【摘要】基層治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。然而，隨著改革進入深水區(qū)，作為基層治理主體的基層政府出現(xiàn)“反向避責”現(xiàn)象。“反向避責”出現(xiàn)的深層次原因在于基層政府的權責利關系處于相對失衡狀態(tài)。為有效解決“反向避責”問題，首先要按照權責一致原則，科學合理優(yōu)化權責配置，向下賦權擴能；其次要實行精準問責，規(guī)范權力運行，強化干事?lián)敿?；最后要提升動態(tài)預警能力，建立危機管理和風險協(xié)同應對機制。

【關鍵詞】基層治理 基層政府 反向避責 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層政府作為我國基層治理的主體，它的職責是否能夠良好履行，直接關切到我國制度優(yōu)勢能否順利轉化為治理效能，以及為人民服務宗旨是否能夠落實到位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，全力打造令人民滿意的服務型政府，政治生態(tài)不斷向好轉變。然而，隨著全面從嚴治黨不斷推進、權力運行不斷規(guī)范、監(jiān)督體系不斷健全，基層治理出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，“反向避責”行為時有發(fā)生。對于“反向避責”現(xiàn)象需要認真看待。

面對邀功機會的減少、問責力度的增加、風險可能的加大，“反向避責”成為一部分官員的行為特征

避責是政府官員為應對風險采取的自我保護行為。面對邀功機會的減少、問責力度的增加、風險可能的加大，政府官員為規(guī)避風險，基于其“自由裁量權”調整自身行為，于是避責就成為一部分官員的行為特征，出現(xiàn)不擔當、不作為等消極行為，推脫工作、推卸責任。特別是隨著簡政放權的不斷推進，上級政府部分職能和權限下放給了下級政府，但一些基層政府和部門接不住、管不好，且承擔風險時，基層政府及其官員出于理性考量就會選擇規(guī)避責任，從而采取一些手段，試圖將責任進行上移。

英國著名公共管理學者胡德歸納出政府官員應對問責的三種避責策略：在機構的多個部門和人員中分散責任、重新定義問題影響人民感知、選擇性地使用政策使本人或單位的責任最小化。根據(jù)這一劃分，結合中國行政實踐來看，基層政府及其官員“反向避責”主要體現(xiàn)為：

一是試圖擴大責任，使得上級政府一起擔責。職責同構是當前中國行政管理體制中的重要特征，為了有效執(zhí)行上級政府的命令職責，下級政府自然而然按照上下貫通的原則設置政府機構和部門，這樣可保障決策信息渠道暢通，且方便對上請示匯報工作、對下提供工作指導。然而，根據(jù)職責同構的制度設計，上級政府負有對下級政府工作的領導責任，因此在完成上級任務安排時，下級政府可能會對社會公共事務或社會公共問題予以重新定義解讀，從而把下級政府需要解決社會公共事務的政策重要性提高，進而把本級政府與上級政府納入到共同完成任務的責任體系之中，形成責任共擔局面。

二是分配政績紅利，邀請上級共同參與。在中國當前的領導干部晉升體制中，地方政府官員肩負著一個地方經濟社會發(fā)展的責任，他們晉升則需要良好的政績支撐。在地方政府競爭錦標賽機制的作用下，官員的晉升必須以本轄區(qū)或者本單位中的工作好壞和政績大小為依據(jù)，但具體工作業(yè)務開展總是需要依賴于下一級政府或部門予以執(zhí)行，這使得從下到上形成“一榮俱榮、一損俱損”的局面。因此，當下級政府想要出政績而又因資源不足難以實現(xiàn)既定政績發(fā)展目標時，會試圖通過畫出政績紅利的“大餅”，爭取上級政府的人力物力財力支持，從而把經濟社會發(fā)展的相關責任形成上移。

三是通過集體研究，事事依靠上級批示指導。集體研究作為防止主要領導搞“一言堂”，促使決策科學化、民主化的重要方式，有助于避免部門主要負責人權力過大，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。然而，為了反向避責，一些地方政府對于上級安排的工作會通過成立領導小組，以“集體研究”的名義對上級安排的工作在形式上進行安排部署，將具體工作責任進行分攤。同時，在形成具體工作部署安排后，以下級政府集體決策的方式把工作方案以請示、匯報、報告等形式提交上級政府審議，以期上級政府的高位推動，一旦上級政府滯后或疏忽于對匯報的工作進行指示，那么下級政府就自然以上級尚未批示或命令尚未明確而拖延工作任務的完成。

基層治理中存在“反向避責”現(xiàn)象的根源

黨的十九屆三中全會指出，發(fā)揮出政府治理效能，就要“堅持優(yōu)化協(xié)同高效。優(yōu)化就是要科學合理、權責一致”。分析基層治理中出現(xiàn)“反向避責”現(xiàn)象的原因，要著眼于政府的權責利是否形成清晰合理的科學配置，這需要從行政管理的制度設計、運行體制和社會環(huán)境來考量。

首先，從各級政府間關系來看，縱向政府間的權責尚未實現(xiàn)科學、合理和有效的平衡，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有根本改變，基層仍然處于事多責大權小人少的境地。近年來，我國不斷推進簡政放權改革，取得了很大成效，但是在一定程度上存在“賦責不賦權”問題，即上級政府看上去把權力下放給了下級，其實質是把事務和責任下移。在地方分級管理體制尚未健全的情況下，職責同構的管理體制仍然發(fā)揮主要作用，這使得上下級之間的權責界限仍然相對模糊，容易導致事務性工作壓在基層，下級政府處于“以有限權力擔起無限責任”的狀況。

一是行政權力有限。從行政審批放權來看，大部分權限從中央和省下放至縣這一層級，處于一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無相應的擴權，相反，大量下放至縣的權限意味著以前由中央和省處理的公共事務下放至縣，而縣為了落實完成這些任務，自然會將這些事務壓實至一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。二是財政能力有限。在新一輪黨和國家機構改革之后，稅費制度發(fā)生了大幅度變革，基層政府的財政運作大多只能依靠上級政府撥款，加之當前下級政府必須承擔的社會性公共事務的剛性支出，導致許多基層政府已經處于負債狀態(tài)，難以有足夠的財力完成上級安排的任務。三是人員編制有限。從中國機構編制的現(xiàn)實情況來看，中國是“倒金字塔”式層級，即層級越高則機構編制人數(shù)越多，層級越低則機構編制人數(shù)越少。然而，在當前倡導管理重心下沉和大量公共事務必須在基層落實時，基層政府又缺乏足夠的人力和能力，難以有效協(xié)同完成相應的公共事務。所以，在基層政府面對事多責大權小人少的現(xiàn)狀時，一些下級政府會把具體公共事務的重要性和嚴重性進行擴大予以重新定義，從而通過喚起上級注意力的方式將責任轉移給上級政府。

其次，從政府運行體制來看，在當前的壓力型體制下，上級問責增多而激勵逐漸降低、本級自由裁量權不斷減少、下級權力運行的制度約束不斷增多，這導致地方政府本能地趨利避害，遇到必須完成的工作任務，更愿意拉攏上級政府參與。改革開放以來，為了促進經濟社會發(fā)展，中國黨政系統(tǒng)實行了以激勵為主的政績型干部選用機制，通過對目標或任務的發(fā)包和分解形成晉升錦標賽競爭，同時壓力型體制本身具有權力向上集中、壓力向下貫徹的特點，這種體制對單一指標項的政績考核有較好考察效果，如經濟發(fā)展等。但近年來，隨著我國邁向高質量發(fā)展階段，政績考核指標從唯經濟發(fā)展變?yōu)榻洕?、政治、文化、社會和生態(tài)文明等指標綜合考核。下級工作的好壞與否跟上級政府綜合認定密切相關，因此，為了解上級更側重發(fā)展什么樣的政績，一些下級政府通過往上匯報得到上級政府不同權重的批示，同時借以協(xié)調上下各級部門獲得相應的人力物力財力解決問題。

此外，在當前制度籠子對權力任性使用越收越緊時，下級政府行政權力的自由裁量權也越來越小，行政權力運行越來越規(guī)范。在這一過程中，基層非正式規(guī)則和半正式規(guī)則大量退出，正式規(guī)則可能不適合基層實際、在基層缺乏操作性。于是，下級政府無法通過忠實履行上級政策、決策獲取政績激勵時，對于必須完成的公共事務，可能會將責任上移進行“反向避責”。

最后，從社會環(huán)境來看，信息社會中不確定性風險增大，解決突發(fā)性公共事件的及時性與科層制的層級節(jié)制形成矛盾，導致缺乏足夠權威和資源的下級政府需要通過“集體決策”多請示多匯報形成“反向避責”。從中國的行政管理體制來看，由于權力大小的差異，上下級政府所面臨的風險程度并不一致。對于可預見風險，上級政府有意愿也有手段將風險下移，而下級政府按照權力傳導鏈條自然而然也可以逐層下移，但基層一線政府避無可避。基層政府作為重要的風險承擔者，不僅難以獲得潛在的收益，還將面對責任風險對其職位安全或者利益的損害，避責往往成為其化解危機的最佳選擇。隨著經濟社會的發(fā)展，一些社會矛盾增多，如土地拆遷、勞資糾紛、社會治安、優(yōu)撫安置、軍人轉業(yè)、國企改制等方面的社會矛盾顯現(xiàn)，而按照當前在屬地解決矛盾信訪的要求，往往要求“小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”，基層一線政府的維穩(wěn)壓力較大，面對跨地區(qū)跨行業(yè)跨部門的重大矛盾問題，需要上級調配資源和信息。

同時，進入信息社會后，互聯(lián)網的快速發(fā)展使得各種網絡媒體成為信息傳播的重要渠道，有關政府的負面消息一旦通過網絡媒體發(fā)酵就會使政府迅速成為輿論焦點。如若應對不力，進行風險干預的部門可能會成為公眾和政治系統(tǒng)問責的對象，而如果對風險進行避讓，可能需要面對的是集體責任而非單個部門責任。由此，在重大輿情風險面前，下級政府中的單一部門如果擅作主張，不及時匯報得到上級政府的指示，一旦出了問題，那么面對洶涌澎湃的輿論壓力，下級政府很可能被問責，所以下級政府會以“集體研究”名義匯報相關情況，把責任上移。

“反向避責”現(xiàn)象的治理之策

黨的十九屆四中全會提出，要“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的進程中，需要解決好基層權小責大這一結構性問題，真正使基層權責相符、勇于擔當，解決好“反向避責”現(xiàn)象，認認真真為人民服務。

第一，在縱向政府間關系上解決“反向避責”問題，要“按照權責一致原則，規(guī)范地方分級管理體制”，加強權責配置的體系化和科學化，以向下級賦權擴能為改革取向，做到權隨責走，費隨事走，人隨事走。

一是要在上下級政府間科學合理地劃分責任。以公共產品和公共服務覆蓋的合適范圍為基準，合理劃分不同層級政府之間的職責權限，推進各級政府權責規(guī)范化、法律化，形成科學合理的屬地責任制度，防止責任層層向下轉移。同時，以公共服務和公共產品的均等性、可及性和整體性為標準，統(tǒng)籌協(xié)調下放的權力事項，減少事權銜接的“空檔區(qū)”，確保關聯(lián)事項能夠做到同步下放，在同一層級辦理，實現(xiàn)基層改革擴權到位。二是要優(yōu)化政府間事權和財權劃分，按照地方分級管理的要求，構建完善穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。對于全國性公共產品，應由中央財政支出；對于區(qū)域性公共產品和公共服務，應由省市縣等地方政府因地制宜支出；對于一線基礎公共產品和服務，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行支出責任。同時，完善上級財政對基層公共服務的支持力度，確保基層基本民生和公共服務得到兜底保障，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務均等化水平。三是要賦予地方更多自主權。鼓勵地方按照自身發(fā)展實際和需求，在總量控制的基礎上，靈活設定機構和人員編制?？梢栽诨鶎油ㄟ^合署辦公等方式合并職能相近的黨政機關，尤其是在企業(yè)服務、便民服務、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、社會治理等貼近人民生活工作的具體事務上優(yōu)化機構并充實人員，強化部門工作之間協(xié)同。

第二，在政府運行體制上解決“反向避責”問題，要破除壓力型體制的粗放式管理，通過精準問責，規(guī)范權力運行，強化干事?lián)敿?，從而提升基層政府治理的積極性和主動性。

一是要規(guī)范對基層政府的工作考核，改進督查檢查考核方式方法，切實提高考核問責的科學性和指導性。減少考評頻次，優(yōu)化整合分散化、碎片化式的部門考評，可以組建專門的考核評估機構，統(tǒng)一行使分散在各業(yè)務職能部門的考評權能，通過綜合考評強化考評質效。同時，積極創(chuàng)新使用技術手段，通過大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，形成“互聯(lián)網+督查”創(chuàng)新性探索，發(fā)現(xiàn)基層工作開展的堵點、斷點和痛點。二是建立健全責任清單。對于政府職責泛化的問題，要推動政府責任從無限責任向有限責任轉變。此外，需要進一步厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，規(guī)范自由裁量權的使用，完善相應的制度規(guī)范和使用程序。同時，嚴格基層工作職責事項準入，各級政府可以建立職能部門工作下派、督導和分擔的行政事務清單準入制度，對黨政部門向下級派任務、下指標等實行備案審批，防止借屬地管理的名義層層向基層轉嫁事務和責任。三是強化激勵擔當責任意識，不斷完善物質激勵和精神激勵，給予公職人員更多正面引導。積極通過黨建引領，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的活力。及時糾偏亂問責、錯問責、問錯責及以問責代替整改等現(xiàn)象，依照“三個區(qū)分開來”給予干部“懲前毖后，治病救人”的機會，形成嚴格問責、容錯糾錯和澄清保護的協(xié)同機制。尤其要在落實責任的過程中，切實將資源配置的權限下移，實現(xiàn)獎懲的動態(tài)平衡，構建多維度、多層次的激勵保障體系。

第三，在風險社會環(huán)境下解決“反向避責”問題，要提升動態(tài)預警能力，建立危機管理和風險協(xié)同應對機制。

一是強化技術水平應用，提升基層政府的風險研判預測能力。習近平總書記指出：“要加強對各種風險源的調查研判，提高動態(tài)監(jiān)測、實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化、對各種可能的風險及其原因都要心中有數(shù)、對癥下藥、綜合施策。”要在物質、技術和設備方面強化基層一線技術手段支持，打通各層級政府及部門的“信息孤島”，搜集匯總好各層級、各部門以及本地網絡輿情的基礎信息數(shù)據(jù)，構建出上下貫通的數(shù)據(jù)庫，利用好大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網＋”做好精準梳理預判。二是強化危機管理，形成提前發(fā)現(xiàn)、處置科學、動態(tài)防范的危機管理機制。做到提前發(fā)現(xiàn)社會管理中隱藏的風險點，對勞資糾紛、環(huán)境保護、社會安全等方面進行重點關注。上級政府要對高、中風險進行重點監(jiān)控，形成工作專班，建立下級政府及部門的突發(fā)性風險直報制度，對于突發(fā)性情況及時進行研判處理。三是政府各層級和各部門之間形成統(tǒng)籌協(xié)調的風險應對機制。習近平總書記指出：“對可能發(fā)生的各種風險，各級黨委和政府要增強責任感和自覺性，把自己職責范圍內的風險防控好，不能把防風險的責任都推給上面，也不能把防風險的責任都留給后面，更不能在工作中不負責任地制造風險。”要建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域綜合風險聯(lián)動管理機制，以建立相關的工作小組、聯(lián)席會議等方式，形成“信息搜集—問題發(fā)現(xiàn)—統(tǒng)籌協(xié)調—共同應對—結果共擔”的協(xié)同治理制度機制，使得政府上下級之間能夠齊心協(xié)力共同承擔責任。

（作者為湖南大學公共管理學院教授；中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生王琴對本文亦有貢獻）

【注：本文系2019年度湖南省社科基金青年項目“湖南共享經濟監(jiān)管效果評估及監(jiān)管創(chuàng)新研究”（項目編號：19YBQ106）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/于洪清 美編/王夢雅

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