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“空殼”合作社的形成機(jī)理及糾偏路徑

【摘要】“空殼”合作社嚴(yán)重影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展,不僅浪費了國家大量資源,甚至還可能侵農(nóng)害農(nóng),影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。要對“空殼”合作社進(jìn)行糾偏,關(guān)鍵是要讓合作社回歸農(nóng)民合作的本質(zhì),應(yīng)在合作社的成立上設(shè)立保護(hù)小農(nóng)的內(nèi)在機(jī)制,在合作社的組織和管理規(guī)范上設(shè)立保護(hù)小農(nóng)權(quán)益的條款,同時引導(dǎo)相關(guān)的政策扶持轉(zhuǎn)化為小農(nóng)利益,避免農(nóng)民專業(yè)合作社被大戶、企業(yè)或資本俘獲。

【關(guān)鍵詞】合作社 空殼 農(nóng)業(yè) 農(nóng)民

【中圖分類號】F321.42 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來,農(nóng)民專業(yè)合作社帶動了農(nóng)戶增收,服務(wù)了農(nóng)民開展倉儲、加工、物流及產(chǎn)銷一體化等生產(chǎn)經(jīng)營活動,拓展了休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)類型。然而,合作社在發(fā)展過程中,也出現(xiàn)了一些突出問題。這其中,“空殼”合作社已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展,不僅空耗了國家大量資源,甚至還可能侵農(nóng)害農(nóng),影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。那么,“空殼”合作社是如何形成的,又該如何糾偏呢?

“空殼”合作社的類型

一是大戶主導(dǎo)型。大戶主導(dǎo)型的合作社最為普遍。這種類型的“空殼”合作社,往往是由一家或少數(shù)幾家大戶主導(dǎo)成立,吸引少數(shù)農(nóng)戶參加的專業(yè)合作社。大戶主導(dǎo)型的合作社之所以有名無實,是因為合作社成員地位不平等,也不可能實行民主管理,違背了專業(yè)合作社的基本原則。更有甚者,大戶為了主導(dǎo)專業(yè)合作社,以各種方式排斥利益相關(guān)的農(nóng)民參與合作社。

二是資本主導(dǎo)型。近年來,“公司+合作社”漸漸成為一些地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要途徑。在實際操作過程中,一些農(nóng)業(yè)公司為了更好地控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷各環(huán)節(jié),往往以組織合作社的方式介入生產(chǎn)過程,尤其是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抱以極大的興趣。資本主導(dǎo)型的合作社很容易因為企業(yè)和農(nóng)民之間的利益沖突,發(fā)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。本質(zhì)上,資本主導(dǎo)型的專業(yè)合作社,只是外來工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的觸角,只有極少數(shù)甚至沒有農(nóng)民參與,并未體現(xiàn)農(nóng)民合作的本質(zhì)。

三是村干部代理型。近年來,一些地方為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),在村黨支部和村委會的主導(dǎo)下發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。由于法律限制,村級組織并不能組織合作社,而是由村級組織帶頭人去組織合作社,從而產(chǎn)生了村干部代理型合作社。一部分村干部代理型合作社,因為地方黨委政府制定了較為完善的配套制度,尤其是在控制風(fēng)險、防止合作社蛻化等方面加強了監(jiān)管,促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,服務(wù)了農(nóng)民利益。但是,還有一部分村干部代理型合作社蛻化為村干部個人持有的合作社。在很多村莊,村干部往往也是大戶,其在合作社中的出資占絕大多數(shù)。因此,相較于大戶主導(dǎo)型的合作社,村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個人的合作社。

“空殼”合作社雖然有不同的類型,但都有類似的特征。一是名存實亡,有些合作社雖然曾經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營過,但因為各種原因停止了運作。這一類合作社雖然形式上保留了組織和人員注冊,但無人負(fù)責(zé)亦無活動。同時,這些名存實亡的合作社數(shù)量龐大,有些在成立之初就僅僅是一個形式,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有需求,只是為了迎合外界的需要而注冊成立。而絕大多數(shù)名存實亡的合作社,則是在經(jīng)營一段時間以后,因為經(jīng)營困難而停止了運作,但又沒有及時注銷。二是偏離了合作社的基本原則。概言之,農(nóng)民專業(yè)合作社是一個農(nóng)民組織,主旨是服務(wù)農(nóng)民。但絕大多數(shù)“空殼”合作社都存在偏離農(nóng)民組織的問題,它們或者僅僅為了迎合地方政府政績的需要,或者服務(wù)于工商資本,又或者服務(wù)于極少數(shù)的富裕農(nóng)民。三是違背了合作社的基本規(guī)律。合作社的功能建立在農(nóng)民合作意愿基礎(chǔ)之上。但絕大多數(shù)“空殼”合作社,不是由農(nóng)民內(nèi)生合作動力組織形成的,而是由大戶、資本等外部力量促成的。因此,合作社無法長期運作也是必然的。四是鉆政策和法律空子。“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征,其主要精力往往不是放在發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)上,而是謀求其他的利益。

“空殼”合作社的形成機(jī)理

“空殼”合作社是制度誘導(dǎo)和利益俘獲相互結(jié)合的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非一個標(biāo)準(zhǔn)化活動,不同家庭的土地、種植結(jié)構(gòu)、勞動力、耕作經(jīng)驗、市場網(wǎng)絡(luò)、風(fēng)險偏好等都有極大差異,農(nóng)民合作要達(dá)成一個合理的利益和風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制并不容易。改革開放以來,我國形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制。在實踐中,家庭經(jīng)營已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位,而集體的組織功能逐漸弱化。在農(nóng)村稅費改革之前,集體通常通過征收集體提留、共同生產(chǎn)費等方式來解決水利、道路等共同事務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后,“一事一議”作為一個制度補充,成為農(nóng)民合作的制度架構(gòu)。但由于失去了強制性,“一事一議”在大多數(shù)地區(qū)的實施效果并不好。事實上,村集體組織下的農(nóng)民合作實踐已經(jīng)很難維系。例如,農(nóng)田水利建設(shè)已經(jīng)由財政負(fù)擔(dān),很多地區(qū)大修機(jī)井以解決合作灌溉不暢的問題,農(nóng)民連類似農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合作都無法達(dá)成,反而要通過成本更高的國家化和私人化的方式來替代,說明農(nóng)民并不是沒有合作的意愿,而是合作存在極大的障礙。

現(xiàn)實中,村集體已經(jīng)很難在原有的制度框架內(nèi)組織農(nóng)民合作,農(nóng)民專業(yè)合作社這一組織形式便應(yīng)運而生了。但是,在農(nóng)民專業(yè)合作社的制度設(shè)計里,存在“空殼”合作社形成的誘導(dǎo)因素。一是農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立門檻較低。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),農(nóng)民專業(yè)合作社只需要5名農(nóng)民就可以登記成立,這幾近于零門檻。哪怕是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了合作社的組織、規(guī)章制度和監(jiān)管要求,也很容易從形式上達(dá)到。簡單而言,農(nóng)民個體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”,卻無合作之實,仍然是家庭或企業(yè)經(jīng)營。二是監(jiān)管不到位。客觀上,有關(guān)部門很難對合作社的實質(zhì)經(jīng)營活動開展有效監(jiān)管。在實踐中,市場監(jiān)管和農(nóng)經(jīng)部門主要是通過年報的方式掌握合作社的經(jīng)營情況。并且,如果監(jiān)管部門不主動監(jiān)控,讓合作社主動年報,則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實際運作過程,監(jiān)管部門也無有效辦法進(jìn)行監(jiān)管。因此,大多數(shù)情況下,哪怕是合作社名存實亡,監(jiān)管部門也很難干預(yù)。三是利益誘導(dǎo)?!吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》明確規(guī)定,國家對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行政策扶持。在實踐中,各級地方政府都會出臺政策加大合作社的扶持力度。由于合作社的財政支持具有極強的彈性,支持的力度、產(chǎn)業(yè)和對象都有比較強的操作性。因此,一些企業(yè)或大戶為了獲得財政支持,甚至普通農(nóng)戶為了套取政府補貼,也在條件不具備的情況下建立合作社。

事實上,如果沒有利益誘導(dǎo),哪怕是設(shè)立門檻低、監(jiān)管不到位,也不太容易出現(xiàn)“空殼”合作社。絕大多數(shù)“空殼”合作社,主要還是利益俘獲的結(jié)果。各級政府的相當(dāng)一部分支農(nóng)資金,如項目、資金、稅收和用地優(yōu)惠,都投入了農(nóng)民專業(yè)合作社。這使得那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益主體,有極強的動力建立合作社,從而有效銜接政府補貼。一些基層工作人員,或是出于公心,或是出于私心,也會在政策執(zhí)行過程中制造偏差行為。一些地方,只要是在形式上達(dá)到了政府的要求,哪怕沒有開展實質(zhì)經(jīng)營活動,也可以獲得補貼。因此,不少企業(yè)和大戶的盈利點,往往不是通過市場競爭獲取利潤,反而是想盡辦法通過“空殼”合作社套取政府補貼。

在這個意義上,絕大多數(shù)“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關(guān)聯(lián)的基層工作人員以及某些企業(yè)和大戶共謀的結(jié)果。他們圍繞著合作社補貼資金的套取,形成了基層灰色利益的分配秩序。地方政府往往為了更好地展示政績,打造示范點,從而從政策上引導(dǎo)合作社發(fā)展的方向;基層工作人員則利用政策信息優(yōu)勢,保證“空殼”合作社能夠合法合規(guī)地套取政府補貼;企業(yè)和大戶則通過套取政府補貼,在獲得直接經(jīng)濟(jì)利益的同時,也和有關(guān)部門和基層工作人員建立了穩(wěn)固的利益網(wǎng)絡(luò)。反過來,一旦這個灰色利益分配的網(wǎng)絡(luò)形成,“空殼”合作社就有了較為穩(wěn)定的生存空間。

“空殼”合作社的影響及糾偏路徑

“空殼”合作社破壞了農(nóng)民合作社發(fā)展的宗旨。農(nóng)民專業(yè)合作社被普遍認(rèn)為是新時代發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要舉措,其主要目的也是為了服務(wù)農(nóng)民,但絕大多數(shù)“空殼”合作社,都是由大戶或企業(yè)主導(dǎo)的,他們和普通農(nóng)民的利益并不一致。事實上,只要農(nóng)業(yè)利潤有限,企業(yè)和大戶獲得的農(nóng)業(yè)補貼越多,從農(nóng)業(yè)利潤中獲得的份額越多,普通農(nóng)民的獲利就越少。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發(fā)展村集體,但結(jié)果還是極少數(shù)大戶獲利?,F(xiàn)有的法律法規(guī)并不允許村委會成為獨立法人組織農(nóng)民專業(yè)合作社,不少地方轉(zhuǎn)而讓村干部代持。地方政府對這些名義上是村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社進(jìn)行政策和經(jīng)濟(jì)的扶持,如對特定農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行地理標(biāo)識認(rèn)證、開展土地整治、對合作社進(jìn)行財政補貼。經(jīng)過努力,一些合作社表面上發(fā)展得很好。但實際上,合作社高達(dá)95%的股份為村組織帶頭人持有,剩余股份也是其親朋好友持有,合作社利益不僅和村集體無關(guān),甚至和其他村民也無任何關(guān)系。在這個意義上,企業(yè)和大戶主導(dǎo)的“空殼”合作社發(fā)展得再好,最終也會結(jié)出坑農(nóng)害農(nóng)的惡果。

在更深層次上,“空殼”合作社破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的生態(tài)。“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙重經(jīng)營體制”,是一個相對合理和穩(wěn)定的制度。從實踐效果看,家庭經(jīng)營的靈活性和村集體的統(tǒng)籌性,是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持生命力的重要因素,兩者缺一不可。農(nóng)民專業(yè)合作社只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的一個補充,它很難說是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。這既是我國集體土地所有制結(jié)構(gòu)所決定的,也是老年農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實和農(nóng)民合作困境等綜合因素造成的。當(dāng)前,我國還存在大量的小農(nóng)生產(chǎn)形態(tài)。客觀上,小農(nóng)生產(chǎn)依然具有優(yōu)勢。小農(nóng)生產(chǎn)大量利用老年人、婦女等不能充分就業(yè)的勞動力資源,不僅降低了農(nóng)民家庭的生活成本,還低成本、高效率地解決了國家糧食安全和食物供給多樣性等問題。只要不刻意進(jìn)行政策干預(yù),企業(yè)和大戶未必能夠和小農(nóng)生產(chǎn)競爭。而“空殼”合作社,事實上是在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶,他們因為政府補貼的加持,反而擠壓了小農(nóng)的利潤空間,破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的良好生態(tài)。

要對“空殼”合作社進(jìn)行糾偏,關(guān)鍵是要讓合作社回歸農(nóng)民合作的本質(zhì)。在合作的主體上,要堅持以農(nóng)民為主體。當(dāng)前,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體多元化,企業(yè)和大戶在其中具有較大的發(fā)言權(quán)。因此,在合作社的成立上應(yīng)該設(shè)立保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制,在合作社的組織和管理規(guī)范上設(shè)立保護(hù)小農(nóng)權(quán)益的條款,并引導(dǎo)相關(guān)的政策扶持轉(zhuǎn)化為小農(nóng)利益,避免農(nóng)民專業(yè)合作社被大戶、企業(yè)或資本俘獲。

在鼓勵和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的措施中,需要弱化甚至取消利益刺激的方法,大幅度減少單純的政府補貼。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社,關(guān)鍵是要提高農(nóng)民的合作水平。這其中,加強黨和政府對合作社的領(lǐng)導(dǎo)不失為一條有效路徑。據(jù)調(diào)查,但凡是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展得比較好的地方,無不是強化了黨和政府對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。比如,在發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社過程中,注重黨的基層組織對其監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。在山東煙臺等地區(qū),黨支部領(lǐng)辦合作社取得了明顯成效。其基本經(jīng)驗是,通過黨支部領(lǐng)辦,讓合作社和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來,讓廣大弱勢農(nóng)民享受合作社發(fā)展的紅利,避免出現(xiàn)村莊精英主導(dǎo)的“空殼”合作社。從更寬泛的意義上看,需要斬斷各類支農(nóng)資金和項目所構(gòu)造的基層灰色利益鏈。一方面,地方政府在出臺扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策措施時,需要實事求是地評估地方的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,不能服務(wù)于政績工程,造成支農(nóng)資金分配中的不公平;另一方面,也需要加強對基層工作者的監(jiān)督,尤其是要加強對農(nóng)村微腐敗的監(jiān)督調(diào)查,避免基層工作人員和地方經(jīng)濟(jì)精英結(jié)成利益共同體。

(作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員)

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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[責(zé)任編輯:李一丹]
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