【摘要】人口老齡化是全球性的人口發(fā)展趨勢,也是世界各國共同面臨的治理難題。虛擬養(yǎng)老院是一種應(yīng)對養(yǎng)老難題的智慧居家養(yǎng)老服務(wù)模式,是對養(yǎng)老服務(wù)“碎片化”供給的有效整合。十余年來,虛擬養(yǎng)老院在我國多地推廣,呈現(xiàn)出服務(wù)群體擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容多元、智能化特征凸顯等特點,但也面臨一系列瓶頸制約。對此,應(yīng)豐富服務(wù)類型,提供“老年友好型”產(chǎn)品服務(wù);加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè),擴(kuò)大專業(yè)人才供給;建立公平競爭機制,激發(fā)市場與社會活力;完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估體系,加強政府的監(jiān)督管理職能。
【關(guān)鍵詞】虛擬養(yǎng)老院 運行機制 老年友好型產(chǎn)品 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
人口老齡化是全球性的人口發(fā)展趨勢,也是世界各國共同面臨的治理難題。1999年,中國正式宣布進(jìn)入老齡化社會。截至2019年末,中國60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貫?8.1%,65歲及以上人口比重為12.6%。預(yù)測到2025年、2050年,全國60歲及以上老年人口將分別達(dá)到3億、4.8億,占總?cè)丝诒戎貙⒎謩e達(dá)到21.2%、35.2%。隨著中國老齡化和高齡化問題的日益加重,養(yǎng)老服務(wù)需求巨大,在國家養(yǎng)老資源不足、家庭養(yǎng)老功能弱化的情況下,傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式受到前所未有的挑戰(zhàn)。
加之新冠肺炎疫情暴發(fā),老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求激增。2020年3月13日,國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)消費擴(kuò)容提質(zhì)加快形成強大國內(nèi)市場的實施意見》,提出“支持發(fā)展社區(qū)居家‘虛擬養(yǎng)老院’”,為虛擬養(yǎng)老院發(fā)展提供了重大發(fā)展契機??梢灶A(yù)見,虛擬養(yǎng)老院是我國未來養(yǎng)老的重要發(fā)展趨勢之一,研究“虛擬養(yǎng)老院”的含義、問題和創(chuàng)新路徑,具有重要現(xiàn)實意義。
現(xiàn)狀與反思:虛擬養(yǎng)老院發(fā)展中存在的問題
虛擬養(yǎng)老院被稱為“沒有圍墻的養(yǎng)老院”,是“居家養(yǎng)老+助老服務(wù)”,是一種居家養(yǎng)老的創(chuàng)新形式。最初的虛擬養(yǎng)老院只能通過電話呼叫的形式尋求幫助,近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)的發(fā)展,虛擬養(yǎng)老院的實現(xiàn)載體得到拓展,依托智能網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建起來的養(yǎng)老服務(wù)平臺成為主要形式。該平臺能通過政府引導(dǎo)、企業(yè)與社會養(yǎng)老機構(gòu)參與,有效整合養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心、家政服務(wù)等養(yǎng)老資源。
虛擬養(yǎng)老院的建立是對養(yǎng)老服務(wù)供給“碎片化”的有效整合,現(xiàn)代化信息技術(shù)的運用顯著提高了養(yǎng)老服務(wù)效率,延長了服務(wù)輻射半徑。2007年,江蘇省蘇州市滄浪區(qū)率先提出“虛擬養(yǎng)老院”的概念,創(chuàng)立的“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院正式運營,隨后甘肅省蘭州市、江蘇省張家港市積極探索,建立統(tǒng)一的區(qū)域養(yǎng)老信息服務(wù)平臺。當(dāng)老年人有服務(wù)需求時,可以致電平臺,平臺安排企業(yè)員工上門服務(wù)。這種養(yǎng)老模式“大大降低了政府承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任所要付出的人均養(yǎng)老成本”,但當(dāng)時因技術(shù)能力不足、企業(yè)市場和社會組織實力薄弱等問題,“虛擬養(yǎng)老院”并沒有形成一種有效的、廣泛運行的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。從蘇州市滄浪區(qū)第一家虛擬養(yǎng)老院建立到現(xiàn)在已有十幾年,全國多地都開始試行虛擬養(yǎng)老院模式下的居家養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)過十多年的經(jīng)驗積累,我國虛擬養(yǎng)老院的運作規(guī)律總體可以概括為政府推動、市場化運作、信息化管理、專業(yè)化服務(wù),呈現(xiàn)出服務(wù)群體擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容多元、智能化特征凸顯等特點,但也面臨一系列瓶頸制約,難以形成良性循環(huán)。
一是服務(wù)類型較少,專業(yè)人才奇缺。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》,居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、法律服務(wù)等多項內(nèi)容。但我國虛擬養(yǎng)老院的服務(wù)內(nèi)容主要集中在老年人的生活照料和家政服務(wù)類,精神慰藉和法律維權(quán)等專業(yè)化的服務(wù)較為缺乏。作為虛擬養(yǎng)老院先行者的蘇州市滄浪區(qū)所提供的53項服務(wù)內(nèi)容中,雖然已經(jīng)包括了精神慰藉類服務(wù),但在實踐中該類服務(wù)項目所占比例也很小。服務(wù)類型較少在另一方面也反映出平臺專業(yè)化人才的奇缺。相對其他行業(yè)而言,養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)普遍存在專業(yè)人才匱乏,人員穩(wěn)定性不足、流動性大等方面的問題。具體而言,日常生活照料類服務(wù)對工作人員的專業(yè)化水平要求較低,易于招聘,但精神慰藉、法律咨詢等服務(wù)需要擁有專業(yè)領(lǐng)域資質(zhì)的社會工作者,養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)由于工資待遇無吸引力、職業(yè)發(fā)展前景不明晰等問題,對專業(yè)化人才吸引力不夠,招聘困難。這一招聘難題直接導(dǎo)致了虛擬養(yǎng)老院人才結(jié)構(gòu)不合理。進(jìn)駐平臺的養(yǎng)老企業(yè)和社會組織工作人員由于缺乏專業(yè)系統(tǒng)的教育與培訓(xùn),僅能為老年人提供一些一般性、簡單的服務(wù)和護(hù)理,而不具備提供深層次、專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的能力,由此導(dǎo)致專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)供給困難。社會工作者福利保障待遇差、職業(yè)地位和職業(yè)認(rèn)同度低等現(xiàn)實原因,造成養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)工作人員穩(wěn)定性不足、流動性大。這樣就形成了虛擬養(yǎng)老院平臺無法吸引高層次人才進(jìn)入,同時內(nèi)部服務(wù)人員流動性大、人才流失嚴(yán)重的惡性循環(huán)。
二是部分服務(wù)利用率低,老年購買力不足。多項研究調(diào)查顯示,醫(yī)療照護(hù)是老年群體需求最高的服務(wù)項目。2013年國家層面就已經(jīng)提出要積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合,但在實踐中,助醫(yī)類服務(wù)在虛擬養(yǎng)老院中的使用頻率卻非常小。以武漢市武昌區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺(以下簡稱“武昌平臺”)為例,為進(jìn)一步實現(xiàn)養(yǎng)老與就醫(yī)的對接,武昌平臺打造了醫(yī)養(yǎng)融合新模式,將全區(qū)18所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心納入居家養(yǎng)老服務(wù)陣地,打造十分鐘醫(yī)療圈,并且面向老人開展全科家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。在疫情期間,武昌平臺遵循“早期介入、全程參與、后期康復(fù)”的原則,堅持政府主導(dǎo)、社區(qū)運作、中醫(yī)組方、互聯(lián)網(wǎng)參與,打造了獨特的中醫(yī)疫情防控“武昌模式”。但從平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,助醫(yī)類仍為目前武昌平臺上老年人使用頻率最少的服務(wù),僅占服務(wù)總量的0.3%。另一方面,平臺提供的服務(wù)項目雖然多樣,但實際老年群體的購買力卻不足。虛擬養(yǎng)老院相關(guān)服務(wù)的使用依靠先進(jìn)的信息技術(shù)手段和高科技產(chǎn)品,老年人隨著年齡的增長,其操作能力、認(rèn)知水平會逐漸下降,老年群體在使用養(yǎng)老設(shè)備時會遇到操作困難、思想抵觸、消費意愿不高等諸多問題,產(chǎn)生消極的購買態(tài)度。
三是過度依賴政府購買,市場活力不足。目前,我國虛擬養(yǎng)老院的建設(shè)主要是由政府投資建設(shè),政府購買服務(wù)。由于養(yǎng)老服務(wù)的投入與回報不匹配,供應(yīng)商獲取的利潤較低,虛擬養(yǎng)老院還要依靠政府在多方面進(jìn)行補貼扶持。供應(yīng)商過分依賴政府資金補助導(dǎo)致他們之間缺乏有效競爭,提高服務(wù)質(zhì)量的動力不足,市場機制作用難以充分發(fā)揮。我國社會組織普遍存在功能欠缺、資金來源不穩(wěn)定等問題,參與居家養(yǎng)老服務(wù)不能很好地承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。從2013年起,政府陸續(xù)下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》等多個推動政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)性文件,旨在培育社會力量參與養(yǎng)老服務(wù),盤活養(yǎng)老服務(wù)市場,提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。然而,現(xiàn)實中出現(xiàn)過度依賴政府購買的現(xiàn)象,不僅無法激發(fā)社會力量發(fā)揮自身活力,無法促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場健康發(fā)展,相反還加重了政府的財政負(fù)擔(dān),讓尋租腐敗等問題有了生長的土壤,不利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
四是服務(wù)質(zhì)量評估機制不完善,政府監(jiān)督管理不足。地方政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐中,普遍存在監(jiān)督失靈的現(xiàn)象。雖然虛擬養(yǎng)老院在我國已發(fā)展十幾年,有的地區(qū)嘗試建立了自己的質(zhì)量評估機制,但目前政府還未建立統(tǒng)一的服務(wù)評估體系和監(jiān)督評價機制,對于政府出資購買的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果無法進(jìn)行有效驗收。同時,政府僅在武昌平臺建設(shè)前期參與投資,并賦予運營商全權(quán)管理平臺業(yè)務(wù)的權(quán)力,未能在平臺運行過程中很好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能。這樣既無法對服務(wù)平臺和供應(yīng)商起到有效的約束作用,又無法控制政府投入成本,還不利于居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的管理。
創(chuàng)新路徑:虛擬養(yǎng)老院的轉(zhuǎn)型升級
為推動虛擬養(yǎng)老院可持續(xù)健康發(fā)展,針對虛擬養(yǎng)老院發(fā)展存在的問題,現(xiàn)提出以下建議:
第一,豐富服務(wù)內(nèi)容,提供“老年友好型”產(chǎn)品服務(wù)。隨著新時代的發(fā)展,我國養(yǎng)老服務(wù)的重點開始從“物質(zhì)養(yǎng)老”向“精神養(yǎng)老”傾斜。2013年我國頒布實施的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》多次強調(diào)要重視老年人精神需求。從國際經(jīng)驗來看,美國將精神養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)的重點納入到整個老年健康產(chǎn)業(yè)中,并且將精神養(yǎng)老細(xì)分為精神照料、身心保健、精神慰藉等多種類型,同時還擴(kuò)充老年人精神養(yǎng)老服務(wù)的供給渠道。在我國虛擬養(yǎng)老院的建設(shè)中,服務(wù)平臺也應(yīng)豐富養(yǎng)老服務(wù)類型的供給,重視精神慰藉類服務(wù)的提供。養(yǎng)老智能產(chǎn)品開發(fā)和平臺建設(shè)應(yīng)當(dāng)首先從顧客的角度出發(fā),深入市場調(diào)研了解老年用戶對養(yǎng)老產(chǎn)品的使用偏好,簡化產(chǎn)品使用流程,設(shè)計老年用戶最易上手、最能接受的操作方式,開發(fā)“老年友好型”產(chǎn)品,為老年用戶提供量身打造的服務(wù)。同時,政府還需要加強老年群體信息技術(shù)教育扶持力度,在社區(qū)和老年大學(xué)開展相關(guān)課程,幫助老年人消除數(shù)字鴻溝。
第二,加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè),擴(kuò)大專業(yè)人才供給。豐富多樣的服務(wù)類型要有專業(yè)、充足的人才隊伍支持。虛擬養(yǎng)老院的建設(shè)需要大力培育專業(yè)化的社會工作者,讓他們提供心理慰藉等深層次關(guān)懷服務(wù),提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量,使老年群體健康、快樂地安度晚年。在人才供給方面,政府可以制定實施剩余勞動力激勵計劃和老年人資源動員計劃,將勞動力邊緣群體和老年人群體引入虛擬養(yǎng)老院人才的建設(shè)中來。例如,我國香港就鼓勵老年人參與到安老服務(wù)中,以擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給群體。在人才激勵方面,政府要探索建立護(hù)理崗位補貼制度,提升養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的薪酬競爭力和吸引力。在人才培養(yǎng)方面,要著眼于養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)性,加強高層次人才的培育,從在校教育和社會教育兩方面著手,一方面建立高校本碩人才的系統(tǒng)化培養(yǎng)體系,另一方面加強從業(yè)人員技能和崗位培訓(xùn),為他們提供免費的進(jìn)修學(xué)習(xí),提升和拓展從業(yè)人員的專業(yè)技能。
第三,建立公平競爭機制,激發(fā)市場與社會活力。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》明確提出,要“進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻,營造公平競爭環(huán)境,積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè),推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革,充分激發(fā)各類市場主體活力”。政府只有發(fā)揮市場的決定性作用,才能真正掌握虛擬養(yǎng)老院服務(wù)的供求關(guān)系和更好地進(jìn)行資源配置。政府應(yīng)鼓勵多元化的市場組織和社會組織加入虛擬養(yǎng)老院建設(shè)序列,在達(dá)到一定數(shù)量規(guī)模后,通過各種獎勵政策引導(dǎo)各市場組織和社會組織參與競標(biāo),營造公平和具有競爭性的市場氛圍,讓老年人根據(jù)自己的需求選擇適合自己的養(yǎng)老服務(wù)。除此之外,政府可以利用各方面的扶持資金鼓勵社會資本融入到虛擬養(yǎng)老院建設(shè)中去,依托民營企業(yè)和社會組織,推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化,在競爭當(dāng)中提升虛擬養(yǎng)老院服務(wù)供給的質(zhì)量,激發(fā)市場和社會的活力,促進(jìn)虛擬養(yǎng)老院的可持續(xù)健康發(fā)展。
第四,完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估體系,加強政府監(jiān)督管理職能。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估體系及其評估機制的建立和不斷完善,是推動虛擬養(yǎng)老院持續(xù)發(fā)展的重要保證。2011年,蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院作為我國第一家通過“三標(biāo)認(rèn)證”的政府虛擬養(yǎng)老機構(gòu),通過了上海質(zhì)量審核中心的認(rèn)證審核。“三標(biāo)認(rèn)證”的通過,標(biāo)志著城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務(wù)能滿足相關(guān)法律法規(guī)的要求,同時,服務(wù)質(zhì)量管理、環(huán)境管理、職業(yè)健康安全管理三方面的管理規(guī)范符合國際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評估不僅能保證老年人獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù),同時也有助于相關(guān)政府部門對購買的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管。在多元化合作治理的政策網(wǎng)絡(luò)中,政府需要扮演好“元治理”的角色,積極發(fā)揮自己的監(jiān)督管理職能,將市場組織、社會組織、公民等納入到評估體系中,探索建立科學(xué)完善的質(zhì)量評估機制。
(作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo);武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生田舒柳、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生孟凡坤、北京服裝學(xué)院產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院研究員陳文暉對本文亦有貢獻(xiàn))
【注:本文系國家社科基金項目“政府購買農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究”(項目編號:19BZZ100)與教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“人口老齡化與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”(項目編號:16JJD840009)研究成果】
【參考文獻(xiàn)】
①李海艦、李文杰、李然:《中國未來養(yǎng)老模式研究——基于時間銀行的拓展路徑》,《管理世界》,2020年第3期。
責(zé)編/李一丹 美編/陳媛媛
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