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社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的特征及突破

【摘要】從公共管理的角度看,“內(nèi)卷化”是指國家政權(quán)擴張以及現(xiàn)代化過程中基層機構(gòu)增設(shè)和運行效益下降的現(xiàn)象。由于條塊分割、權(quán)責(zé)失衡、管理中心下移等因素影響,當(dāng)前社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“假象繁榮”“空殼懸浮”等內(nèi)卷化的困境和危機。為了突破社區(qū)治理內(nèi)卷化,必須放權(quán)賦能、重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò),必須減負(fù)提質(zhì)、重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍,必須增效聯(lián)動、重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理 內(nèi)卷化 特征 突破 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“內(nèi)卷化”作為一種現(xiàn)象,引起了網(wǎng)友的廣泛討論,一些人認(rèn)為,人人皆可卷,萬物皆可卷,內(nèi)卷是一種無聲的悲哀,內(nèi)卷化是一種非理性的內(nèi)部競爭、內(nèi)部消耗或停滯不前。網(wǎng)絡(luò)輿論是民意的“晴雨表”和社會的“黏合劑”,人們狂熱地討論“內(nèi)卷化”“打工人”等社會現(xiàn)象的同時,其目的是試圖通過自我矮化來贏得群體心理優(yōu)勢,試圖通過自我嘲諷來緩解焦慮。內(nèi)卷化告訴我們,精細(xì)、復(fù)雜、講究不等于高級,更不等于先進(jìn),只有不斷突破、創(chuàng)新和創(chuàng)造,才能學(xué)習(xí)和掌握真正新的東西。反觀當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理,由于條塊分割、權(quán)責(zé)失衡、管理重心下移等因素影響,社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“行政有效、治理無效”等內(nèi)卷化現(xiàn)象。為此,我們迫切需要研判當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點。

社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點

內(nèi)卷化的核心是沒有發(fā)展的增長,或者要付出精細(xì)化和過密化的努力才能獲得少許的增長。學(xué)者杜贊奇認(rèn)為近代化過程中國家政權(quán)的擴張應(yīng)當(dāng)建立在提高舊有或新增機構(gòu)效益的基礎(chǔ)之上,否則僅靠復(fù)制或擴大舊有的國家與社會的關(guān)系來擴大其行政職能,就會陷入內(nèi)卷化陷阱。杜贊奇指出,在政權(quán)內(nèi)卷化的過程中,政權(quán)的正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)同步增長,贏利性經(jīng)紀(jì)人和保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人同步在場,但國家政權(quán)無法控制這些非正式機構(gòu),并且保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人逐步向贏利性經(jīng)紀(jì)人退化。國家政權(quán)內(nèi)卷化在財政方面的最充分表現(xiàn),就是國家財政每增加一分,都伴隨著非正式機構(gòu)收入的增加,而國家對這些機構(gòu)缺乏控制力。在20世紀(jì)前半期的中國,人均國民收入并未增長的情況下盲目擴大政府機構(gòu)所帶來的財政壓力十分明顯,這種壓力使國家政權(quán)向基層的延伸并導(dǎo)致國家政權(quán)內(nèi)卷化。

杜贊奇的國家政權(quán)向基層延伸并導(dǎo)致內(nèi)卷化的理論,關(guān)于農(nóng)村財政榨取和雙重經(jīng)紀(jì)人角色變遷的理論,關(guān)于權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)與地方自治的理論,對于當(dāng)前社會治理中基層政府行為分析具有一定的啟示意義。我們在看到社區(qū)微治理在當(dāng)前疫情防控、人口普查、低保認(rèn)定、網(wǎng)格化管理中日益發(fā)揮重要作用的同時,也應(yīng)看到由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過細(xì),任務(wù)攤派和目標(biāo)要求過多過急,社區(qū)治理中也令人驚訝地出現(xiàn)了與學(xué)者論述相似的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

改而不變:社區(qū)治理中組織功能行政化,干部陷于忙于應(yīng)付上級任務(wù)的內(nèi)卷化境地。單位制解體與集體化的式微疊加對我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn),為了維護(hù)對城鄉(xiāng)基層社會的影響,國家必然在基層建立黨組織體系和行政體系,而這一體系在城鄉(xiāng)最末梢的地方是通過居委會或村委會自治的形式來實現(xiàn)的。由此居委會或村委會具有“雙重代理人”的角色,一方面代表上級政權(quán)的意志,另一方面代表社區(qū)群眾的利益。但由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過急,居委會或村委會的角色往往會嬗變到上級政權(quán)代表的方向,由此造成社區(qū)治理中居委會或村委會結(jié)構(gòu)的科層化、功能的行政化和成員的“職業(yè)化”。城鄉(xiāng)社區(qū)與群眾的距離越來越遠(yuǎn),也在客觀上造成了社區(qū)治理的“內(nèi)卷化”。有的學(xué)者認(rèn)為,在城市社區(qū)居委會的變革中,雖然新的組織要素,如社區(qū)代表大會成立、居委會委員直選、社區(qū)工作站單設(shè)等,但居委會組織變革真正要指向的為社區(qū)群眾服務(wù)的性質(zhì)和機制卻沒有根本改變,甚至原有居委會的科層化和行政化的特征還得到了加強。在農(nóng)村社區(qū),隨著村干部報酬從月均幾百元增加到一兩千元以上,村委會的科層化、職業(yè)化和依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政化特征越來越顯著。城鄉(xiāng)社區(qū)的組織功能行政化增強后,各個條條塊塊部門就會輕而易舉地將自己承擔(dān)的數(shù)十項職責(zé)延伸到社區(qū),從而使社區(qū)干部陷于忙于應(yīng)付上級任務(wù)而無暇自顧的內(nèi)卷化境地。

忙而無用:社區(qū)治理中痕跡主義突出,陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。近年來基層治理中的形式主義和痕跡管理有所抬頭,各類填表、匯報、迎檢、考核、評比活動不減反增。在這種情況下,社區(qū)日常的行政工作經(jīng)常存在以手段代替目標(biāo)、過程代替結(jié)果等問題,留痕管理本來是社區(qū)有效治理的一項手段,但成為了應(yīng)付上級檢查的重要目標(biāo)和結(jié)果。于是,社區(qū)工作看似處處留痕、忙碌不堪,其實是將社區(qū)資源和干部精力大量投入與社區(qū)公共服務(wù)無關(guān)的工作中,長此以往就會使社區(qū)治理陷入內(nèi)卷化的境地。有的學(xué)者調(diào)研指出,某社區(qū)居委會日常工作任務(wù)時間分配中,街道辦事處布置的行政任務(wù)占70%左右,其中大部分都需要整理臺賬。在農(nóng)村社區(qū),稅費改革后隨著基層可支配財力的上移,社區(qū)治理中出現(xiàn)了“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化”問題,部分村干部將原來的諸如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料、糧食補貼等軟指標(biāo)當(dāng)成當(dāng)前的中心工作來抓,為此耗費了大量時間和精力。在脫貧攻堅工作中,貧困戶的資料整理、信息采集、數(shù)據(jù)上報、拍照打卡等成了農(nóng)村社區(qū)治理中痕跡主義的突出表現(xiàn),由此相對陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。

假象繁榮:社區(qū)治理中居民參與度不高,體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。當(dāng)前不少地區(qū)居民參與社區(qū)治理的心理意向普遍不足,因為隨著城市化進(jìn)程加速和流動人口增多,不少人僅把社區(qū)作為居住的場所,而不作為利益的共同體和文化網(wǎng)絡(luò)的中心,由此造成對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心。但是,如果存在一些依附條件,居民也會出現(xiàn)非自主性參與社區(qū)治理的“假象繁榮”的場面。有的學(xué)者調(diào)研指出,在重要公共活動舉辦前,社區(qū)中的4050人員和享受“低保”福利的居民會被社區(qū)居委會動員起來參加一系列活動,包括治安巡邏、氛圍營造、環(huán)境維護(hù)等,他們參與社區(qū)活動并非自愿,而是為了維護(hù)自身享有的福利政策。還有些學(xué)者調(diào)研指出,即使是社區(qū)的積極分子,由于兼具多種身份,既是黨員、樓組長,又是歌舞隊和志愿組織負(fù)責(zé)人等,多重化身份使其應(yīng)接不暇并帶來“虛假參與”現(xiàn)象。社區(qū)積極分子身份的多重化實際上是基層組織對積極分子的“過度使用”和對普通群眾的“動員不足”,由此造成了社區(qū)治理中的假象繁榮。在農(nóng)村社區(qū)治理中,為了調(diào)動村民參與村莊選舉等公共事務(wù)的積極性,某些村組干部以小恩小惠誘導(dǎo)村民參加選舉和進(jìn)行投票,也體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。

空殼懸浮:社區(qū)治理中依附上級資源嚴(yán)重,導(dǎo)致“懸浮化”和“內(nèi)卷化”。在基層組織運行層面,財權(quán)上收、事權(quán)下移,財權(quán)和事權(quán)不匹配是造成社區(qū)治理“懸浮化”和“內(nèi)卷化”的一個重要誘因。有的學(xué)者調(diào)研稅費改革前后基層政府的行為邏輯發(fā)現(xiàn),看似減輕農(nóng)村基層政府稅費征收負(fù)擔(dān),保證地方財政收支缺口大體平衡的農(nóng)村稅費改革,并沒有起到理想中的“松綁”和“分權(quán)”的作用,相反鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政出現(xiàn)日益“空心化”的取向,對上級政府的依賴性也更加增強了。為了維持基層組織的運轉(zhuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員不得不花大量的時間用于向上級討好、游說,爭取項目資金。由此導(dǎo)致的基層政府運行模式不僅沒有向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)型,反而在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了“懸浮型”的特征。在城市社區(qū),社區(qū)運行的年度經(jīng)費、專項經(jīng)費、任務(wù)分解、人事配置等項權(quán)力都集中于上級政府手中,因此社區(qū)組織長期依賴政府資源供給,缺少獲取必要公共服務(wù)資源的獨立性,導(dǎo)致居委會管理和服務(wù)的目標(biāo)出現(xiàn)異化,為社區(qū)群眾提供需求導(dǎo)向型公共物品和服務(wù)的能力下降。

突破社區(qū)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的具體路徑

從上述分析可見,當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中還存在改而不變、忙而無用、假象繁榮、空殼懸浮等內(nèi)卷化問題,這些問題背后的癥結(jié),在于國家政權(quán)向基層快速擴張和延伸過程中,任務(wù)指標(biāo)攤派過重,資源權(quán)力上收過多,進(jìn)而改變了社區(qū)原有的文化網(wǎng)絡(luò)和干部的行為模式,對上負(fù)責(zé)的多了,對下負(fù)責(zé)的就相對少了。因此,要想破解當(dāng)前社區(qū)治理“內(nèi)卷化”問題,我們還得從重建“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”這個思路著手,通過放權(quán)賦能、減負(fù)提質(zhì)、增效聯(lián)動等途徑,努力為基層治理創(chuàng)造良好條件。

第一,放權(quán)賦能,重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)基層善治必須重建社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)。杜贊奇將“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”界定為不斷相互交錯發(fā)生影響作用的等級組織和非正式的相互關(guān)系網(wǎng),諸如市場、宗教和水利控制的等級組織等,在這些組織中存在為成員所共同認(rèn)同的文化、信仰、象征和規(guī)范,其中庇護(hù)人與被庇護(hù)者、親戚朋友之間相互關(guān)聯(lián),構(gòu)成了施展權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)。杜贊奇認(rèn)為,傳統(tǒng)的中央政府都嚴(yán)重依賴文化網(wǎng)絡(luò),從而在華北地區(qū)建立自己的權(quán)威。而20世紀(jì)初的國家政權(quán)擴張過程中拋開、甚至毀壞了文化網(wǎng)絡(luò)以深入鄉(xiāng)村社會,由此引起種種矛盾和問題。以杜贊奇的理論來看當(dāng)前社區(qū)治理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象,正是由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權(quán)各項職能向社區(qū)延伸過快,要求過急,破壞了社區(qū)傳統(tǒng)的熟人社會和文化網(wǎng)絡(luò),社區(qū)干部的行政依附性增強,才導(dǎo)致社區(qū)治理的目標(biāo)、手段、效果出現(xiàn)顛倒和異化。因此,要想將我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為基層的治理效能,我們應(yīng)該堅持放權(quán)賦能。要在人力、財力、物力上盡量向基層傾斜,保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

第二,減負(fù)提質(zhì),重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍。重構(gòu)社區(qū)工作隊伍必須嵌入到城鄉(xiāng)基層中來。杜贊奇認(rèn)為19世紀(jì)末政府對農(nóng)村基層的賦稅征收和政治統(tǒng)治是通過“雙重經(jīng)紀(jì)”來實現(xiàn)的,一方面是從賦稅征收中收取一定浮收和傭金的“贏利型經(jīng)紀(jì)”,另一方面是“贏利型經(jīng)紀(jì)”相對應(yīng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”,它是由村社自愿組織起來負(fù)責(zé)征收賦稅并完成國家指派的其他任務(wù),以避免與作為掠奪者的贏利型經(jīng)紀(jì)打交道。如果國家政權(quán)向農(nóng)村下沉過多,正式官僚機構(gòu)對農(nóng)村地方精英破壞嚴(yán)重,攤派攤款征收過頭,“在地化”的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人就會蛻變消失,贏利型經(jīng)紀(jì)人就會大行其道。當(dāng)前社區(qū)干部越來越正規(guī)化和行政化,部分程度上與基層群眾的距離有所疏遠(yuǎn);加之上級布置的各項考核達(dá)標(biāo)任務(wù)過重,客觀上引起和社區(qū)干部的職業(yè)倦怠情緒和內(nèi)卷化傾向。因此,重構(gòu)一支素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)工作者隊伍,必須堅持減負(fù)提質(zhì),堅持“在地化”和“保護(hù)型”培育模式。這就要持續(xù)糾治形式主義、官僚主義,切實為基層社區(qū)減負(fù),建立城鄉(xiāng)社區(qū)權(quán)責(zé)清單和基層組織協(xié)助政府工作事項清單;要把村(居)民直接民主選舉產(chǎn)生的村委會、居委會等干部隊伍抓好抓實,發(fā)揮他們在群眾中知心人和暖心人的作用。

第三,增效聯(lián)動,重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度變遷和技術(shù)變遷是引導(dǎo)社會變遷的兩大動力,并且制度變遷和技術(shù)變遷相互影響和促進(jìn),每一次生產(chǎn)關(guān)系的巨大飛躍,都和生產(chǎn)力的發(fā)展或重大技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)。當(dāng)前工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合,互促發(fā)展,我們要善于利用信息化蓬勃發(fā)展的先機,用信息化改造城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,將社區(qū)干部從繁重的統(tǒng)計報表任務(wù)中解脫出來,通過聯(lián)動增效重塑社區(qū)治理新格局。這就要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺,切實幫基層組織和干部提高社會治理效率和成效;要讓城鄉(xiāng)基層治理聯(lián)動起來,推動城市公共服務(wù)和社會管理向農(nóng)村延伸和銜接。

(作者為四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo))

【注:本文系2019年國家社科基金后期資助項目“新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”(項目編號:19FKSB042)階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①[美]杜贊奇著、王福明譯:《文化、權(quán)力與國家:1900-1942年的華北農(nóng)村》,南京:江蘇人民出版社,2003年。

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲

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