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基層“狠話治理”的產(chǎn)生與扭轉(zhuǎn)

核心提示: 某些地方領(lǐng)導(dǎo)通過放狠話來推動政府治理,這使得我國在地方政府管理中形成了某種程度的“狠話治理”?!昂菰捴卫怼钡穆釉从诘胤街贫鹊牟缓侠恚恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績觀和為人民服務(wù)的紀律觀等的扭曲。要矯正“狠話治理”的不足,就需要健全地方政府的集體決策制度、干部監(jiān)督制度,構(gòu)建地方政府制度與責(zé)任清單,加強法治宣傳教育,并在干部晉升任用中重點考察服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀等要素。

【摘要】某些地方領(lǐng)導(dǎo)通過放狠話來推動政府治理,這使得我國在地方政府管理中形成了某種程度的“狠話治理”。“狠話治理”的蔓延源于地方制度的不合理,一些領(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績觀和為人民服務(wù)的紀律觀等的扭曲。要矯正“狠話治理”的不足,就需要健全地方政府的集體決策制度、干部監(jiān)督制度,構(gòu)建地方政府制度與責(zé)任清單,加強法治宣傳教育,并在干部晉升任用中重點考察服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀等要素。

【關(guān)鍵詞】“狠話治理模式” 政績觀 服務(wù)意識 紀律觀 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“哪個縣沒有按時安裝到位,就把那個縣長辦公室空調(diào)停掉。”去年高考之前,福建三明市長發(fā)出的空調(diào)安裝“硬命令”登上熱搜,收獲了不少好評。近年來,我國一些地方政府一旦面臨工作困境,或者面臨群眾呼聲高的問題,往往領(lǐng)導(dǎo)會采用放“狠話”的方式來解決。由于群眾對一些積重難返或關(guān)乎民生的事項深惡痛絕,在聽到這種“狠話”時往往會產(chǎn)生一種清官“斬立決”的“出氣感”、痛快感,于是他們便會對這些“狠話”拍手叫好。在這種情況下,我國在地方治理中出現(xiàn)了一種新型的“狠話治理”,它依賴于地方領(lǐng)導(dǎo)通過“放狠話”來解決問題。

“狠話治理”意味著通過領(lǐng)導(dǎo)放狠話,原本四平八穩(wěn)、亦步亦趨的工作可能會出現(xiàn)跨越式突進,使得工作周期縮短。然而,即使如此,也并不意味著所有的狠話都會產(chǎn)生治理行為與治理效果。實際上,狠話可以分為“符號化狠話”與“實質(zhì)性狠話”,前者只是一種表決心的嘴上功夫,雖然說得天花亂墜、斬釘截鐵,但在現(xiàn)實中并不會去真正施行;后者不僅在口頭上態(tài)度堅決,且會盡快落實。“狠話治理”的本質(zhì)因狠話類別的不同而有所差異。

基層“狠話治理”產(chǎn)生的誘因

一些地方政府組織制度不健全、制度執(zhí)行有漏洞導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)的“狠話治理”。首先,一些領(lǐng)導(dǎo)之所以敢放狠話、能放狠話、能夠?qū)嵤┖菰?,這與當?shù)卣屑w決策制度流于形式有關(guān)。其次,與當?shù)貙︻I(lǐng)導(dǎo),尤其關(guān)于一把手的監(jiān)督制度缺失、執(zhí)行不力有關(guān)。雖然地方領(lǐng)導(dǎo)總體上遵守黨紀國法,但各個地方政府自己制定的約束當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的組織制度未必足夠完善,它們可能無法有效約束當?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo),尤其是一把手。更糟的是,一些地方一把手本身也并不太在意本地組織制度的約束,形成了“一霸手”現(xiàn)象,這就使得一些一把手領(lǐng)導(dǎo)毫無顧忌的放狠話。最后,地方政府中不同類事項解決制度之間的關(guān)系未厘清,留下了“放狠話式治理”操作的余地。在一些地方政府中,“實質(zhì)性狠話治理模式”中忽視法律法規(guī)、中斷現(xiàn)存行政程序與公共服務(wù)事項的行政執(zhí)行與公共服務(wù)行為之所以能夠存在,就在于明確各類事項的制度不夠健全,缺乏各類事項落實的剛性“保障制度清單”,使得領(lǐng)導(dǎo)放了狠話的事項能夠優(yōu)先于其他所有事項,甚至擠占其他事項落實的時間表,導(dǎo)致其他事項被推后甚至取消。

領(lǐng)導(dǎo)本人為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績觀、為人民服務(wù)的紀律觀決定了“狠話治理”的發(fā)生。我們必須看到各地存在很多積極為人民服務(wù)的好干部,但一些積極努力、盡職盡責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)推動了“實質(zhì)性狠話治理模式”中依法依規(guī)、不中斷現(xiàn)存各類行政程序與公共服務(wù)事項的活動,他們努力貫徹依法行政、以人民為中心的理念,在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自我加壓,向中央、上級、媒體、公眾公開立“軍令狀”,公開承諾要以黨性的高度、職業(yè)安全的高度來實現(xiàn)“短線為人民服務(wù)”的目標,幫人民群眾更高效、更快捷地排憂解難。實際上,孔繁森、焦裕祿、楊善洲就是這類干部的典型。這些優(yōu)秀的地方領(lǐng)導(dǎo)之所以能夠以追求卓越的方式來為人民服務(wù),源于他們政績觀、紀律觀的卓越。他們將依法依規(guī)積極高效為人民服務(wù)、急人民之所急、想人民之所想作為自己從事行政管理與公共服務(wù)工作的理想,這才有了他們心里裝著人民、人民永遠懷念他們的政民魚水情關(guān)系。然而,并非所有地方領(lǐng)導(dǎo)都具有這般崇高的政績觀與紀律觀,個別政績觀與紀律觀異化的地方領(lǐng)導(dǎo),往往將獲得中央與上級容易發(fā)現(xiàn)的顯績作為行動指南,在媒體、公眾、上級、中央面前人為制造易于被觀察的狠話。

領(lǐng)導(dǎo)的各類下屬的紀律意識、為人民服務(wù)的責(zé)任意識決定著“狠話治理”的落實。無論領(lǐng)導(dǎo)的狠話所設(shè)想的目標多么先進、多么有力,最終都需要依靠組織中的各類公務(wù)員落實,就此而言,真正能讓狠話動起來的是領(lǐng)導(dǎo)的各類下屬,他們的紀律意識、為人民服務(wù)的責(zé)任意識決定了“狠話治理”是否能夠真正施行。若地方領(lǐng)導(dǎo)所屬的政府組織中的公務(wù)員有著堅定的紀律意識,一貫堅持模范遵守國家法律和本級政府的各類規(guī)章制度,則地方領(lǐng)導(dǎo)放出的那些違反法紀的狠話便難以真正落地,這就會倒逼地方領(lǐng)導(dǎo)干部盡量少放狠話,尤其是符號化、口頭風(fēng)暴的狠話。當然,如果下屬紀律意識淡漠、為人民服務(wù)的責(zé)任感弱,就會助長地方領(lǐng)導(dǎo)毫無顧忌的放狠話,這是各地“狠話治理”泛濫的干部因素。

社會氛圍是促發(fā)“狠話治理”的行政環(huán)境因素。實際上,政府的行動是環(huán)境的函數(shù),有什么樣的環(huán)境刺激,便會形成什么樣的政府管理結(jié)果。在政府管理中,這種環(huán)境首先表現(xiàn)為社會氛圍,也就是群眾對政府行動的期望與呼聲。這些期望與呼聲激發(fā)著政府采取某些行動,也會成為政府采取某些行動的無形壓力。由于我國存在著幾千年的“青天文化”,群眾普遍有著樸素的期盼清官出現(xiàn)為民做主的愿望,這種愿望的積累便會成為對各地政府的一種社會呼聲,成為一種影響政府行動的社會氛圍。在社會氛圍呼喚“清官”出現(xiàn)的環(huán)境下,一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部便挺身而出,力圖以自身的行動來契合民眾對“清官”的需求。從我國歷史來看,諸如包公、海瑞、于成龍、狄仁杰等清官也都面對群眾放過狠話,這些歷史榜樣使得一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)力圖模仿他們,通過放狠話的形式來滿足群眾對清官的期待。與歷史上的清官一樣,一些放狠話的地方領(lǐng)導(dǎo)在兌現(xiàn)狠話的過程中,既有模范遵紀守法的行為,也存在著與當前法紀、制度相悖的做法,這相應(yīng)地引致了遵紀守法、為人民服務(wù)型的“狠話治理”,也誘發(fā)了擾亂正常秩序的“狠話治理”。

基層“狠話治理”的扭轉(zhuǎn)

健全集體決策制度,杜絕個別領(lǐng)導(dǎo)違反決策制度私自推動“狠話治理”。全國各地必須形成規(guī)范的集體決策制度,特別要明確對所有涉及群眾利益事項的決策,必須集體決策,凡是觸及群眾利益的事項若無集體決策依據(jù),任何人都無權(quán)私自處理。這種集體決策制度,真正能將“以人民為中心”的社會主義行政管理原則落到實處,這應(yīng)該也必須成為我國各地政府的基本制度。只有這樣,才可以杜絕個別領(lǐng)導(dǎo)以“清官”的形式私自推動“狠話治理”。

健全地方政府內(nèi)部的干部監(jiān)督制度,尤其要建構(gòu)剛性的一把手行為約束制度。在某種程度上,“狠話治理”的泛濫源于地方政府中領(lǐng)導(dǎo)干部的行為失控,尤其是一把手的行為失控,這與缺乏本地政府內(nèi)部干部監(jiān)督制度不無關(guān)系。未來各個地方政府需要出臺規(guī)范內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部的制度,在該制度中,必須以明確列舉的形式確定各類領(lǐng)導(dǎo)干部、尤其是一把手干部的行動范圍與邊界,要求其在處理關(guān)涉群眾利益的活動中,必須形成報批制度,凡是未經(jīng)本級政府班子報批的事項一律不具備合法性,不準許其執(zhí)行與實施。

構(gòu)建地方政府制度與責(zé)任清單,厘清不同事項之間的關(guān)系,杜絕狠話事項擠占、損害其他事務(wù)的推進。在制度有漏洞的前提下,領(lǐng)導(dǎo)的狠話才可能鉆空子去落實。要改變這種情況,就必須完善地方政府中的各類制度,尤其要完善各項工作的責(zé)任清單制度,以標準化清單的形式列舉各項事務(wù)開展的目標、資源條件、人員基礎(chǔ)、物資保障、時間安排等,這樣才能夠厘清不同事項之間的關(guān)系,才能杜絕領(lǐng)導(dǎo)狠話所對應(yīng)的事項沖擊、代替、擠占其他類事項的可能,才能將狠話所對應(yīng)的事項對其他事項的損害降到最低。

在干部晉升任用中將服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀納入考察范圍。從實際情況來看,為人民服務(wù)的積極性、政績觀、紀律觀直接決定著領(lǐng)導(dǎo)干部采用何種類型的“狠話治理”。若地方領(lǐng)導(dǎo)為人民服務(wù)的積極性高,政績觀與紀律觀端正且先進,他們就會在遵紀守法的前提下盡可能為群眾多做好事,以最快的速度、最高的效率來推進為人民服務(wù)的工作,在此過程中,即使放狠話,也是值得肯定的。但若領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識淡漠,政績觀與紀律觀異化,他們就會欺上瞞下。為了推廣遵紀守法、為人民服務(wù)的“狠話治理”,為了杜絕違法亂紀、欺上瞞下的“狠話治理”,未來在干部晉升中必須將服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀納入考察范圍,以群眾評議、同事評議、下級評議、上級評議、第三方評議等方式來考察干部服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀的現(xiàn)狀與發(fā)展前景。

在公務(wù)員選用中,必須強化紀律意識與服務(wù)責(zé)任意識。地方領(lǐng)導(dǎo)之所以能夠推動“狠話治理”,這與其所轄的各類公務(wù)員的無條件配合不無關(guān)系。若其下屬均為紀律意識強、本職服務(wù)意識優(yōu)先的公務(wù)員,則領(lǐng)導(dǎo)干部中斷其他工作推動自己喜好的“狠話治理”便失去了實施者、推動者、操作者,最終其狠話會流于形式,“狠話治理”會破產(chǎn)。這就提醒我們,未來在公務(wù)員選用中,必須在入口上就選擇那些紀律意識強、崗位服務(wù)責(zé)任意識超群的候選人進入公務(wù)員隊伍,這樣就能做到“清領(lǐng)導(dǎo)側(cè)”,使得領(lǐng)導(dǎo)周圍缺乏紀律意識、服務(wù)意識淡薄的干部不能作為自己的“腿”來實現(xiàn)狠話。在沒有了“腿”的前提下,地方領(lǐng)導(dǎo)就會斷了放狠話的念頭,畢竟他們很難自己赤膊上陣來實現(xiàn)自己放的狠話。

在社會上大力推動依法行政、科學(xué)行政教育與普及工作,擺脫前現(xiàn)代思維影響。當前社會氛圍希冀出現(xiàn)“青天大老爺”的呼聲也促發(fā)了一些地方領(lǐng)導(dǎo)的“狠話治理”,雖然這些呼聲體現(xiàn)了群眾的淳樸愿望,但從政府治理現(xiàn)代化的角度來說,這類呼聲卻有礙于我國政府管理的進步。因為這些呼聲本質(zhì)上屬于古代的“青天文化”的組成部分,它不以法治化、科學(xué)化為導(dǎo)向,而是追求個別事項的快速解決,哪怕這種事項的解決過程本身也可能違法違紀。若任由這類事務(wù)的蔓延,政府管理會偏離法治化、科學(xué)化的軌道,最終成為封建性、人治性治理。就此而言,這種社會氛圍會誘發(fā)我國政府管理的倒退,有悖于國家治理現(xiàn)代化的訴求,是一種飲鴆止渴的做法。未來解決這個問題,我們必須在全國通過各種途徑,比如新媒體、傳統(tǒng)媒體、學(xué)校、特別培訓(xùn)班等來對全國公民進行依法行政、科學(xué)行政普及性教育,讓其懂得政府管理首先需要法治化、科學(xué)化,否則哪怕短期內(nèi)對人民群眾有益的活動,最終都會成為實現(xiàn)群眾長遠利益的障礙。

(作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導(dǎo))

【注:本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“基本公共服務(wù)均等化實施效度和實現(xiàn)程度研究”(項目編號:18JZD047)及中央高?;饒F隊項目“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)評價”(項目編號:63192401)的階段性成果】

【參考文獻】

①應(yīng)松年:《基本建成法治政府的若干重要問題》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》,2016年第4期。

②尚虎平:《我國政府績效評估的總體性問題與應(yīng)對策略》,《政治學(xué)研究》,2017年第4期。

責(zé)編/周小梨 美編/王夢雅

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