摘 要：從根本上講， 基層治理現(xiàn)代化即在基層治理過程中堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)并踐行民主、科學(xué)、法治理念。 生態(tài)環(huán)境是一種特殊的公共產(chǎn)品， 生態(tài)建設(shè)是一個復(fù)雜的利益場域， 推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須堅(jiān)持和踐行民主化、 科學(xué)化、 法治化原則。 基層治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興之間存在多種 “天然的契合”， 將二者統(tǒng)籌起來加以考量， 有利于加快形成 “互嵌式發(fā)展、 體系化推進(jìn)” 新格局， 從而實(shí)現(xiàn)雙促共贏的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村生態(tài)振興； 基層治理民主化； 基層治理科學(xué)化； 基層治理法治化； 互嵌式發(fā)展

中圖分類號： F323．8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

引 言

黨的十八屆三中全會審議并通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，自此，我國不斷加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐。國家治理現(xiàn)代化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在不同層面進(jìn)行長期不懈、齊心協(xié)力的探索。其中，基層是政策落地的最終場域，是政府、社會、市場間互動最為直接、最為頻密的界面，是利益訴求最為多元且創(chuàng)新需求更為迫切的基礎(chǔ)單元?；鶎又卫碇?，中國共產(chǎn)黨始終起著決定性作用，基層黨組織成為第一推動力?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要板塊，事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。新時代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，就是要基于基層治理的現(xiàn)實(shí)特征和歷史方位，改革和完善基層治理的體制機(jī)制，推動形成基層政府與基層社會主體共建共治共享的社會治理格局和良好社會秩序。［1］基層治理現(xiàn)代化宏觀上涉及理念、精神和原則等層面的問題，中觀上涉及制度、體制機(jī)制、政策等層面的問題，微觀上涉及治理主體、治理工具、治理方式等層面的問題。理念是更深層、最基礎(chǔ)的東西，不但決定著制度、體制機(jī)制的架構(gòu)設(shè)計，而且影響到治理主體、工具和方式的選擇與組合。因此，學(xué)界普遍認(rèn)為，民主化、科學(xué)化、法治化是基層治理現(xiàn)代化理念的核心構(gòu)件。

黨的十九大報告提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月2日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《戰(zhàn)略意見》）不但提出要協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，而且強(qiáng)調(diào)要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的要求全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》），強(qiáng)調(diào)改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》（以下簡稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》），強(qiáng)調(diào)要牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村?！稇?zhàn)略規(guī)劃》同時提出，到2022年，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)；到2035年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治作為“十四五”時期將要實(shí)施的鄉(xiāng)村建設(shè)行動之一。

鄉(xiāng)村生態(tài)振興的一條重要標(biāo)準(zhǔn)是“治理有效”。也就是說，鄉(xiāng)村振興與基層治理是一體兩面，二者應(yīng)“雙促進(jìn)”“兩不誤”，共同構(gòu)建“互嵌式發(fā)展、體系化推進(jìn)”的大格局。

一、基層治理民主化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌

基層治理現(xiàn)代化是一個堅(jiān)持和踐行民主理念的過程。古往今來，關(guān)于“民主”的定義版本眾多。英國政治學(xué)家安德魯·海伍德甚至發(fā)出這樣的感嘆：“在公共事務(wù)的世界里，民主大概是最為混亂、最讓人困惑的詞匯”。［2］西文里的民主一詞由希臘文demos（人民或公民）和cracy（公共權(quán)威或統(tǒng)治）組成，意為統(tǒng)治歸于人民或人民主權(quán)。［3］這種發(fā)源于古希臘的政治體制至少包含二個核心元素：公民的權(quán)利保障、多數(shù)決定的權(quán)力組成和運(yùn)行原則。其中，公民的權(quán)利保障是基礎(chǔ)性元素，是“大廈的地基”；多數(shù)決定的權(quán)力組成和運(yùn)行原則則是形式性元素，其存續(xù)性和有效性由“大廈的地基”決定。［4］按此標(biāo)準(zhǔn)，判斷基層治理民主化的依據(jù)是基層治理中人民主權(quán)是否得到保障和實(shí)現(xiàn)，即相關(guān)利益主體的基本權(quán)利是否得到保障、表決環(huán)節(jié)中是否施行了多數(shù)決定原則或者采取了其他民主形式。

生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品，具有吸引各級各類相關(guān)利益主體參與的先天優(yōu)勢。而且，在生態(tài)建設(shè)這個復(fù)雜的利益場域中，多元主體的有序有效參與顯得尤為重要，故需把握不同利益主體的訴求并加以統(tǒng)籌和平衡?？梢?，基層治理民主化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興之間存在一種“天然的契合”。在我國，解決好農(nóng)民的參與權(quán)問題，最大限度地調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村生態(tài)振興最合適的切入點(diǎn)。正因如此，無論基層治理現(xiàn)代化還是鄉(xiāng)村生態(tài)振興都將“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”作為基本工作原則，這就需要構(gòu)建一個環(huán)環(huán)相扣的邏輯和實(shí)踐鏈條：一是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府管理服務(wù)與群眾參與之間的無縫銜接來規(guī)范農(nóng)民參與的積極性；二是通過引導(dǎo)農(nóng)民參與同自身利益密切相關(guān)的項(xiàng)目和事務(wù)來激發(fā)其參與的積極性；三是通過創(chuàng)建嵌入基層治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定化、長效化平臺來培育農(nóng)民參與的積極性；四是通過制定和實(shí)施剛性制度來保護(hù)農(nóng)民參與的積極性；五是通過及時有效地反饋農(nóng)民的訴求或建議來鞏固農(nóng)民參與的積極性。［5］從西方發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)實(shí)踐來看，鞏固農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性還需解決好其持續(xù)深度參與的問題，為此需要逐步實(shí)現(xiàn)從活動式（運(yùn)動式）參與模式向合同式參與模式、個體參與模式向聯(lián)合參與模式、從有熱情參與到有能力參與以及從強(qiáng)調(diào)平等參與權(quán)向強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對等統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。英國的“鄉(xiāng)村管家”計劃較好地貫徹了上述原則，對于我國推進(jìn)基層治理民主化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興互嵌式發(fā)展具有一定的參考價值。

英國“鄉(xiāng)村管家”計劃于2014年發(fā)起，旨在將農(nóng)場主、林場主和土地經(jīng)營者組織起來，合力改善當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，提高鄉(xiāng)村景觀規(guī)?；潭群袜l(xiāng)村治理的專業(yè)化水平。計劃包含一個“鄉(xiāng)村管家”專項(xiàng)基金，用于支持個人或組織擔(dān)任協(xié)調(diào)人。來自農(nóng)場、林場的個體或組織以及具有土地管理經(jīng)驗(yàn)和技能的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)均可申請擔(dān)任協(xié)調(diào)人。協(xié)調(diào)人的職責(zé)主要有：為培育項(xiàng)目成員間的合作關(guān)系創(chuàng)造條件、為項(xiàng)目成員提供技術(shù)服務(wù)、代表項(xiàng)目成員處理與地方政府的關(guān)系、向“自然的英格蘭”①報告項(xiàng)目進(jìn)展情況等。申請“鄉(xiāng)村管家”基金的基本條件是：土地合計面積達(dá)到2000公頃以上、項(xiàng)目涵蓋4位以上的相鄰農(nóng)場主或林場主。需要注意的是，公共機(jī)構(gòu)類土地經(jīng)營者不能單獨(dú)申請資助，但可與符合條件的農(nóng)場主或林場主共同提出申請。申請工作由協(xié)調(diào)人牽頭辦理，具體申報程序?yàn)椋菏紫龋?ldquo;自然的英格蘭”對申報者的資質(zhì)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行首輪審核；其次，“自然的英格蘭”與環(huán)境、林業(yè)部門組成評審小組，對申報者的既有經(jīng)驗(yàn)、將專業(yè)知識轉(zhuǎn)化為技能的能力、協(xié)作計劃的新穎程度等進(jìn)行評估打分；最后，得分高者獲得資助，資助期限為三年。專項(xiàng)基金資助標(biāo)準(zhǔn)為：項(xiàng)目成員為4戶的，每年合計1．2萬英鎊；項(xiàng)目成員為10戶以上的，每年合計1．5萬英鎊；項(xiàng)目成員80戶以上的，每年合計5萬英鎊。資助資金由協(xié)調(diào)人代表項(xiàng)目成員接收，僅限用于以下四個方面：一是直接項(xiàng)目資金，即將知識轉(zhuǎn)化為技能的費(fèi)用，包括教育培訓(xùn)費(fèi)用；二是運(yùn)行①“自然的英格蘭”系英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部下屬的非政府公共機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建于2006年。該機(jī)構(gòu)現(xiàn)有員工2000多人，年度工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算將近2億英鎊，主要職能為保護(hù)和改善英格蘭的自然環(huán)境（包括改善和保護(hù)其土地、動物、植物、淡水和海洋環(huán)境），引導(dǎo)和幫助人們享受、理解和進(jìn)入自然環(huán)境，資助方向包括健康的自然環(huán)境、安全的自然環(huán)境、享受自然環(huán)境以及可持續(xù)利用自然環(huán)境等。成本，即維持成員間正常協(xié)作關(guān)系的費(fèi)用；三是協(xié)調(diào)人的工資，協(xié)調(diào)人按照協(xié)議約定比例提??；四是保險金和補(bǔ)償金。一旦簽訂協(xié)議，協(xié)調(diào)人必須帶領(lǐng)項(xiàng)目成員履行共同照料鄉(xiāng)村環(huán)境的職責(zé)，全力保持鄉(xiāng)村特色，包括保護(hù)或重建野生動物的棲居地、進(jìn)行林地再造、建立防洪堤壩、防止水體污染等。

二、基層治理科學(xué)化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌

基層治理現(xiàn)代化是一個堅(jiān)持和踐行科學(xué)理念的過程。堅(jiān)持和踐行科學(xué)理念主要涉及兩個層面的問題：一是科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。用好以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)，切實(shí)發(fā)揮其保障各級各類相關(guān)利益主體權(quán)利和提高治理效能的作用，有助于推動基層治理現(xiàn)代化。二是科學(xué)思維的貫徹。就馬克思主義者而言，貫徹科學(xué)思維就是在實(shí)際工作中自覺堅(jiān)持和運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，處理好形式與內(nèi)容、現(xiàn)象與本質(zhì)、原因與結(jié)果、內(nèi)因與外因、偶然與必然、可能與現(xiàn)實(shí)、個性與共性、個體與整體、局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、投入與產(chǎn)出等多對關(guān)系。

加強(qiáng)對鄉(xiāng)村生態(tài)的整體保護(hù)，加快對鄉(xiāng)村生態(tài)服務(wù)功能及其價值的全面提升，無不需要運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和貫徹科學(xué)思維?？梢?，基層治理科學(xué)化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興之間存在“天然的契合”。要實(shí)現(xiàn)基層治理科學(xué)化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌式發(fā)展需注意以下兩個問題：第一，科學(xué)并非萬能的，要善用科學(xué)技術(shù)。大量事實(shí)表明，科學(xué)并不能解決所有問題，相反可能會導(dǎo)致短期內(nèi)難以察覺的負(fù)面效應(yīng)。如美國自20世紀(jì)60年代起在第三世界國家高調(diào)發(fā)起“綠色革命”，大力推廣農(nóng)作物擇優(yōu)育種等高科技農(nóng)業(yè)，結(jié)果是在糧食產(chǎn)量大幅增加的同時，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展卻面臨著農(nóng)作物品種數(shù)量顯著減少導(dǎo)致農(nóng)作物抗災(zāi)能力減弱，農(nóng)作物對水分、化肥和農(nóng)藥的需求急劇增加導(dǎo)致資源加速耗竭和環(huán)境加速惡化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系生變而引發(fā)地方乃至全國政治不穩(wěn)等一系列危機(jī)?？茖W(xué)勝利了，資本勝利了，生態(tài)環(huán)境卻被犧牲掉了。［6］這一教訓(xùn)告訴我們，在鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和開發(fā)過程中運(yùn)用科學(xué)技術(shù)時需將可能導(dǎo)致的各種負(fù)面效應(yīng)和次生災(zāi)害充分考慮進(jìn)去并研究制定有效的應(yīng)對方案。第二，貫徹科學(xué)思維應(yīng)重點(diǎn)處理好“五對關(guān)系”。一是目的與手段的關(guān)系。在制定推動鄉(xiāng)村自然資本轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本的工作方案時，首先要考慮的是如何避免破壞生態(tài)環(huán)境，而不是如何快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，這不僅關(guān)系到資源轉(zhuǎn)化的可持續(xù)問題，而且關(guān)系到人類生存與活動空間的可持續(xù)問題。二是經(jīng)濟(jì)手段與其他手段的關(guān)系。要超越物質(zhì)主義，善于多管齊下，充分發(fā)揮非物質(zhì)、非經(jīng)濟(jì)手段和方式的作用；自覺踐行“堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作”的原則，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障；認(rèn)真踐行“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”的原則，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興提供量足質(zhì)優(yōu)的人才支撐。三是生態(tài)建設(shè)內(nèi)部的關(guān)系。要統(tǒng)籌部署并協(xié)調(diào)推進(jìn)保護(hù)類、修復(fù)類、涵養(yǎng)類、開發(fā)類等各種類型的生態(tài)項(xiàng)目，不能只重視轉(zhuǎn)化潛質(zhì)較高的自然資源，輕視或忽視經(jīng)濟(jì)效益較差的生態(tài)項(xiàng)目。四是投入與產(chǎn)出的關(guān)系。要科學(xué)計算經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出比，即便是在資金投入有保障的情況下也要積極探索“花小錢辦大事”的路徑和辦法，堅(jiān)決杜絕浪費(fèi)資金和貪污腐敗行為；合理規(guī)劃生態(tài)效益和其他效益的協(xié)同合作項(xiàng)目，力爭通過推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興撬動其他領(lǐng)域的工作。五是鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)與城市生態(tài)建設(shè)的關(guān)系。要強(qiáng)化鄉(xiāng)村意識，避免鄉(xiāng)村復(fù)制城市的傾向。在生活垃圾收運(yùn)處置等鄉(xiāng)村生態(tài)整治工作中積極探索符合鄉(xiāng)村實(shí)際的治理方式和手段；在鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)和建設(shè)中保護(hù)好鄉(xiāng)村的原有自然風(fēng)光、建筑風(fēng)貌和村落格局，把民族民間文化元素融入其中，重塑詩意閑適的人文環(huán)境和田綠草青的居住環(huán)境，重現(xiàn)原生田園風(fēng)光和原本鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁。［7］要強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合意識，防止將城鄉(xiāng)割裂開來或?qū)α⑵饋?。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既不等于否定城市價值，也不等于棄用城市元素，而是要積極探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效路徑，以鄉(xiāng)村生態(tài)振興為抓手推動城鄉(xiāng)互動，以城鄉(xiāng)互動為管道提升鄉(xiāng)村生態(tài)振興速度和品質(zhì)。英國“全國步道網(wǎng)絡(luò)”計劃較好地貫徹了城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及通過鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)撬動地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等多重效益的原則，對于我國推進(jìn)基層治理科學(xué)化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌式發(fā)展具有一定的參考價值。

英國步道是指貫穿于英格蘭、威爾士和蘇格蘭美麗郊區(qū)的遠(yuǎn)距離步行道、自行車道和馬道。早在20 世紀(jì)初，英國就開始流行鄉(xiāng)村步行活動。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國正式啟動鄉(xiāng)村步道建設(shè)工程，其目的在于吸引城市居民融入自然，開展戶外活動并增進(jìn)其健康；保障城市居民享受鄉(xiāng)村生活的基本福利；激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駸釔坂l(xiāng)村之情；帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)；提振國家形象，讓英國步道成為“皇冠上的鉆石”。自第一條英國步道于1965年誕生以來，截至目前全英已建成總距離長達(dá)約9000公里的步道，形成了一個由15條步道構(gòu)成的龐大的“全國步道網(wǎng)絡(luò)”?？梢哉f，英國“全國步道網(wǎng)絡(luò)”計劃取得了巨大成功，越來越多的城市居民借助步道融入自然，享受鄉(xiāng)村生活；越來越多的鄉(xiāng)村和地方政府從中受益；“步道走廊”沿線的景點(diǎn)、自然生態(tài)和歷史特征得到了更好的保護(hù)和修復(fù)，越來越多的享譽(yù)國內(nèi)外的美麗鄉(xiāng)村隨之涌現(xiàn)，形成了一個城鄉(xiāng)元素雙向交流、融合發(fā)展的多贏局面；越來越多的企業(yè)、社會組織、社區(qū)和城鄉(xiāng)居民參與到管理步道、保護(hù)沿途景觀的工作中，與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)組成了“地方步道伙伴聯(lián)盟”，政府、企業(yè)、社會等利益主體跨界合作的局面為之一新。

三、基層治理法治化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌

基層治理現(xiàn)代化是一個堅(jiān)持和踐行法治理念的過程。實(shí)際上，現(xiàn)代法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，二者之間存在密切的邏輯聯(lián)結(jié)，唯有前者為后者注入秩序、公正、人權(quán)、效率、和諧等基本價值，才能實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化以及法治本身的現(xiàn)代化。［8］新時代，推進(jìn)國家治理法治化已然成為我國社會各界的共識和關(guān)切。基層治理法治化作為國家治理法治化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在推進(jìn)過程中除了要將法治理念、法治精神、法治原則以及建基于其上的法治方法貫穿到各項(xiàng)具體工作中，還要在治理體系法治化和治理能力法治化上下大力氣。就治理體系法治化而言，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給、保護(hù)生態(tài)和環(huán)境、傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能，2020年6月22日，

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》（以下簡稱《促進(jìn)法（草案）》）在中國人大網(wǎng)公布向社會公眾

征求意見。2020年12月22日，全國人大常委會第十九次會議對該草案進(jìn)行了初次審議。就治理能力法治化而言，中央亦作出了周密部署：《戰(zhàn)略意見》強(qiáng)調(diào)各級黨委和政府在實(shí)施戰(zhàn)略過程中要切實(shí)增強(qiáng)法治思維，堅(jiān)持依法行政原則，充分發(fā)揮法律手段在鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作中的作用；《戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，切實(shí)提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民依法依規(guī)參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

鄉(xiāng)村自然資源不僅包括集體所有制和國家所有制兩種類型，而且涉及所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等多種權(quán)益的分離和統(tǒng)一，尤其需要借助法律手段來厘清和宣示各種相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)邊界，以更好地保護(hù)公共利益和平衡個體利益。而且，法律手段在生態(tài)治理中的運(yùn)用勢必會助推法治理念在其他領(lǐng)域的踐行，進(jìn)而推動基層治理法治化的擴(kuò)面?？梢姡鶎又卫矸ㄖ位c鄉(xiāng)村生態(tài)振興之間存在“天然的契合”。近年來，我國基層黨政干部依法行政意識顯著增強(qiáng)，農(nóng)民依法辦事意識逐步提升，但在實(shí)踐中還存在法條“疏而有漏”、可操作性不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，如何引導(dǎo)農(nóng)民樹立鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)意識、提高鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)成效、明晰和優(yōu)化政社關(guān)系，以促進(jìn)基層治理法治化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互嵌式發(fā)展，已成為當(dāng)前亟待解決的課題。在此方面，英國“鄉(xiāng)村籬笆計劃”堪稱運(yùn)用法治手段保護(hù)自然環(huán)境和鄉(xiāng)村特色的范本。

英國“鄉(xiāng)村籬笆計劃”于1997年發(fā)起，旨在防止隨意移除灌木籬笆和破壞自然生態(tài)及鄉(xiāng)村傳統(tǒng)景觀的行為，具體內(nèi)容包括：第一，凡是符合以下任何一個條件的灌木籬笆均須得到保護(hù)———連續(xù)長度20米以上的灌木籬笆，需要注意的是，如果籬笆連續(xù)長度不到20米但其兩頭很快將與相鄰籬笆連成一線也在不應(yīng)移除之列；灌木籬笆所在地點(diǎn)涉及農(nóng)田、林地、皇家用地、自然保護(hù)區(qū)和科學(xué)研究區(qū)；灌木籬笆具有一定“份量”，籬笆“有年頭”（存活時間30年以上）、有歷史紀(jì)念意義、其中有需要保護(hù)的物種等也在此范圍內(nèi)。第二，申請移除灌木籬笆必須履行嚴(yán)格程序，操作流程主要包括———需要移除籬笆的業(yè)主向地方政府的計劃部門或國家公園管理部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請，提交自己的身份證明、籬笆存活時間低于30年的證明、一定繪制比例的籬笆地圖并陳述移除籬笆的原因。受理部門接到申請后會商教區(qū)委員會，在42天內(nèi)回復(fù)申請人，若申請人在42天之內(nèi)未收到回復(fù)可自行移除籬笆；若申請人在接到可移除通知后的兩年內(nèi)沒有移除籬笆，該移除通知作廢，此后若想移除籬笆需重新提出申請；若籬笆擋住了農(nóng)田和林地的唯一出口（包括緊急出口）或影響了電纜設(shè)備的安置或因防治病蟲災(zāi)害等原因則無需申請即可實(shí)施移除。第三，移除灌木籬笆過程中需注意以下問題———保護(hù)好籬笆中的鳥巢；保護(hù)好籬笆中包含的納入保護(hù)品種的樹木并登記好品種數(shù)目，查驗(yàn)自己是否有砍伐證等。第四，違反規(guī)定自行移除灌木籬笆者將受到懲處———非法移除者將受到最高5000英鎊的罰款處罰，情節(jié)特別嚴(yán)重者（如侵害了皇家球場）則將面臨“上不封頂”的處罰。公眾若發(fā)現(xiàn)自己身邊有人違反了灌木籬笆移除的相關(guān)規(guī)定，可向地方警察局或鄉(xiāng)村自治機(jī)構(gòu)或“自然的英格蘭”舉報并提供相關(guān)證據(jù)。

2020年9月17日，習(xí)近平總書記在基層代表座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)：“‘十四五’時期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”2020年12月20日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，并舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”。要達(dá)成這些目標(biāo)，需加快基層治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村生態(tài)振興互嵌式發(fā)展的步伐。二者之間的互嵌表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持貫徹和踐行民主、科學(xué)、法治理念，這意味著鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)要擔(dān)承更多推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重任。實(shí)踐中除了要自覺踐行“堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作”的原則外，還需牢固樹立和強(qiáng)化“互嵌”意識，以鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)為切入點(diǎn)，全面推進(jìn)基層治理民主化、科學(xué)化和法治化，從而實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”［9］的發(fā)展目標(biāo)。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所國家治理研究室主任，副研究員）

【注： 本文系國家社科基金項(xiàng)目“扶貧領(lǐng)域腐敗問題及治理研究”（項(xiàng)目編號：17BZZ087）的階段性成果】

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［9］習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)農(nóng)民富裕富足［N］．人民日報，2020－12－30（01）．