【摘要】檢視世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》和《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)——改革驅(qū)動力與未來改革機(jī)遇》專題報(bào)告可知，我國依循其評估指標(biāo)開展了一系列具有針對性的立法、執(zhí)法和司法活動，一定程度上優(yōu)化了我國的法治營商環(huán)境。但由于我國的部分法治實(shí)踐與世界銀行的評估指標(biāo)不完全對標(biāo)，因此我國在《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中的排名仍不夠理想。世界銀行的指標(biāo)體系存在普適性和差異性，我國應(yīng)該兼容并包地對待這些評估指標(biāo)，以包容性治理推進(jìn)法治營商環(huán)境的優(yōu)化，參與世界銀行評估指標(biāo)的進(jìn)一步完善，使其更加科學(xué)、普遍地適用于包括我國在內(nèi)的世界各經(jīng)濟(jì)體，推動世界經(jīng)濟(jì)在人類命運(yùn)共同體理念下的包容性治理。

【關(guān)鍵詞】法治營商環(huán)境  普適性  差異性  包容性    

【中圖分類號】DF41    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2020年7月，世界銀行根據(jù)歷年的《營商環(huán)境報(bào)告》，發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)——改革驅(qū)動力與未來改革機(jī)遇》（下文簡稱《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)》）的專題報(bào)告。上述報(bào)告針對我國和其他經(jīng)濟(jì)體有關(guān)營商環(huán)境的法治狀況進(jìn)行了分項(xiàng)評估，由報(bào)告可見，我國法治營商環(huán)境有了較大幅度的改善，由2013年的第96位大幅提高到2019年的第31位，多個(gè)指標(biāo)分?jǐn)?shù)上升明顯，取得較高排名。然而，在法治營商環(huán)境指數(shù)上，我國與一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍有較大的差距。報(bào)告中的我國營商環(huán)境指數(shù)為77.9分，而丹麥對應(yīng)指數(shù)為85.3分，相差7.4分之多，一些分項(xiàng)指標(biāo)上我國與發(fā)達(dá)國家的差距更為明顯?？傮w看來，從2018年到2019年，我國法治營商環(huán)境確實(shí)得到了一定程度的優(yōu)化和改善，但仍有較大的優(yōu)化空間。

問題判別：高分指標(biāo)和低分指標(biāo)的成因剖析

如上所述，我國營商環(huán)境報(bào)告中的高分指標(biāo)和低分指標(biāo)在一定程度上比較客觀地反映了我國法治營商環(huán)境的現(xiàn)狀。但是，這些指標(biāo)只是一系列的打分項(xiàng)，尚難以完全評判我國在法治營商環(huán)境建設(shè)中取得的成就和存在的問題。而事實(shí)上，只有明晰我國相關(guān)法治建設(shè)的得失原因，才能更好總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)我國立法、執(zhí)法、司法活動中存在的不足，進(jìn)一步改善我國的法治營商環(huán)境。

其一，高分指標(biāo)的成因分析。2018年以來，我國越來越強(qiáng)調(diào)營商環(huán)境的優(yōu)化與改善。2018年11月，國家主席習(xí)近平在國際進(jìn)口博覽會開幕式的主旨演講中強(qiáng)調(diào)我國要“營造國際一流營商環(huán)境”。2019年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國深化“放管服”改革 優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上指出：“營商環(huán)境與國際先進(jìn)水平相比仍有較大差距，有些指標(biāo)排名還比較靠后。在當(dāng)前國際形勢特別是國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境發(fā)生深刻變化的情況下，我們要提高國際競爭力，要保持和增強(qiáng)引資吸引力，就必須在深化‘放管服’改革上有更大突破，在優(yōu)化營商環(huán)境上有更大進(jìn)展。”2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出要“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”。從2018年開始，我國針對優(yōu)化法治營商環(huán)境的諸多領(lǐng)域，制定、修訂、實(shí)施了大量相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，主要著眼于《營商環(huán)境報(bào)告》的十個(gè)指標(biāo)。

以“辦理建筑許可”和“開辦企業(yè)”這兩個(gè)提升較為明顯的指標(biāo)為例，對高分指標(biāo)的成因進(jìn)行闡析。第一，針對“辦理建筑許可”指標(biāo)，我國積極推動法治領(lǐng)域“放管服”的專項(xiàng)改革，2018-2019年間，通過修改《建筑法》《消防法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》減少了原有建筑許可繁復(fù)的流程，也通過頒布實(shí)施一些部門規(guī)章減少了辦理建筑許可所需的環(huán)節(jié)和時(shí)間，在實(shí)踐中也得到了很好的執(zhí)行。第二，針對“開辦企業(yè)”指標(biāo)，2018-2019年間，我國先后頒布《關(guān)于進(jìn)一步壓縮企業(yè)開辦時(shí)間的意見》《關(guān)于持續(xù)深化壓縮企業(yè)開辦時(shí)間的意見》，要求進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)開辦服務(wù)，做到企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦理。從實(shí)施結(jié)果看來，我國相關(guān)立法的目的基本達(dá)成，而這一系列活動也推動我國經(jīng)濟(jì)融入到了世界經(jīng)濟(jì)法治體系之中。

其二，低分指標(biāo)的成因分析。專題報(bào)告中，我國在“繳納稅費(fèi)”和“獲取信貸”這兩個(gè)指標(biāo)上得分較低，究其原因，有以下兩點(diǎn)。第一，對于“繳納稅費(fèi)”這一指標(biāo)，2018年以來，我國發(fā)布了一系列部門規(guī)章和政策文件推行針對企業(yè)的大規(guī)模減稅降費(fèi)，但在這一指標(biāo)的排名依舊相對靠后，位于第105位。有學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈w稅負(fù)較重，稅收制度冗雜，稅制體系龐大，稅后流程較復(fù)雜；有的學(xué)者則認(rèn)為，只有進(jìn)一步提高稅務(wù)便利化水平，才能提高我國相關(guān)排名。通過分析發(fā)現(xiàn)，我國在這一指標(biāo)中排名過低很大程度上是因?yàn)槲覈髽I(yè)在名義上的稅負(fù)過高，而不完全是因?yàn)閷?shí)際稅負(fù)過高。因?yàn)槠髽I(yè)應(yīng)繳稅費(fèi)占商業(yè)利潤的百分比（TTCR）這一評判指標(biāo)只依法定稅率計(jì)算，未將我國實(shí)際的諸多稅收優(yōu)惠措施納入評價(jià)。換言之，世界銀行只評估了我國較高的法定稅率，而沒有評估我國在法定稅率以外的大量優(yōu)惠政策。

第二，對于“獲得信貸”這一指標(biāo)，根據(jù)專題報(bào)告，我國在這項(xiàng)指標(biāo)上的排名自2016年以來一路走低，表面看來是因?yàn)槲覈鴽]有對交易擔(dān)保制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，沒有調(diào)整讓與擔(dān)保的法律法規(guī)，但事實(shí)上，北京和上海這兩個(gè)指標(biāo)城市在2019年已頒布了一系列關(guān)于擔(dān)保、信息登記的政策文件，2015年公布的《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》也已對讓與擔(dān)保制度進(jìn)行了規(guī)定。因此，這一指標(biāo)排名的逐年下降不是因?yàn)槲覈嚓P(guān)法律制度的缺失，而是因我國未能對標(biāo)世界銀行的評估指標(biāo)和評估方法進(jìn)行有針對性的法律創(chuàng)制和法律適用。

總體看來，我國在《營商環(huán)境報(bào)告》和《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)》專題報(bào)告中暴露出來的深層問題在于多年來我國優(yōu)化法治營商環(huán)境的方式并沒有在指標(biāo)評分中取得理想的效果。因此，要想進(jìn)一步提高《營商環(huán)境報(bào)告》中的排名，我國不僅應(yīng)當(dāng)完善、踐行法律，還應(yīng)更多地著眼于世界銀行的評估指標(biāo)來立法、執(zhí)法和司法。

指標(biāo)難題：普適性與差異性之選擇

如上文所述，在優(yōu)化法治營商環(huán)境的努力中，我國既對標(biāo)世界銀行的評估指標(biāo)開展了一系列具有針對性的立法、執(zhí)法和司法活動，也因?yàn)樽陨淼奶厥庑灾贫ā⑿薷暮瓦m用了一些與世界銀行的評估指標(biāo)和評估方法不甚一致的法律法規(guī)和規(guī)章。這一現(xiàn)狀反映了我國在優(yōu)化法治營商環(huán)境的過程中面臨的指標(biāo)選擇難題，即我國是應(yīng)該依循世界銀行的評估指標(biāo)還是應(yīng)當(dāng)“走自己的路”以進(jìn)一步優(yōu)化法治營商環(huán)境。

客觀看來，世界銀行的指標(biāo)體系所反映的路徑和方法對優(yōu)化一國法治營商環(huán)境而言具有重要意義。第一，《營商環(huán)境報(bào)告》是各國營商活動主體決定是否適宜在某國或地區(qū)開展?fàn)I商活動的重要依憑。較高排名的國家和地區(qū)往往能夠吸引更多的企業(yè)和投資，而較低排名的則往往在促進(jìn)本國企業(yè)發(fā)展、引進(jìn)外來投資等方面會面臨重重阻礙。第二，世界銀行指標(biāo)體系所反映的路徑方法具有一定的科學(xué)性和普適性。一方面，世界銀行確立的指標(biāo)體系具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性，這三者保證了評價(jià)的科學(xué)性，已為大量經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)所證明；另一方面，其普適性也已得到了諸多經(jīng)濟(jì)體的認(rèn)可，自2003年《營商環(huán)境報(bào)告》發(fā)布以來，已為218個(gè)經(jīng)濟(jì)體所采納，共觸發(fā)了3500多項(xiàng)改革。因此，忽視世界銀行提供的路徑和方法并不是一個(gè)正確的選擇，會導(dǎo)致我國在《營商環(huán)境報(bào)告》中的排名下跌，難以達(dá)成“十四五”規(guī)劃《建議》中提出的“引進(jìn)外資和對外投資協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)國際收支基本平衡”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，還會導(dǎo)致我國在完善法治營商環(huán)境的時(shí)候失去一些科學(xué)、普適的路徑和方法，難以達(dá)到持續(xù)優(yōu)化我國營商環(huán)境的要求。

盡管世界銀行指標(biāo)體系所反映的路徑方法確有一定的價(jià)值和意義，但仍存疑的是，用統(tǒng)一適用于190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的指標(biāo)體系來評判某一特定國家營商環(huán)境的法治實(shí)踐是否也會存在一些不公平合理甚至不夠客觀的地方。以俄羅斯為例，2012年，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署總統(tǒng)令，要求比照《營商環(huán)境報(bào)告》的各項(xiàng)評估指標(biāo)全面修改俄羅斯的法律法規(guī)，爭取5年內(nèi)躋身全球20強(qiáng)，為此有針對性地頒布修改了大量商業(yè)法律。在《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，俄羅斯?fàn)I商環(huán)境的整體排名為31，比2012年提升了89個(gè)位次，但其迅速上升的排名并沒有使其法治營商環(huán)境得到真正改善。2012-2018年只有不到50%的外國企業(yè)家認(rèn)為俄羅斯的法治營商環(huán)境有所改善，且呈現(xiàn)波動下降的趨勢，2014年俄羅斯外國直接投資（FDI）下降了近70％，是其近年來的最低水平。2015年俄羅斯的企業(yè)開辦數(shù)量有將近510萬個(gè)，2017年降至不足460萬個(gè)，可見其排名和客觀評價(jià)反差巨大。

究其原因在于，世界銀行的評估指標(biāo)存在一定的差異性。具體到俄羅斯的法治營商環(huán)境建設(shè)，世界銀行評估指標(biāo)的差異性主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：其一，世界銀行的評估指標(biāo)不全面，不能覆蓋法治營商環(huán)境的各個(gè)方面。世界銀行的報(bào)告只是針對俄羅斯兩個(gè)指標(biāo)城市的法律制定和法律實(shí)施情況進(jìn)行的評估，既沒有考慮到俄羅斯廣袤領(lǐng)土帶來的東部和西部法治營商環(huán)境的差異，亦沒有考慮到法律與政策在推進(jìn)法治營商環(huán)境建設(shè)中的關(guān)聯(lián)性和互動性，更沒有考慮到官員腐敗對其法治營商環(huán)境的影響。其二，世界銀行評估指標(biāo)所反映的用以優(yōu)化法治營商環(huán)境的部分方法值得商榷。盡管世界銀行的方法具有一定的普適性，但這些方法中也有一些差異性內(nèi)容。以“市場監(jiān)管”這一指標(biāo)為例，報(bào)告中始終認(rèn)為，只有不斷減少監(jiān)管才能優(yōu)化法治營商環(huán)境，為盡快提升排名，俄羅斯嚴(yán)格貫徹了這種主張，卻直接導(dǎo)致部分企業(yè)壟斷了全國的能源、貿(mào)易市場。

上述分析可知，我們既不能忽視世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》，也不能過于迷信這一報(bào)告。正確的做法是辯證地對待世界銀行的評估指標(biāo)。一方面，要看到它們對優(yōu)化我國法治營商環(huán)境的重要意義，借鑒其中具有合理性、普適性的內(nèi)容；另一方面，也要探討如何促進(jìn)這些指標(biāo)的進(jìn)一步合理化，要立足新發(fā)展格局的構(gòu)建和中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，打造法治化、國際化的國際一流營商環(huán)境。

兼容發(fā)展：走向法治營商環(huán)境的包容性治理

優(yōu)化我國法治營商環(huán)境，既需要借鑒《營商環(huán)境報(bào)告》中包含的有益經(jīng)驗(yàn)，也需要結(jié)合自身實(shí)際審慎對待報(bào)告中一些值得商榷的評估指標(biāo)。從本質(zhì)上看，法治營商環(huán)境的完善之道，乃是一種求同存異的包容性治理之道，即各主體在尊重本國實(shí)際的情況下，依共同的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)則協(xié)同參與治理。因此，我國既不能對世界銀行的報(bào)告亦步亦趨而忽視其中的不足，也不能持閉門造車的孤立主義傾向而使國內(nèi)的營商環(huán)境自閉于世界經(jīng)濟(jì)。

其一，求同存異的各自范疇界定問題。由于世界銀行提供的用以優(yōu)化一國法治營商環(huán)境的評估指標(biāo)既具有合理性、普適性，也具有差異性。因此，為更好地推進(jìn)我國法治營商環(huán)境的優(yōu)化與改善，必須先行區(qū)分哪些指標(biāo)是合理、普適的，哪些指標(biāo)是值得商榷的，從而更正確地對待世界銀行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

在《營商環(huán)境報(bào)告》涉及的十個(gè)指標(biāo)里，開辦企業(yè)、獲得電力、跨境貿(mào)易、繳納稅費(fèi)、保護(hù)中小投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)這七個(gè)指標(biāo)是對世界范圍內(nèi)普適性經(jīng)驗(yàn)的一系列科學(xué)總結(jié)，具有合理性和普適性。余下三個(gè)指標(biāo)中，“辦理建筑許可”這一指標(biāo)的分項(xiàng)指標(biāo)均系世界銀行根據(jù)各經(jīng)濟(jì)體長期營商經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，具有合理性，也可普遍適用于世界各經(jīng)濟(jì)體。“財(cái)產(chǎn)登記”這一指標(biāo)同樣具有合理性和普適性，其二、三級指標(biāo)基本涵蓋了各國財(cái)產(chǎn)登記所涉及的各方面問題。

而“獲取信貸”這一指標(biāo)則存在一定的差異性。一方面，這一指標(biāo)并沒有意識到金融征信機(jī)構(gòu)和個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的作用和價(jià)值存在重疊，強(qiáng)調(diào)二者的并立無現(xiàn)實(shí)意義。另一方面，該指標(biāo)具有明顯的法系傾向性。大陸法系國家普遍少有個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，但英美法系國家普遍以個(gè)人征信機(jī)構(gòu)為主，導(dǎo)致這一指標(biāo)難以普遍適用于多數(shù)大陸法系國家。

其二，求同存異的包容性治理進(jìn)路。首先，關(guān)于求同的治理進(jìn)路問題。根據(jù)前文的結(jié)論，世界銀行用來評估一國法治營商環(huán)境的十個(gè)指標(biāo)中有九個(gè)指標(biāo)都具有相當(dāng)?shù)暮侠硇院推者m性，也就是說，我國需要在這九個(gè)領(lǐng)域盡可能對標(biāo)世界銀行的路徑和方法，以改善我國的法治營商環(huán)境。同時(shí)，鑒于前文分析，我國在這九個(gè)領(lǐng)域的八個(gè)領(lǐng)域里都已達(dá)成對標(biāo)世界銀行的目的，因此，以下僅以“繳納稅費(fèi)”這一指標(biāo)為例對如何借鑒世界銀行的路徑和方法進(jìn)行闡述。

我國在“繳納稅費(fèi)”這一指標(biāo)中，除了“企業(yè)應(yīng)繳稅費(fèi)占商業(yè)利潤的百分比（TTCR）”和“稅后流程”這兩個(gè)二級指標(biāo)外，其他分?jǐn)?shù)均高于經(jīng)合組織等高收入國家的平均分?jǐn)?shù)。因此，為提升我國這一指標(biāo)的排名，需要著力提高TTCR和稅后流程的分?jǐn)?shù)。具體而言，第一，世界銀行在計(jì)算企業(yè)應(yīng)繳稅費(fèi)占利潤百分比時(shí)，依據(jù)的是法律，而非規(guī)章和政策性文件。對此，我國必須堅(jiān)持稅收法定原則，即有關(guān)稅收法律文件的法律淵源必須是全國人大及其常委會制定的法律，而非行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。第二，要依據(jù)人大立法減免企業(yè)稅負(fù)，即針對不同產(chǎn)業(yè)、企業(yè)實(shí)施不同程度的減稅、降稅乃至免稅。第三，由于這一指標(biāo)的考察對象是增值稅和企業(yè)所得稅的退稅、審計(jì)和更正所需的流程和時(shí)間，因此，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善有關(guān)增值稅和企業(yè)所得稅的法律制度，減少退稅、審計(jì)和更正所需的流程和時(shí)間。具體而言，可借鑒新加坡的法治經(jīng)驗(yàn)，建立包含簡易稅收框架和納稅申報(bào)的稅制，用不斷優(yōu)化的電子系統(tǒng)，減少企業(yè)稅后和申報(bào)后的相關(guān)流程。值得注意的是，我國在“十四五”規(guī)劃《建議》中也強(qiáng)調(diào)要“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制”，具體做到“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”，這將為我國未來五年間稅收法治營商環(huán)境的構(gòu)建和完善指引方向。

其三，關(guān)于存異的治理進(jìn)路問題。如前文所述，“獲取信貸”這一指標(biāo)具有較大差異性。但即便如此，我國也不能完全置該指標(biāo)于不顧。在我國暫時(shí)還無法更改世界銀行的評估指標(biāo)時(shí)，應(yīng)盡可能向這些指標(biāo)靠攏，否則會導(dǎo)致營商環(huán)境評估結(jié)果不理想，難以更好實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃《建議》提出的“構(gòu)建法治化國際化營商環(huán)境”的目標(biāo)。只是在對標(biāo)過程中，我國應(yīng)該審慎對待這一具有爭議的指標(biāo)，避免因急功近利地全面追隨世界銀行的評估指標(biāo)導(dǎo)致法律制度的朝令夕改。

關(guān)于“獲取信貸”這一指標(biāo)，如上文所言，其二級指標(biāo)的設(shè)定未能認(rèn)識到金融征信機(jī)構(gòu)與個(gè)人征信機(jī)構(gòu)在信息披露方面存在的諸多交叉，亦未能考慮到大陸法系國家與英美法系國家在對待個(gè)人征信機(jī)構(gòu)上的差異。此外，其二級指標(biāo)中的個(gè)人征信機(jī)構(gòu)覆蓋面指標(biāo)是否能夠真正促進(jìn)相關(guān)信息的合法披露同樣存疑。當(dāng)然，這并非意為我國要對個(gè)人征信機(jī)構(gòu)棄若敝履，而是需要對此保持審慎的態(tài)度。實(shí)際上，我國可以先不采用為世界銀行所認(rèn)可的自主設(shè)立的方式，而采用批準(zhǔn)設(shè)立的方式設(shè)立少數(shù)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，并根據(jù)實(shí)施效果，再行決定是否應(yīng)放開設(shè)立個(gè)人征信機(jī)構(gòu)。

總的看來，求同存異既不是對世界銀行評估指標(biāo)的盲目追隨，也不是置之不顧，而是包容性地對待這一報(bào)告提供的用以優(yōu)化法治營商環(huán)境的路徑和方法，立足我國國情，以包容性的方式推進(jìn)我國相關(guān)法治領(lǐng)域的完善。我國需要考慮到，即便《營商環(huán)境報(bào)告》中所涉及的有些指標(biāo)可能無法適用于全球范圍內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)體，但它確實(shí)影響了許多國家。因此，為更好營造法治化、國際化的營商環(huán)境，更好推進(jìn)雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局的完善，我國應(yīng)當(dāng)用包容性的態(tài)度去看待這些指標(biāo)，去探尋如何更好地利用以及優(yōu)化這些指標(biāo)，為我國法治營商環(huán)境的提升作出有力推動。

（作者為北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)法與金融法研究中心主任；北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生李清林對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①袁達(dá)松：《以包容性法治模式激活社會治理各主體活力》，《人民論壇·國家治理》，2019年第48期。

②袁達(dá)松、趙雨生：《包容開放的世界經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)建》，載鄭文科主編：《首都法學(xué)論壇（第16輯）》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2020年。

責(zé)編/鄧楚韻    美編/楊玲玲

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