【摘要】隨著治理資源向基層大量涌入,出現(xiàn)基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象,這既打破了基層政治的生態(tài)平衡,也影響了基層群眾的獲得感和幸福感?;鶎游?quán)力運(yùn)行失范產(chǎn)生于基層治理場(chǎng)景中權(quán)變性的策略行為,是“基層干部逐利動(dòng)機(jī)”以及“對(duì)微權(quán)力制約和監(jiān)督不力”共同作用的產(chǎn)物,其本質(zhì)是基層治理制度的異化。實(shí)現(xiàn)微權(quán)力在陽(yáng)光下規(guī)范運(yùn)行,需要壓實(shí)權(quán)責(zé)一體化,推進(jìn)信息公開(kāi),加強(qiáng)科技支撐,同時(shí),強(qiáng)化基層干部的自我約束機(jī)制,從而加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。
【關(guān)鍵詞】基層治理 權(quán)力異化 微權(quán)力 【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大以來(lái),基層反腐持續(xù)推進(jìn),一些濫用微權(quán)力的基層干部受到法律的制裁,基層微權(quán)力運(yùn)行正日益規(guī)范。但隨著治理資源尤其是扶貧資金和項(xiàng)目大量進(jìn)入基層,個(gè)別基層干部抵御不了利益誘惑,基層治理中出現(xiàn)了微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象,破壞了地方政治生態(tài)。由于官民銜接層域的結(jié)構(gòu)化限制,基層微權(quán)力一直得不到有效制約,致使基層微腐敗成為治理的結(jié)構(gòu)性難題。因此,基層微權(quán)力如何規(guī)范運(yùn)行是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要議題。具言之,我們應(yīng)聚焦于基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象的本質(zhì)特征和形成機(jī)理,構(gòu)建基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)微權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行。
基層微權(quán)力運(yùn)行失范的本質(zhì)是基層治理制度的異化
作為國(guó)家治理體系“神經(jīng)末梢”的村(社區(qū))干部,掌握著基層的各種資源,對(duì)基層公共事務(wù)有著較為靈活的自由裁量權(quán),是連接“千條線”的“一根針”,其作用不言而喻。村干部的權(quán)力看似“微”但并不“小”,村級(jí)組織及村干部享有村級(jí)重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目以及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理權(quán)力,如宅基地審批、低保戶審批等,都是關(guān)系到村民切身利益的大事。微權(quán)力運(yùn)行的目的在于滿足基層群眾的公共性訴求和維護(hù)公共利益,一旦這種微權(quán)力的行使背離了公共價(jià)值,轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎痈刹孔分饌€(gè)人利益的工具時(shí),就會(huì)出現(xiàn)基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象。基層微權(quán)力運(yùn)行失范的本質(zhì)是基層治理正式制度和非正式制度的異化。
在基層社會(huì)中,基層治理是國(guó)家治理的最末端,國(guó)家的治理資源及其分配和管理是通過(guò)基層干部落實(shí)到基層的,基層干部對(duì)資源的分配和使用擁有較大的自由裁量權(quán)。這種自由裁量權(quán)是法律許可的。但是,由于自由裁量權(quán)的使用不當(dāng)就會(huì)存在一定的“灰色地帶”,所需承擔(dān)的違法成本也較低,因而強(qiáng)化了基層微權(quán)力濫用的隱蔽性。同時(shí),基層治理結(jié)構(gòu)催生了基層治理體系之外的“自利性”利益聯(lián)合體。在基層社會(huì)的政治場(chǎng)域中,基層治理資源的配置往往是通過(guò)人情關(guān)系來(lái)進(jìn)行配置。基層干部與其親友、朋友圈聯(lián)結(jié)成嚴(yán)密的利益聯(lián)合體。而且,這種特殊的治理結(jié)構(gòu)是基于非制度化和非正式化的聯(lián)結(jié)而形成的,容易催生出基層治理體系之外的勢(shì)力,極易形成利益輸送的鏈條。這種非理性的治理資源配置產(chǎn)生的后果就是各項(xiàng)治理資源向基層權(quán)力階層與微權(quán)力有利害關(guān)系的群體和個(gè)人集中。現(xiàn)實(shí)中,有的基層干部偽造、虛報(bào)材料,以獲得資金補(bǔ)助,有的基層干部將上級(jí)部門撥付的??罘鲐氋Y金優(yōu)先轉(zhuǎn)移至家庭成員手中,還有的基層干部甚至向群眾隱瞞資金使用情況,將之據(jù)為己有。尤其是當(dāng)大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和惠民項(xiàng)目進(jìn)入基層,個(gè)別基層干部對(duì)相關(guān)惠民政策選擇性執(zhí)行,試圖從項(xiàng)目中獲取資源,有些與其他利益團(tuán)體相聯(lián)合,以微權(quán)力換取資本,以至于制度異化的資本化趨勢(shì)愈加明顯。
基層微權(quán)力運(yùn)行失范的形成機(jī)理
基層微權(quán)力運(yùn)行失范是基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使微權(quán)力時(shí)不作為和亂作為的結(jié)果,究其原因,既有微權(quán)力使用者的趨利動(dòng)機(jī)因素,也有行政體制本身存在的問(wèn)題,尤其在內(nèi)外部制約和監(jiān)督不力的情況下,微權(quán)力運(yùn)行失范的可能性也就越大。
首先,基層微權(quán)力運(yùn)行失范產(chǎn)生于基層治理場(chǎng)景中權(quán)變性的策略行為?;鶎又卫碇械奈?quán)力是一種組織性權(quán)力,它由上級(jí)部門逐級(jí)授權(quán),賦予基層干部以重大事項(xiàng)決策權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)以及人事任免權(quán)等權(quán)力,因地制宜地開(kāi)展治理活動(dòng)。基層干部除了要執(zhí)行正式任務(wù)外,通常還要面對(duì)很多復(fù)雜問(wèn)題。這些問(wèn)題大多自下而上地來(lái)自于日常生活,往往與地方的風(fēng)土人情密切相關(guān)。這些問(wèn)題之所以復(fù)雜,是因?yàn)闋可娴蕉嘀乩婕m葛或多種不同的價(jià)值觀念的沖突,還牽涉到多個(gè)部門或多個(gè)層級(jí)的不同規(guī)則。從這個(gè)意義上說(shuō),基層干部通常被稱為有創(chuàng)造力的策略師,他們經(jīng)常在談判性的、復(fù)雜的工作環(huán)境中尋求“辦法”。這些“辦法”是指針對(duì)問(wèn)題而采取的措施,以及內(nèi)含的行為策略,其與“政策”“法規(guī)”相對(duì),既相互區(qū)別,又相互聯(lián)系。實(shí)際上的經(jīng)驗(yàn)方法可能包括“軟”(動(dòng)之以情、曉之以理、明之以利,宣傳與動(dòng)員)、“硬”(恐嚇、壓制或強(qiáng)迫)、“刁”(設(shè)置關(guān)卡、拖延) 、“憨”(裝糊涂)、“精”(理性算計(jì)、博弈)、“詐”(誘導(dǎo)、欺騙、糊弄)等以及法、術(shù)、勢(shì)、禮多管齊下。
其次,基層微權(quán)力運(yùn)行失范源于基層干部的逐利動(dòng)機(jī)。基層干部作為“政治人”的同時(shí)也是“經(jīng)濟(jì)人”,在基層治理實(shí)踐中容易陷入公共利益和個(gè)人利益相權(quán)衡的利益取舍困境。近年來(lái),盡管基層汲取社會(huì)資源的權(quán)力被限制,但伴隨著治理資源大量進(jìn)入基層,治理資源的下沉為帶有逐利動(dòng)機(jī)的基層干部獲取資源創(chuàng)造了一定的空間和土壤。逐利動(dòng)機(jī)引導(dǎo)下的基層干部在面對(duì)各種經(jīng)濟(jì)誘惑時(shí),往往以“成本—收益”分析來(lái)衡量違法成本和違法所得,在僥幸心理的催化下,更傾向于用手中的微權(quán)力來(lái)謀取不正當(dāng)利益。同時(shí),這種逐利動(dòng)機(jī)誘發(fā)的微權(quán)力行使具有典型的利己主義傾向,即逐利的動(dòng)機(jī)并非為了公共利益,而是為了個(gè)人利益最大化,因而很難抵御經(jīng)濟(jì)誘惑。個(gè)別基層干部將落實(shí)工作當(dāng)作發(fā)財(cái)牟利的“搖錢樹(shù)”,構(gòu)建利益鏈條,并將專項(xiàng)資金據(jù)為己有。值得注意的是,基層干部的逐利動(dòng)機(jī)與基層缺乏晉升渠道和物質(zhì)激勵(lì)有一定關(guān)聯(lián)性,當(dāng)基層干部的物質(zhì)激勵(lì)和回報(bào)不足,在分配治理資源時(shí)易滋生“彌補(bǔ)心態(tài)”,以挪用公共財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)自己的付出。
最后,基層微權(quán)力運(yùn)行失范受制于微權(quán)力的制約和監(jiān)督不力。官民銜接層域的基層微權(quán)力具有特殊性,即“非官非民、亦官亦民”。從國(guó)家體制層面看,微權(quán)力不屬于正式的“官”,而只是一種基于國(guó)家治理需要委托代行的功能性權(quán)力。這種功能性權(quán)力很難如體制性權(quán)力一樣有相應(yīng)的監(jiān)督體系相配合。這種制約不足不僅體現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏內(nèi)在的“道德自律”和“底線思維”等自我約束機(jī)制,而且還存在“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督不力、下級(jí)監(jiān)督太難”的難題,受限于監(jiān)督力量的不足和熟人社會(huì)的“人情干擾”,制度和政策的執(zhí)行在個(gè)別基層單位往往流于形式而無(wú)法真正落實(shí)。從社會(huì)自治而言,微權(quán)力又不屬于“民”,因?yàn)榛鶎痈刹看砹舜罅糠巧鐣?huì)自治性的政務(wù),難以為“民”所制約。這種外在監(jiān)督不力不僅在于群眾因疏于關(guān)心基層事務(wù)導(dǎo)致的監(jiān)督不力,還在于群眾因缺乏發(fā)言權(quán)、不敢監(jiān)督而產(chǎn)生的監(jiān)督不了。同時(shí)由于群眾舉報(bào)和反映的一些問(wèn)題得不到及時(shí)有效的反饋和懲處,群眾參與監(jiān)督的積極性不高。
建立基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制
微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行是基層治理規(guī)范化、法治化和高效化的重要前提,也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的必然要求。暢通微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的通道,遏制微權(quán)力的濫用,需要為微權(quán)力的運(yùn)行扎緊制度“籠子”,建立基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。
第一,壓實(shí)權(quán)責(zé)一體,壓縮基層微權(quán)力的謀利空間?;鶎游?quán)力的過(guò)度集中為微權(quán)力提供了隱蔽的謀利空間,這種現(xiàn)象的產(chǎn)生在一定程度上是由于微權(quán)力運(yùn)行權(quán)責(zé)不一致。因此,加強(qiáng)微權(quán)力監(jiān)管,織密微權(quán)力運(yùn)行的“監(jiān)督網(wǎng)”至關(guān)重要。一是建立微權(quán)力清單制度,明確微權(quán)力的事項(xiàng)范圍、實(shí)施主體、操作流程和辦理時(shí)限,繪制微權(quán)力運(yùn)行的流程圖。將基層政權(quán)組織及基層干部權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行匯總和合并,以簡(jiǎn)化微權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督流程,使基層干部有規(guī)可依,群眾依規(guī)可查。二是將權(quán)力清單制度是否執(zhí)行到位納入黨風(fēng)廉政建設(shè)考核內(nèi)容之中,強(qiáng)化權(quán)力清單制的監(jiān)督執(zhí)行。各部門應(yīng)當(dāng)不定期開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督檢查,對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行評(píng)估,按照激勵(lì)與懲罰并重原則,嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。三是加強(qiáng)基層行政職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與管理,壓實(shí)并推進(jìn)微權(quán)力權(quán)責(zé)一體化。
第二,推進(jìn)信息公開(kāi),提升基層微權(quán)力運(yùn)行的透明度。為破除微權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性,消除微權(quán)力的“暗箱操作”,需要將微權(quán)力的運(yùn)行置于公開(kāi)、透明的監(jiān)督環(huán)境之中,增強(qiáng)微權(quán)力運(yùn)行的透明度。其中很重要的一點(diǎn)在于保障群眾對(duì)基層公共事務(wù)的知情權(quán),推動(dòng)基層微權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和結(jié)果公開(kāi)透明。首先,對(duì)于聚焦群眾切身利益、涉及民生項(xiàng)目的資金以及基層干部涉權(quán)事項(xiàng)向群眾主動(dòng)公開(kāi),對(duì)公開(kāi)的具體內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)間以及相關(guān)責(zé)任人予以明確,讓群眾時(shí)刻了解微權(quán)力的運(yùn)行情況。其次,建立群眾監(jiān)督查詢系統(tǒng),為群眾提供查詢微權(quán)力運(yùn)行情況的平臺(tái)和載體,使信息公開(kāi)由傳統(tǒng)的“墻上貼”“口頭傳”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉罕?ldquo;手中推”“指尖讀”,以有效解決微權(quán)力行使主體與對(duì)象之間的信息不對(duì)稱等問(wèn)題。最后,要及時(shí)將群眾關(guān)心、擔(dān)心、疑慮的問(wèn)題公開(kāi),建立群眾意見(jiàn)的快速診斷與回應(yīng)機(jī)制,提高群眾參與微權(quán)力監(jiān)督的滿意度和積極性。
第三,加強(qiáng)科技支撐,強(qiáng)化基層微權(quán)力運(yùn)行的大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。相較于“一面墻”“一張紙”的傳統(tǒng)公開(kāi)方式,現(xiàn)代信息技術(shù)有著廣泛受眾和實(shí)時(shí)傳遞的優(yōu)勢(shì),借助信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)監(jiān)督微權(quán)力運(yùn)行情況具有獨(dú)特作用。首先,打造基層微權(quán)力的大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái),向公眾實(shí)時(shí)發(fā)布和公開(kāi)基層財(cái)務(wù)收支、辦事流程、政策信息以及政務(wù)服務(wù)等具體內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)微權(quán)力監(jiān)測(cè)的實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化。其次,利用數(shù)據(jù)挖掘和算法優(yōu)化,精準(zhǔn)查找微權(quán)力運(yùn)行的隱性問(wèn)題。通過(guò)推動(dòng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與智能計(jì)算相結(jié)合,設(shè)定多維度算法與后臺(tái)數(shù)據(jù)的深度碰撞,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)落實(shí)情況的預(yù)判性監(jiān)督。最后,依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)讓民生項(xiàng)目和資金在可視化監(jiān)督下流動(dòng),對(duì)微權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行留痕追蹤。這需要著力建立涉及民生事項(xiàng)和資金的各項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù),對(duì)相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面梳理,及時(shí)完成相關(guān)數(shù)據(jù)的比對(duì),并對(duì)異常數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)警,緊盯微權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
第四,強(qiáng)化道德教化,健全基層干部的自我約束機(jī)制。微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行既依賴于“外控”,也取決于“自律”,基層干部的自我約束機(jī)制是從思想上架設(shè)“防火墻”,以底線思維增強(qiáng)政治自制力。首先,加強(qiáng)基層干部的思想教育,引導(dǎo)基層干部樹(shù)立正確的權(quán)力觀和政績(jī)觀,明確權(quán)力從哪里來(lái)、該如何行使、為誰(shuí)行使等問(wèn)題,使基層干部堅(jiān)定以人民為中心和以公共利益優(yōu)先的價(jià)值立場(chǎng),追求造福于民、服務(wù)為民的“實(shí)績(jī)”。其次,強(qiáng)化基層干部的底線思維,并在“底線”基礎(chǔ)上行使微權(quán)力,推動(dòng)基層干部將底線思維貫穿于微權(quán)力行使過(guò)程中。最后,將群眾滿意度作為基層干部行使微權(quán)力成效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn),使微權(quán)力的運(yùn)用有效轉(zhuǎn)化為惠及廣大人民群眾的治理成果。
(作者為同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo))
【注:本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境精細(xì)化治理的雙重邏輯與推進(jìn)路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào):17BZZ007)階段性成果】
責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢(mèng)雅
聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者,否則追究法律責(zé)任。