【摘要】縱觀世界各大自由貿(mào)易港,與之匹配的合適的財稅制度都為自貿(mào)港的順利運行和快速發(fā)展發(fā)揮了重大作用。在建立與中國特色海南自貿(mào)港相適應(yīng)的財稅制度過程中,主動適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,借鑒中國香港、新加坡和迪拜等國際知名自貿(mào)港的先進(jìn)經(jīng)營方式、財政管理方法和制度安排等成熟經(jīng)驗,對于完善與海南自貿(mào)港相適應(yīng)的財稅制度,具有重要啟示意義。
【關(guān)鍵詞】自由貿(mào)易港 香港財稅制度 新加坡財稅制度 迪拜財稅制度 【中圖分類號】F746 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2021年6月10日,《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱“《自貿(mào)港法》”)經(jīng)全國人大常委會審議通過,并于當(dāng)日公布實施。國家從立法層面保障海南自由貿(mào)易港的建設(shè)與發(fā)展,標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港將迎來全新的發(fā)展機(jī)遇。
自由貿(mào)易港(Free Trade Port)(以下簡稱“自貿(mào)港”)是世界范圍內(nèi)自由貿(mào)易發(fā)展和實行高水平開放戰(zhàn)略的特殊經(jīng)濟(jì)載體。自1547年世界上第一個自貿(mào)港——意大利雷格亨港建立以來,截至目前,全球范圍內(nèi)已相繼建立了超過130個自貿(mào)港??v觀世界各大自由貿(mào)易港,與之匹配的財稅制度在自貿(mào)港運行和發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用,成為了各國自貿(mào)港建設(shè)最核心和最迫切的制度性任務(wù)之一。雖然我國海南自貿(mào)港建設(shè)尚處于初期,但是探索與之匹配的財稅制度,亦是當(dāng)前的首要任務(wù)之一。因此,我國在堅持對自貿(mào)港高起點謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基礎(chǔ)上,按照《自貿(mào)港法》中的“借鑒國際經(jīng)驗”“以特殊的稅收制度安排為保障”的相關(guān)規(guī)定,主動適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,借鑒國際知名自貿(mào)港的先進(jìn)經(jīng)營方式、財政管理方法和制度安排等成熟經(jīng)驗,通過完善與自貿(mào)港相適應(yīng)的財稅制度,推動中國特色的自貿(mào)港制度的形成,使中國(海南)特色自由貿(mào)易港形成具有國際競爭力的、制度開放的自貿(mào)港,繼而使之成為我國深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系的前沿地帶。本文認(rèn)為香港、新加坡、迪拜作為當(dāng)前國際上發(fā)展較為成熟的自貿(mào)港,分析其各自特色的財稅制度對自貿(mào)港發(fā)展起到的作用,對于完善海南自貿(mào)港財稅制度具有一定的啟示意義。
三個自貿(mào)港的發(fā)展異同:香港自貿(mào)港自由度最大、新加坡自貿(mào)港工業(yè)體系最完善、迪拜自由貿(mào)易港最具發(fā)展?jié)摿?/strong>
香港自貿(mào)港自1841年建立以來,積極推行最大限度的自由貿(mào)易政策,助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展,經(jīng)歷了轉(zhuǎn)口貿(mào)易港、加工貿(mào)易港和綜合性貿(mào)易港三個歷史階段,逐步發(fā)展成為了國際金融及商業(yè)中心,是當(dāng)前世界上最開放和最自由的綜合性自貿(mào)港之一。作為當(dāng)前我國唯一成熟、高度發(fā)達(dá)的自由貿(mào)易港,其發(fā)展得益于以下幾個方面。
一是由于特殊的歷史原因,使其發(fā)展環(huán)境高度開放、基礎(chǔ)設(shè)施較為完備,穩(wěn)定的長期殖民統(tǒng)治下積累了充分的自由貿(mào)易發(fā)展經(jīng)驗,為香港自貿(mào)港的成熟發(fā)展與壯大提供了堅實的基礎(chǔ)。二是香港基于得天獨厚的地理位置,一方面毗鄰廣東,區(qū)位優(yōu)勢明顯,自貿(mào)港建設(shè)初期與內(nèi)地和世界的貿(mào)易往來強(qiáng)化了香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易港的地位,改革開放以后依賴內(nèi)地土地資源優(yōu)勢,形成了“前店后廠”生產(chǎn)、銷售相分離的模式,使得香港自貿(mào)港成功轉(zhuǎn)型為綜合型自由貿(mào)易港;另一方面其港口自然條件優(yōu)越,擁有寬廣的作業(yè)海域,有助于其承載外部貿(mào)易往來活動。三是高度自由的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為香港自貿(mào)港穩(wěn)定發(fā)展注入了一劑“強(qiáng)心劑”,得益于自由經(jīng)濟(jì)主義的影響,香港長期以來奉行高度的自由經(jīng)濟(jì)政策,1997年香港回歸后,商品、人員、資本自由進(jìn)出,企業(yè)經(jīng)營自由、投資不設(shè)限制,政府極少對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)??偟膩砜?,雖然香港自貿(mào)港的發(fā)展在堅持不干預(yù)的自由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,但也始終離不開依賴內(nèi)地的發(fā)展路徑。
與香港自貿(mào)港類似,新加坡自貿(mào)港自1819年建立以來,也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)口貿(mào)易港、加工貿(mào)易港和綜合性自貿(mào)港的轉(zhuǎn)變過程,略有不同的是新加坡作為一個獨立國家具備更為完整的工業(yè)體系,這也決定了新加坡不能夠像香港那樣施行最大限度的自由經(jīng)濟(jì)政策。作為當(dāng)今世界具有高影響力的自貿(mào)港,新加坡得益于以下幾個方面。
一是新加坡具有優(yōu)越的地理區(qū)位優(yōu)勢,馬六甲海峽不僅利于當(dāng)?shù)睾_\發(fā)展,而且為新加坡帶來了巨大的發(fā)展契機(jī)。二是新加坡歷來重視本國加工業(yè)發(fā)展,2020年新加坡實現(xiàn)工業(yè)增加值897.89億新加坡元,占GDP比重達(dá)19.14%,目前新加坡?lián)碛惺澜缫涣鞯闹圃鞓I(yè)體系,特別是從20世紀(jì)90年代以來,新加坡政府對制造業(yè)的大力支持已經(jīng)讓新加坡制造業(yè)由勞動力密集型轉(zhuǎn)向資本和技術(shù)密集型。三是國有企業(yè)對新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動作用,為了方便經(jīng)營和管理眾多國有企業(yè),新加坡形成了以統(tǒng)一管理、政企分離的淡馬錫經(jīng)營模式。四是新加坡政府在推動自由貿(mào)易的基礎(chǔ)上,始終堅持著政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用,大量的國有企業(yè)為新加坡國家戰(zhàn)略提供高效服務(wù)??偟膩砜矗录悠伦再Q(mào)港的發(fā)展離不開卓越的區(qū)位優(yōu)勢,同時也離不開市場作用和政府作用的有機(jī)統(tǒng)一和相互促進(jìn)。
與香港和新加坡相比,迪拜自貿(mào)港雖然起步較晚,但在多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略推動下,已成為世界自貿(mào)港中最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q(mào)港之一。與香港和新加坡不同,迪拜自貿(mào)港是以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的自貿(mào)港,由多個特色產(chǎn)業(yè)自由區(qū)共同組成,每個自貿(mào)區(qū)都有著自身明確的產(chǎn)業(yè)定位,例如主導(dǎo)航運物流的迪拜機(jī)場自由區(qū)、主導(dǎo)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)等。迪拜自貿(mào)港的成功主要基于以下幾點。
一是當(dāng)?shù)卣畬⒂邢薜氖唾Y源轉(zhuǎn)化為高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施投入。自20世紀(jì)70年代以來當(dāng)?shù)卣冀K未減少對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,完備的高層次現(xiàn)代化設(shè)施供給不僅形成了巨額的國有固定資本,而且成為了吸引世界優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入迪拜的關(guān)鍵要素。二是不依賴于石油和天然氣的多元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,有效拓展了迪拜的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),塑造了一大批以資本密集型為主導(dǎo)的高附加值、高科技的行業(yè)和產(chǎn)業(yè),推動了包括石化工業(yè)、對外貿(mào)易、旅游、制造業(yè)、房地產(chǎn)等多元產(chǎn)業(yè)集群的形成。三是為了吸引國外企業(yè)和人才的入駐,當(dāng)?shù)卣ㄟ^極為優(yōu)惠的政策措施,營造極度寬松的營商環(huán)境,從制度層面保障投資者的自由。四是當(dāng)?shù)卣L期以來堅持為企業(yè)和投資者提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)。早在2000年迪拜就提出迪拜電子政府計劃,簡化行政流程、消除重復(fù)工作,2016年當(dāng)?shù)卣滞瞥鰠^(qū)塊鏈戰(zhàn)略,進(jìn)一步降低交易成本,提升政務(wù)效率??偟膩砜?,迪拜自貿(mào)港的發(fā)展離不開政府的積極政策導(dǎo)向,一方面是不計成本提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,另一方面是以放棄大量稅收收入的形式吸引資源和創(chuàng)造優(yōu)惠政策環(huán)境。
中國香港自由貿(mào)易港的財政制度
香港從走上自由港道路開始,一直以來極力主張政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路,把對經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)盡可能降到最低。根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第107條規(guī)定,香港特別行政區(qū)的財政預(yù)算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。這也為香港實施保守的財政制度和政策,提供了最基本的法律遵循。
從香港的財政收入制度來看,在很長的一段時間里,香港財政收入的主要來源是依靠拍賣土地得到的土地收入,截至目前在香港財政收入中仍占據(jù)一定比重,在2010—2011到2019—2020財政年度內(nèi),香港地價收入占財政收入總額的比重最低為13.53%,最高達(dá)到26.59%,年均達(dá)到19.32%。而目前香港財政收入主要來源于其稅收收入(見表1)。
從香港的稅收制度來看,其符合自貿(mào)港簡稅制、低稅率、輕稅負(fù)等特征。以利得稅、薪俸稅、物業(yè)稅和個人入息課稅組成的直接稅與以遺產(chǎn)稅、印花稅、博彩稅和商業(yè)登記費(具備稅收性質(zhì))等組成的間接稅,共同組成了當(dāng)前香港的稅收體系。此外,香港為了更好地執(zhí)行自由貿(mào)易政策,除煙、酒、甲醇、碳?xì)溆偷壬贁?shù)商品外免征關(guān)稅。而不考慮此部分關(guān)稅,從直接稅和間接稅的結(jié)構(gòu)來看(見圖1),香港直接稅比重遠(yuǎn)高于間接稅比重,2010—2011至2019—2020財政年度直接稅比重平均高達(dá)70.64%。以直接稅為主的香港稅收制度在香港自貿(mào)港發(fā)展中,有效地減少了稅收對商品流通和市場競爭的制約作用,有利于自由、開放的自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和壯大。
從香港的財政支出制度來看,其充分體現(xiàn)了量入為出的基本財政原則。為最大程度減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度,香港并沒有對于任何產(chǎn)品采取補貼和扶持的政策舉措。從其財政支出來看,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生和社會福利四個方面(簡稱“四項支出”),其占香港財政經(jīng)常開支比重平均高達(dá)64.05%,占香港財政經(jīng)營開支比重平均高達(dá)59.68%,占香港總財政開支比重平均高達(dá)48.03%。
從香港財政結(jié)構(gòu)上來看,教育類開支比重最高,基本穩(wěn)定在香港經(jīng)常開支的33%左右;社會福利類開支和衛(wèi)生開支次之,二者占香港經(jīng)常開支比重基本相當(dāng);基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類開支最低,基本穩(wěn)定在10%左右(見表2)。比較而言,相關(guān)自貿(mào)港在長期發(fā)展過程中,基礎(chǔ)設(shè)施基本上實現(xiàn)了較為完備的供給,后期財政投入較低,而其余三者則分別對應(yīng)了香港的衛(wèi)生制度(政府為主導(dǎo)、市場為輔的二元醫(yī)療體系)、公屋制度(滿足中低收入市民住房需求的公共租屋和廉租房體系)和教育制度(2017年由12年免費教育提升至15年免費教育)。
從香港的財政儲備制度來看,基于力求收支平衡、避免赤字的基本原則,香港歷年財政收入大部分均高于其財政支出,很少通過赤字手段彌補財力,堅持量入為出的審慎財政政策。由此形成了較為充足的政府財政儲備,進(jìn)而形成了香港的財政儲備制度,一方面在必要時彌補財政赤字,保證財政平衡,另一方面為香港社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的財力保障。
新加坡自由貿(mào)易港的財政制度
不同于香港不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路,新加坡作為一個獨立的主權(quán)國家,具備完整的工業(yè)體系,從國家利益實現(xiàn)的角度來看,新加坡不能像香港那樣最大限度地實施自由經(jīng)濟(jì)政策。因此,新加坡除了強(qiáng)調(diào)積極發(fā)揮市場作用的同時,也十分強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府作用,即在堅持預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上,通過稅收調(diào)控等方式實施積極財政政策。
從新加坡的財政收入制度來看,其財政收入主要源于政府經(jīng)營和國有資產(chǎn)經(jīng)營兩個方面,新加坡政府經(jīng)營收入主要由稅收收入和政府收費兩部分組成,但以稅收為主、政府收費為輔,2013年至2020年稅收占政府經(jīng)營收入比重年均高達(dá)88.58%。
新加坡稅收具有兩個突出特點:第一,與香港相同,具備以所得稅和財產(chǎn)稅等直接稅為主導(dǎo)的特征;第二,與香港不同的是,由于定位和理念的不同,新加坡稅種較多,包含所得稅(含企業(yè)所得稅和個人所得稅)、財產(chǎn)稅、關(guān)稅、商品和服務(wù)稅、機(jī)動車稅、博彩稅、印花稅和其他稅種。從直接稅角度來看,新加坡稅收收入中所得稅和財產(chǎn)稅占整體稅收收入的一半以上、占政府經(jīng)營收入的四成以上。而從其他稅種來看,其調(diào)控功能明顯大于其收入功能,即在財政收入層面發(fā)揮著稅收調(diào)控的相關(guān)作用。
在財政收入層面,新加坡主張對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有限的干預(yù),充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。例如,出于對本國機(jī)動車保有量的有效調(diào)控,對除煙、酒、石油外商品征收高額海關(guān)關(guān)稅(稅率為45%,而一般貨物關(guān)稅稅率為5%),對機(jī)動車輛征收機(jī)動車稅(2013年至2020年機(jī)動車稅占稅收收入比重年均達(dá)3.45%),此外還征收車輛溢價費用(2013年至2020年車輛溢價費用占政府收費比重年均達(dá)54.03%)。
從新加坡的財政支出制度來看,新加坡財政支出中包含財政經(jīng)營支出和政府發(fā)展支出兩大類,按支出用途分類,兩者均包括社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安全與對外關(guān)系和政府行政四部分。一方面,財政經(jīng)營支出體量較大具有線性增長趨勢,而政府發(fā)展支出體量較少具有明顯波動特征。另一方面,財政經(jīng)營支出中社會發(fā)展、安全與對外關(guān)系兩項占比較高,兩者占財政經(jīng)營支出比重年均分別高達(dá)54.51%和34.50%,而政府發(fā)展支出中則以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主,年均占比高達(dá)62.93%。
將財政經(jīng)營支出和政府發(fā)展支出按支出用途合并來看,新加坡財政支出主要用于社會教育發(fā)展、社會健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個方面。雖然社會發(fā)展支出中教育支出的絕對量不斷增長,但是其占財政總支出比重出現(xiàn)下滑趨勢;受新冠肺炎疫情影響,2020年社會發(fā)展支出中健康支出的比重有了較大提升;而經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出比重基本保持波動增長趨勢,特別是2020年高達(dá)22.22%,首次超越安全與對外關(guān)系支出,成為支出占比最高的項目,同時也能夠直接反映出新加坡財政對經(jīng)濟(jì)調(diào)控的積極程度(見圖2)。
從新加坡的國有資本經(jīng)營制度來看,如前文所述,新加坡財政收入主要源于政府經(jīng)營和國有資產(chǎn)經(jīng)營兩個方面,其中國有資產(chǎn)經(jīng)營收入作為新加坡最具特色的財政收入形式,為新加坡保持預(yù)算平衡起到了關(guān)鍵性作用。從歷年預(yù)算平衡來看,新加坡財政在大部分財政年度中均不同程度出現(xiàn)赤字。加上捐贈與信托基金并扣除特殊轉(zhuǎn)移,在一定程度上拉大主要赤字規(guī)模或是侵蝕了主要盈余,形成基本赤字或基本盈余。而在基本赤字或基本盈余的基礎(chǔ)上,加上國有資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的凈投資回報(此處捐贈與信托基金包含于凈投資回報,故扣除),實現(xiàn)了總的財政盈余。而2020年受新冠肺炎疫情影響,赤字規(guī)模較大,但不能忽視的是其國有資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的凈投資回報仍然保持穩(wěn)定增長。
新加坡國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理具有一定特殊性,其模式普遍稱為淡馬錫經(jīng)營模式。淡馬錫公司是由新加坡財政部全資擁有的大型國有控股公司。其董事會部分成員通常由財政部專員擔(dān)任,僅負(fù)責(zé)監(jiān)督,而大部分成員均為企業(yè)管理的專業(yè)人才,負(fù)責(zé)實際管理運營。淡馬錫嚴(yán)格將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離,財政部門不參與其經(jīng)營決策,但淡馬錫需要將每年盈利的50%上繳新加坡財政。一方面淡馬錫壟斷了全國范圍的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)業(yè),直接參與經(jīng)濟(jì)合作,一定程度減少了財政在基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)方面的巨額支出;另一方面將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離,有效提高了國有資產(chǎn)經(jīng)營效率,為國家財政提供有效的財力補充。
迪拜自由貿(mào)易港的財政制度
迪拜自貿(mào)港自建立以來,積極的財稅制度一直是推動其自貿(mào)港發(fā)展的核心手段之一。在迪拜自貿(mào)港早期,石油資源尚未被發(fā)現(xiàn),迪拜政府主動放棄稅收收入,以免稅為手段吸引人才和資金;隨著石油的發(fā)現(xiàn)和開采(1969年),迪拜自貿(mào)港進(jìn)入了高速發(fā)展階段,迪拜政府以有限的石油換取資金,開始了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投入,同時在保證財稅政策優(yōu)惠基礎(chǔ)上,其財稅制度開始逐步完善;進(jìn)入21世紀(jì),在經(jīng)歷了迪拜世界集團(tuán)債務(wù)危機(jī)的沖擊后,其財稅制度改革也拉開了大幕。
從迪拜的財政收入制度來看,不同于其他海灣國家,迪拜石油儲量較小,約占阿聯(lián)酋石油儲量的5%,這也就決定了迪拜財政收入并不是完全依賴于石油收入。為了實現(xiàn)政策的延續(xù)性以及穩(wěn)定投資主體預(yù)期,從某種程度上來說迪拜在稅收建設(shè)上存在著一定的被動性。這也就催生了迪拜政府收費制度的形成和發(fā)展,可以說除了集中開采石油換取自貿(mào)港基礎(chǔ)設(shè)施投入的時期,迪拜財政收入在很長一段時間里主要依靠于其收費制度(見表3),2014年至2020年迪拜政府收費占財政收入的比重年均高達(dá)69.40%。而近年來阿聯(lián)酋政府為了緩解財政壓力,開啟力度較大的稅收制度改革,于2018年開征增值稅、2020年開征選擇稅,其中就迪拜酋長國而言增值稅僅三年就從稅收占比6%上升至17%。
就迪拜財政收費制度的形成和完善過程來看,一方面迪拜自貿(mào)港的建立基于大量高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),而維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)恰好為迪拜財政收費提供了依據(jù),據(jù)《迪拜收費價格目錄》顯示,目前按費用類型劃分包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府服務(wù)、健康安全、基礎(chǔ)設(shè)施、安保司法、社會發(fā)展共六大類,共計9029項政府收費項目。另一方面迪拜政府收費項目的每一項均嚴(yán)格對應(yīng)相應(yīng)法律條文,即形成具有法律支撐的政府收費制度,并出臺明確的政府服務(wù)價格目錄指導(dǎo)政府收費。
從作用上來看,一方面,迪拜政府收費的依據(jù)來自于各個部門的公共服務(wù)提供,相應(yīng)的部門支出責(zé)任由政府收費的主體部門所承擔(dān),形成了明晰的事權(quán)和財權(quán)劃分。另一方面,相較于稅收而言政府收費具有一定的隱蔽性,而繳費主體也具有一定的規(guī)避空間。
從迪拜的財政支出制度來看,迪拜的財政支出制度具有明顯的二元特征。一方面在財政支出內(nèi)部主要包括運營支出、工資薪金支出、項目支出和資本支出四項,由于龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投入和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給,在支出層面主要體現(xiàn)在運營支出和工資薪金支出之上,2014年至2020年年均占比分別高達(dá)47.17%和33.76%。另一方面,從廣義的財政支出來看,由于迪拜的特殊國情,迪拜王室掌握著迪拜大部分經(jīng)營國有資產(chǎn)的商業(yè)集團(tuán),其承載著迪拜大部分商業(yè)和非商業(yè)的投資,從性質(zhì)上來看也屬于財政性支出,因此由于這部分支出的存在,使得一般意義上的迪拜財政支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力很小,一定程度上化解了在自貿(mào)港發(fā)展期中巨額投入和收入不足的矛盾,這是與歷史上處于相同發(fā)展階段的香港和新加坡最大的不同。
從迪拜的保人制度來看,不同于香港和新加坡在社會保障方面的制度安排,迪拜為了維護(hù)本國人自身發(fā)展利益,實行保人制度。所謂保人制度,即非迪拜居民在迪拜海關(guān)關(guān)境內(nèi)長期居住和從事商業(yè)活動,需要迪拜居民進(jìn)行擔(dān)保,方可獲得在迪拜的居住和從事商業(yè)活動的權(quán)力,一般而言擔(dān)保方可收取程度不等的擔(dān)保金。在海關(guān)關(guān)境內(nèi)成立公司等商業(yè)機(jī)構(gòu)必須要與迪拜居民合資開設(shè),且迪拜居民方持股比例最低為51%,雖然近年來在農(nóng)業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域該限制放開,可以允許外資比重全額控股,但行業(yè)受限程度仍然較大。保人制度雖然長期受到批評,但是不能否認(rèn),這一制度為迪拜居民提供了巨額擔(dān)保金收入,減少了國家財政負(fù)擔(dān),同時降低了迪拜政府對外國居民和外資企業(yè)的管理成本。
啟示與借鑒:自貿(mào)港財政應(yīng)具有較高自主性,并積極拓展財政收入,加強(qiáng)各項政策配套,堅持保障民生
第一,自貿(mào)港財政應(yīng)具有較高程度的自主性。財政制度作為自貿(mào)港制度的重要組成部分,要與自貿(mào)港自身發(fā)展高度契合,必須保持較高程度的自主性,因地制宜才能使得財稅制度更好地服務(wù)于自貿(mào)港建設(shè)。根據(jù)《自貿(mào)港法》第一章第七條“支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)”和第四章第二十七條“結(jié)合國家稅制改革方向,建立符合需要的海南自由貿(mào)易港稅制體系”的規(guī)定,我國海南自貿(mào)港具有很強(qiáng)的區(qū)域性,財稅制度在符合國家總體改革思路的前提下,應(yīng)將財政自主權(quán)限盡可能下放,形成獨具中國自貿(mào)港特色的地方財稅體系,是建立與自貿(mào)港相適應(yīng)的財稅體系的根本保障之一。從目前發(fā)展來看,雖然以簡潔、方便為特質(zhì)的海南的財稅制度安排正在形成,但未來還有進(jìn)一步簡化、合并的空間,封關(guān)初期只要能基本達(dá)到財政收支平衡,就會集聚進(jìn)一步發(fā)展的后勁。
第二,形成自貿(mào)港稅收制度具有直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。自貿(mào)港的突出特征在于高度貿(mào)易自由化,這就要求政府對于經(jīng)濟(jì)活動盡可能少的干預(yù),而提高直接稅比重降低間接稅比重,能夠有效減少對經(jīng)濟(jì)活動干預(yù),同時累進(jìn)稅會降低投資回報率,抑制高收入者的投資意愿,增加高收入者當(dāng)期消費,有助于繁榮市場消費,是促進(jìn)自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。
第三,積極拓展財政收入形式,除中央財政支持以外,政府收費和國有資本經(jīng)營也要作為財政收入的有效補充。從香港和新加坡來看,政府收費和國有資本經(jīng)營能夠彌補因稅收優(yōu)惠造成的財政收入缺口,而迪拜政府收費制度說明,合理規(guī)范的政府收費制度能夠替代稅收制度成為財政收入的主要形式。在海南自貿(mào)港建設(shè)過程中,有效規(guī)范政府收費,對于政府財力補充具有一定的啟示意義。同時,還可以通過設(shè)立政府引導(dǎo)、市場化方式運作的建設(shè)投資基金以及適度的發(fā)債等多種形式拓寬籌措資金渠道。
第四,自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時特別要重視社會發(fā)展,堅持保障和改善民生。從香港、新加坡、迪拜自貿(mào)港實踐來看,推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,需要在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域強(qiáng)化財政支出作用,一方面是不斷完善自貿(mào)港民生基礎(chǔ)設(shè)施,吸引高端人才的入駐,另一方面也有利于本地區(qū)居民自身權(quán)益的實現(xiàn),減少貧富差距,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
第五,自貿(mào)港的本質(zhì)特征是自由,應(yīng)盡可能減少各種行政約束,最大限度地利用自由的特征來集聚人氣。如迪拜是通過五十年不收稅的方法先聚人氣,進(jìn)而待大量資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入自貿(mào)港形成氣候以后,再通過保人制度、收費制度增加財政收入,這一點給我們帶來重要啟示,沒有充分的自由度、沒有巨大的利益誘惑,短期內(nèi)要想造勢、成勢很難。筆者以為這是關(guān)鍵,如可否將港區(qū)內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)一步擴(kuò)大,諸如將上市公司的高管股權(quán)股息收入也納入稅收優(yōu)惠政策之中,這樣大量境外上市公司的高管就可能將其股權(quán)兌現(xiàn)后的收入移至自貿(mào)港內(nèi)納稅,等等。
第六、加強(qiáng)各項政策配套至關(guān)重要。財稅政策只是自貿(mào)港各項政策的一部分,其他重要的政策配套必須要跟上,如人才吸引制度、金融管制水平和開放程度也尤為重要,外匯管制措施直接關(guān)乎資本項目的開放程度,進(jìn)而涉及匯率、利率的自由度水平,自由度越高、管制越少越合理,對于進(jìn)入者的利益誘惑性就越大,人才不斷涌入,就會形成正面的馬太效應(yīng),從而加速形成獨特的海南自貿(mào)港的特色。
(作者為中國財政科學(xué)研究院研究員;中國財政科學(xué)研究院研究生院碩士研究生楊鐘健對本文亦有貢獻(xiàn))
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責(zé)編/賈娜 美編/宋揚
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