關(guān)鍵在于從全社會角度考慮成本收益。

國家治理效能提升需要不斷謹(jǐn)防政府“越位”，這要求我們進一步深入簡政放權(quán)改革，降低制度性交易成本，提高政府效率。政府職能的有效發(fā)揮不僅在于彌補市場失靈和市場缺陷，還在于對政府失靈問題的解決，深化行政體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，包括簡政放權(quán)、取消與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的干預(yù)和管制等，提高政府效率，降低制度性交易成本。其一，進一步推進減稅降費改革，有效降低中小企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，營造更加良好的營商環(huán)境，重點支持實體經(jīng)濟發(fā)展，讓企業(yè)輕裝上陣，使資源從虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟回流。其二，政府失靈的一個主要表現(xiàn)是行政低效率，由于政府工作人員終身雇傭?qū)傩院驼Y源的公共屬性，導(dǎo)致政府存在效率問題，需要加強事后評估機制建設(shè)，制定激勵機制提高政府工作人員的工作效率。政府的低效率還表現(xiàn)在嚴(yán)重的財政赤字和地方債務(wù)問題，這也是當(dāng)前我國面臨的潛在經(jīng)濟風(fēng)險來源，由于官員晉升的政績更多來源于可見的政績，而缺乏事前事中事后評估，忽視了發(fā)展過程中的成本代價，帶來激勵扭曲，地方債務(wù)蘊藏潛在危機，其中貴州省獨山縣等“政績工程”帶來的地方債務(wù)問題是典型案例。當(dāng)前有的地方存在不同程度的“獨山現(xiàn)象”，對經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性和防范系統(tǒng)性風(fēng)險帶來挑戰(zhàn)，因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變激勵機制，適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局要求提高國家治理效能。其三，黨的十八大以來，深入推進反腐倡廉取得巨大成效，但也出現(xiàn)了地方政府官員懶政怠政問題，使得部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。一個重要原因是法律制度不健全和政府職能不明晰，需要深入推進依法治國和依法行政，下放審批權(quán)，規(guī)范審批流程，減少行政程序和鏈條，明晰政府官員權(quán)力和責(zé)任，激發(fā)各級政府積極性。其四，謹(jǐn)防政府機構(gòu)自我擴張和“政府亂作為”，在缺乏公眾監(jiān)督和事后評估下，政府“越位”成本可能超過市場失靈帶來的損失，因此，需要把握政府干預(yù)尺度，建立事后評估制度，降低干預(yù)后遺癥，如新壟斷的產(chǎn)生等。隨著經(jīng)濟全球化，科技進步和制度創(chuàng)新，市場機制不斷完善，有的政府行為可以通過市場完成，同樣需要進一步簡政放權(quán)使政府退出競爭性領(lǐng)域，放松干預(yù)和管制。

國家治理效能提升需要政府動態(tài)調(diào)整減少政府“錯位”，完善國家治理體系，及時“補位”，強化系統(tǒng)性治理觀念，不斷優(yōu)化政府職能，有效應(yīng)對社會發(fā)展變化。隨著技術(shù)發(fā)展和全球化進程的加快，國與國之間的空間距離不斷縮小，關(guān)聯(lián)性和外部性增加，政府作用發(fā)揮表現(xiàn)出新特征。首先是全球性問題需要世界各國聯(lián)合提供全球公共品，如打擊恐怖主義、全球氣候變化應(yīng)對、全球傳染病防治以及全球經(jīng)濟提振政策實施等，由于一國政策的“溢出效應(yīng)”越來越明顯，缺少國際合作將可能帶來“以鄰為壑”的惡性循環(huán)。因此，在新發(fā)展格局下國家治理效能提升需要適應(yīng)這一時代變化，完善國家治理體系，強化系統(tǒng)性治理觀念，加強國際政策合作與協(xié)調(diào)，在新發(fā)展格局形成中動態(tài)調(diào)整政府邊界，有效應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化，合理配置公共資源應(yīng)對新問題新挑戰(zhàn)，減少在國際治理中出現(xiàn)“錯位”。一方面，要積極參與建立多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作機制，推動新興領(lǐng)域經(jīng)濟治理規(guī)則和國際金融治理規(guī)則制定；另一方面，以推動構(gòu)建人類命運共同體為主線，推動完善全球經(jīng)濟治理體系，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟。此外，隨著科技發(fā)展和經(jīng)濟全球化程度的提高，新問題不斷涌現(xiàn)，市場變得更為復(fù)雜，市場主體行為的外部性會被放大，如技術(shù)負(fù)外部性問題、全球性經(jīng)濟金融風(fēng)險問題等，政府應(yīng)重點解決此類外部性問題，將各行為主體造成的社會成本內(nèi)部化，加強監(jiān)管執(zhí)法力度。新發(fā)展格局將深刻影響政府與市場的關(guān)系，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的不斷完善，市場會更有效地滿足人們多種需求，未來政府職能應(yīng)在加強監(jiān)管和信息披露方面發(fā)揮更多作用，提高市場的有效性、公平性和透明性。同樣，新型全球化過程中監(jiān)管工具等政府干預(yù)外的經(jīng)濟政策工具越發(fā)重要。

國家治理能力提升是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要動力源，改革開放以來的實踐經(jīng)驗顯示，國家治理模式隨著經(jīng)濟發(fā)展需要處于動態(tài)調(diào)整中，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展面臨某種制約瓶頸，政府為促進本地區(qū)經(jīng)濟增長會進行“倒逼式”改革，放松或消除面臨的約束以實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長，當(dāng)面臨新的約束時政府將進行新一輪的改革。當(dāng)前，我國正處于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史戰(zhàn)略交匯期，應(yīng)重點推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國家治理效能，為構(gòu)建新發(fā)展格局持續(xù)注入強勁動力。

（作者為北京大學(xué)校長助理，北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①董志勇、李成明、吳景峰：《我國金融對外開放歷程及其戰(zhàn)略取向》，《改革》，2018年第9期。

責(zé)編/謝帥 美編/李祥峰

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