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公職人員異地回鄉(xiāng)政策的多重效應(yīng)

【摘要】近年來,各地紛紛推出公職人員異地回鄉(xiāng)政策,鼓勵在外公職人員回鄉(xiāng)工作。各地推行的公職人員異地回鄉(xiāng)政策受制于中國地域性發(fā)展不平衡的大環(huán)境,既可看作是地方政府人才戰(zhàn)略的一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制,也可看作是地方政府迫于人才競爭的嚴(yán)峻情勢下的應(yīng)對策略。異地回鄉(xiāng)政策的成效需要時間檢驗(yàn),既不應(yīng)盲目效仿而大面積推廣,也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。異地回鄉(xiāng)政策引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”和“鯰魚效應(yīng)”要重點(diǎn)關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】異地回鄉(xiāng)政策  蝴蝶效應(yīng)  鯰魚效應(yīng)    【中圖分類號】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年,河南欒川縣、山東五蓮縣紛紛出臺相關(guān)政策,鼓勵在外地工作的本縣籍公務(wù)員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員及高層次人才等回家鄉(xiāng)工作。隨后,山東濱州市、山西陽泉市、山西平順縣、河南嵩縣等紛紛出臺相關(guān)政策,讓異地公務(wù)員和事業(yè)單位在編在崗人員能夠回鄉(xiāng)。山東省濟(jì)寧市更是發(fā)布了“人才回引計(jì)劃公告”,明確了回鄉(xiāng)公職人員可享受的待遇更是誘人:保留原職級待遇不變,可享受最高35萬元補(bǔ)貼,配偶可隨遷隨調(diào)。那么,公職人員異地回鄉(xiāng)政策能否普遍推行?異地回鄉(xiāng)政策對現(xiàn)行公職人員的人才管理體制的影響有多大?這些政策的成效暫時無法評價,可能還需要時間的檢驗(yàn),但更需要反思的問題是該項(xiàng)政策背后的地方政府的政策邏輯是什么,以及該項(xiàng)政策可能引發(fā)的諸多效應(yīng)。

公職人員異地回鄉(xiāng)政策的產(chǎn)生背景

從目前掌握的情況來看,推行公職人員異地回鄉(xiāng)政策的城市或地區(qū)多為中國三四線城市,這些城市或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受制于地緣性與政治性因素的影響,并不具備發(fā)達(dá)的大城市所具備的政治優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,招攬人才的先天性條件是不具備的,處于人才流動的洼地。而人才資本也是市場經(jīng)濟(jì)配置中最重要的資本要素,影響著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。但是,由于個人的選擇往往具有趨利性,人才流動本身受制于地緣性、經(jīng)濟(jì)性或政策性等多元因素的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),無論是直轄市、省會城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市,對高水平的人才本身來說就有富集性,最后必然是“馬太效應(yīng)”的加?。阂环矫媸谴蟪鞘械娜瞬胚^剩,出現(xiàn)“人才扎堆”現(xiàn)象;另一方面是中小城市的人才饑荒,地方政府“求賢若渴”。以組成公務(wù)員主體的大學(xué)生為例,大多數(shù)原籍三四線小城市的大學(xué)生,不管是通過公務(wù)員考試,還是其他方式就業(yè),首要選擇大多不是回到家鄉(xiāng)就業(yè)(除非家鄉(xiāng)是發(fā)達(dá)城市),即使回到本省,也會首選省會城市或經(jīng)濟(jì)條件好的城市求職,這也導(dǎo)致了三四線城市高水平人才的相對饑荒,西北、東北地區(qū)更是出現(xiàn)了“外面的請不來,里面的不斷走”的離心現(xiàn)象。中國本身就是一個超大型國家,地區(qū)發(fā)展不平衡的問題難以克服。北上廣深這些超大型城市本身就具有向心力,可以不用考慮出臺人才優(yōu)惠政策,其經(jīng)濟(jì)性、政治性、國際化的優(yōu)勢使得高水平的人才趨之若鶩,資源富集也會導(dǎo)致人才富集。

正因?yàn)槿绱?,近些年來,許多省市,尤其是中西部地區(qū),通過招收定向選調(diào)生的方式,直接到一些重點(diǎn)高校招錄公務(wù)員,在職級崗位、安家費(fèi)用等方面提供最大優(yōu)惠。“人才荒”的現(xiàn)實(shí)只能逼迫這些三四線城市“八仙過海、各顯其能”。從山東省、山西省的一些城市出臺的“公職人員異地回鄉(xiāng)政策”的初衷來看,顯然也是想通過打“親情牌”,實(shí)現(xiàn)招攬人才的目的。但對比各城市發(fā)布的“異地回鄉(xiāng)政策”來看,其人才對象的范圍還是有所限定的,必須是符合其認(rèn)定的“人才”的條件和標(biāo)準(zhǔn),而不是普遍適用于所有“異地人員”。因此,從政策推行的目的來看,這些城市推行的“異地回鄉(xiāng)”政策的初衷顯然還是為了在人才爭奪戰(zhàn)中占據(jù)先機(jī),不得已使出的“親情”招式,但確實(shí)迎合了異地公職人員的“兩地分居”“關(guān)懷父母”“衣錦還鄉(xiāng)”等不同的現(xiàn)實(shí)訴求。

不能忽視異地回鄉(xiāng)政策可能引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”

任何政策都存在著政策實(shí)效問題,即政策的成敗問題,因?yàn)檎叩闹贫?、?zhí)行與評判三個程序性環(huán)節(jié)是一環(huán)連著一環(huán),任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致最終結(jié)果并不一定符合政策的初衷。各地方政府的“異地回鄉(xiāng)”政策的成效暫時也是無法評估的,可能曇花一現(xiàn),也可能會打破公務(wù)員的終老體制,成為撬動封閉的公職人事體制的杠桿,引發(fā)后續(xù)的更加激烈的“搶人大戰(zhàn)”,這種蝴蝶效應(yīng)不能不引起重視。“蝴蝶效應(yīng)”是一種拓?fù)鋵W(xué)的連鎖反應(yīng),是指在一個動力系統(tǒng)中,初始條件下微小的變化能帶動整個系統(tǒng)長期的、巨大的連鎖反應(yīng)。

首先,異地回鄉(xiāng)政策折射出地方搶人大戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)。俗話說:“人往高處走,水往低處流。”對各類人才而言,不斷努力尋求更好的發(fā)展空間、個人待遇和工作環(huán)境,本是無可厚非的自主選擇。對于地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說,如果不反向破題,確實(shí)很難招攬到人才。《戰(zhàn)國策》中有一則“千金買骨”的故事,說的是君王多年求千里馬而不得,最終聽從侍從的意見,花千兩黃金求購了千里馬的死骨,最后終獲千里馬。“千金買骨”故事也可用來說明地方政府對人才的渴求之心。從中長期來看,地方政府的搶人大戰(zhàn)不可避免,主要還是受制于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口發(fā)展等客觀環(huán)境。一是社會老齡化趨勢加快,中國少子化問題凸顯,導(dǎo)致年輕人口下降,隨著人口流動,三四線城市年輕人口向大都市圈外流。二是高學(xué)歷人才就業(yè)的離土離鄉(xiāng)趨勢加劇,而人才又是創(chuàng)新驅(qū)動的根基,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城市之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)后續(xù)動能和創(chuàng)新活力的差距越拉越大。基于這些考慮,地方政府也是迫不得已,采用各種手段來“挖角搶人”。對此,國家有關(guān)部門也指出,隨著各大城市持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,新增就業(yè)崗位多、人才需求量大,對人才的競爭成為必然。各地方政府的搶人大戰(zhàn)已經(jīng)火力全開了,不僅針對大學(xué)生、年輕人、公務(wù)員,還包括那些希望“告老還鄉(xiāng)”的離退休官員,以提供安家待遇、配偶工作、子女教育、房產(chǎn)待遇等福利為條件,希望“栽下梧桐樹、引得鳳凰來”。

其次,不能忽視異地回鄉(xiāng)政策的“溢出效應(yīng)”。所謂“溢出效應(yīng)”是指一個組織在進(jìn)行某項(xiàng)活動時,不僅會產(chǎn)生活動所預(yù)期的效果,而且會對組織之外的人或社會產(chǎn)生的影響。各地方政府推行的公職人員的“異地回鄉(xiāng)政策”既有人情關(guān)懷,又有福利保障,各種激勵措施層出不窮。這些政策的溢出效應(yīng)有好有壞,可能會產(chǎn)生一系列問題。一是可能會引發(fā)地方政府人才爭奪戰(zhàn)的升級。由于各地方政府的各項(xiàng)人才計(jì)劃或項(xiàng)目以政策形式呈現(xiàn),會導(dǎo)致其他地方政府的爭相效仿而出現(xiàn)過度競爭,即不考慮本地實(shí)際的人才需要,盲目奉行“外來的和尚好念經(jīng)”理念,或是為了標(biāo)榜某些地方官員的政績,從而不斷拔高人才待遇標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而導(dǎo)致投入大于收益。二是可能引發(fā)人才跳槽熱,哪的待遇好就往哪里去。有些帶稱號的“人才”利用各地方政府的優(yōu)惠待遇,以“稱號”換利益,往往拿到待遇后,“屁股還沒坐熱”,就又被其他地方挖角,不斷以“人才稱號”重復(fù)撈金,導(dǎo)致引進(jìn)人才再度外流。這也是為什么一些地方的引才計(jì)劃只是曇花一現(xiàn),不可持續(xù)。三是影響了基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。“見異思遷、人心思變”,如果全國各地普遍推行各類“引才計(jì)劃”或“回鄉(xiāng)優(yōu)惠”政策,可能會沖擊現(xiàn)有公職人員的人事管理制度和人才組成結(jié)構(gòu),加劇“馬太效應(yīng)”,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才流失問題只能越來越惡化,從而導(dǎo)致地方創(chuàng)新動力不足和發(fā)展前景黯淡。

最后,可能會產(chǎn)生“水土不服”,反哺的成效還需要驗(yàn)證。雖然各地方政府出臺一系列人才引進(jìn)計(jì)劃,但最重要的問題則是人才能否留得住,即回歸故里是否能水土相服。對于返鄉(xiāng)的公職人員來說,可能面臨著一些瓶頸問題需要克服:一是對接崗位的軟環(huán)境問題,尤其從大城市轉(zhuǎn)向小城市,工作環(huán)境的變化使得心態(tài)難免會有落差,而越是小地方,熟人關(guān)系網(wǎng)導(dǎo)致人情關(guān)系反而越復(fù)雜,反而是“虎落平原被犬欺”。二是對接單位的團(tuán)隊(duì)融入問題,頂著人才帽子引進(jìn)到新單位,單位領(lǐng)導(dǎo)和周圍同事的過度關(guān)注反而使其成為了靶子,“做得好是應(yīng)該的,做得不好就是問題了”,過高的期望有時會產(chǎn)生過重的心理包袱,反而導(dǎo)致其“身心俱疲”,不利于個人的成長。三是個人發(fā)展前景問題,有些返鄉(xiāng)公職人員可能在原單位已經(jīng)達(dá)到職業(yè)的“天花板”,秉持著“人挪活、樹挪死”想法回鄉(xiāng)要開創(chuàng)另一片天地,但現(xiàn)實(shí)的反差導(dǎo)致其理想不斷破滅。四是福利性政策是否達(dá)標(biāo)。如果住房安家補(bǔ)助、子女入學(xué)、社會保險(xiǎn)、配偶工作等福利政策不如預(yù)期所想,也會影響返鄉(xiāng)人員的工作熱情。上述瓶頸問題能否突破,不僅在于返鄉(xiāng)公職人員要不斷地調(diào)整心態(tài)、轉(zhuǎn)換角色,逐步融入新單位之中,還需要各地方政府給出配套的扶持政策,保障引進(jìn)的人才能夠留得住。這就需要地方政府要審慎思考本地方的人才發(fā)展規(guī)劃,從“引進(jìn)”“培育”“保障”各方面,使引進(jìn)來的人才留得住、本地的人才不想走、外面的人才也想來,而不能僅僅是表面上的“引才計(jì)劃”口號喊的響亮,只是作為一任官員的政績考慮,急功近利,而沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。

要充分發(fā)揮異地回鄉(xiāng)政策的“鯰魚效應(yīng)”

對于公職人員異地回鄉(xiāng)政策來說,可以把它看作某些地方政府基于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而采取的靈活變通的人才發(fā)展模式,既不應(yīng)盲目效仿而大面積推廣,也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。區(qū)別于體制外的企業(yè)人員,公職人員的流動性主要限于《中華人民共和國公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)中的“調(diào)任”“轉(zhuǎn)任”“掛職鍛煉”等內(nèi)部交流形式,人員流動性不足,加之外部競爭的壓力不大,導(dǎo)致體制內(nèi)公職人員(高級領(lǐng)導(dǎo)干部除外)往往是“困于圍城之中”,“死水一潭”,創(chuàng)新活力不強(qiáng)、發(fā)展動力不足。從這個角度來看,“公職人員異地回鄉(xiāng)政策”鼓勵公職人員“衣錦還鄉(xiāng)”,既解決了公職人員的“養(yǎng)老送終”“兩地分居”等親情問題,又吸納了這些公職人員的先進(jìn)的思想理念、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)手段等,進(jìn)而給家鄉(xiāng)治理注入一股清泉。正是在這個意義上來說,回鄉(xiāng)公職人員能夠發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”。

從人才發(fā)展角度來看,“鯰魚效應(yīng)”通過各地方政府引介各類外來人才,不僅能夠利用這些外來人才的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),更激活了單位內(nèi)部的員工,從而產(chǎn)生了一石激起千層浪的效果。對于地方政府來說,是否在本地推行“異地回鄉(xiāng)”政策,一定要思考:本地到底需要什么樣的人才?人才引進(jìn)之后,怎么保障其才能得到充分實(shí)現(xiàn)?從而真正激發(fā)本部門的管理效能和工作效率。對于返鄉(xiāng)公職人員來說,要對自己有一個清晰的定位,把握好返鄉(xiāng)的初衷是什么,要明白頂著人才的帽子,怎樣才能不負(fù)眾望,不辜負(fù)家鄉(xiāng)所托。對接洽的對口單位而言,要為引介的人才提供充分發(fā)展的平臺和空間,要人盡其才、包容試錯,使其順利地融入組織之中,以其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段來激發(fā)組織內(nèi)部的活力。

總而言之,任何政策都要考慮本地的實(shí)際情況,因地制宜、量體裁衣。公職人員的異地回鄉(xiāng)政策作為地方政府治理創(chuàng)新的一種方式,既不能過分夸大其作用,也不能一概否定其可行性。“人材者,求之則愈出,置之則愈匱。”因而,地方政府的各類“人才引進(jìn)”政策一定程度上是值得鼓勵的,雖然不值得全面推廣,但確實(shí)對當(dāng)前的人才發(fā)展體制改革有所助益。

(作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博導(dǎo),吉林大學(xué)社會公正與政府治理研究中心研究員)

【注:本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)研究(項(xiàng)目編號:17JZD003)的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①梁偉年:《關(guān)于實(shí)施人才戰(zhàn)略的幾點(diǎn)斷想》,《中國人才》,2002年第1期。

②孟華、劉娣、蘇嬌妮:《我國省級政府高層次人才引進(jìn)政策的吸引力評價》,《中國人力資源開發(fā)》,2017年第1期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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