□ 土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問題。

□ “以往知來，以見知隱”。中國共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國革命和建設具體實踐相結合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟學中國化的生動體現(xiàn)。進入新時代，解決好土地問題仍然是中國共產(chǎn)黨帶領中國人民開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要議題。

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，是構成生產(chǎn)關系和一切經(jīng)濟關系的重要基礎。中國社會的性質(zhì)和特點決定了中國共產(chǎn)黨領導的中國革命，包括新民主主義革命和社會主義革命及建設，必須依靠廣大農(nóng)民、把廣大農(nóng)民作為革命的推動力量。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問題。中國共產(chǎn)黨從一開始就把解決土地問題作為中國革命的中心問題，成功解決農(nóng)民的土地問題。正如毛澤東同志1936年在延安回答美國記者埃德加·斯諾提問時所說，“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國”“誰能解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民”。“以往知來，以見知隱”，進入新時代，解決好土地問題仍然是中國共產(chǎn)黨帶領中國人民開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要議題。

革命時期的土地制度變革：

贏得農(nóng)民并取得了政權

不同社會制度的歷史差異和演進特征，很大程度上受土地制度的特點所影響。中國封建社會與西歐封建社會盡管都是封建地主階級統(tǒng)治，通過壟斷土地資源，形成封建地主階級與農(nóng)民的對立。但在土地所有制形式上又存在許多不同，突出表現(xiàn)在：一方面，中國封建社會不存在西歐封建社會的大量封土封臣關系，而是封建地主土地私有制，相對而言產(chǎn)權排他性更清晰，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣；另一方面，中國封建社會的地主土地所有權不同于西歐中世紀土地所有權與政治統(tǒng)治權合一的特點，地主在其土地上只有經(jīng)濟權力而無司法行政權力，因而土地的流動可以更多地接受經(jīng)濟規(guī)則約束，超經(jīng)濟性質(zhì)相對淡化。這一土地制度的特征不僅使中國封建社會發(fā)展具有不同于西歐中世紀演變的特點，而且深刻影響了近代以來中國逐漸變成半殖民地半封建社會的進程，進而深刻影響了中國社會性質(zhì)的特點并對民主主義革命提出了深刻的歷史要求。中國共產(chǎn)黨領導革命和建設必須正確把握這種土地制度及其對中國社會性質(zhì)和演變特征的影響，順應其歷史要求才可能成功。回望歷史，中國共產(chǎn)黨始終把解決農(nóng)民土地問題作為中國革命的中心問題。中共二大便提出“中國三萬萬的農(nóng)民，乃是革命運動中的最大要素”；國民革命時期領導農(nóng)民運動在廣東、湖南等省開展限租、減租、鏟除高利貸和苛捐雜稅的斗爭；土地革命時期在各根據(jù)地開展以消滅封建地主土地所有制為主要內(nèi)容的土地革命運動，在實踐中逐步形成了一套比較適合中國實際的土地革命路線、政策和方法，如依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制；抗日戰(zhàn)爭時期發(fā)出《中央關于土地政策的指示》，沒收一切漢奸賣國賊的土地財產(chǎn)等，沒收地主階級的土地、糧食、房屋、財產(chǎn)，對于小商人和手工業(yè)者等小業(yè)主、獻身于抗日事業(yè)者的土地和富農(nóng)的土地及其多余的生產(chǎn)工具均不予沒收；解放戰(zhàn)爭時期發(fā)布“五四指示”滿足農(nóng)民的土地要求，1947年發(fā)布的《中國土地法大綱》明確要求，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證。

在這一時期，中國共產(chǎn)黨通過解決土地問題贏得了農(nóng)民，進而形成了最廣泛和充分的革命力量。土地革命時期各根據(jù)地通過“耕者有其田”使廣大根據(jù)地農(nóng)民掌握了土地權利；抗日戰(zhàn)爭時期通過減租減息，在最廣泛地團結和調(diào)動一切抗日力量的同時，減少了地主的地租和利息收入，農(nóng)民用增加的收入購置墾荒地及農(nóng)具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕細作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量；解放戰(zhàn)爭時期實現(xiàn)了農(nóng)民的土地要求，為分得土地的農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，由土地所有者存執(zhí)，極大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

建設時期的土地制度變革：

聯(lián)合農(nóng)民并有力推進了工業(yè)化

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨始終把土地問題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置。國民經(jīng)濟恢復時期，通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及《中華人民共和國土地改革法》，要求廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路；社會主義過渡時期，經(jīng)由互助組—初級社—高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動，基本完成了農(nóng)業(yè)社會主義改造，實現(xiàn)農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變；探索中國社會主義道路時期，在經(jīng)歷大躍進、人民公社化運動等集體化運動后，農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級所有、隊為基礎”。與此同時，中國展開大規(guī)模的經(jīng)濟建設，大力推進工業(yè)化，同時頒布《關于國家建設征用土地辦法》，對國家建設征用土地問題進行了規(guī)定。

社會主義建設時期以土地制度為重點的一系列制度變革奠定了相關制度基礎。首先是從土地私有制向公有制的變革聯(lián)合了農(nóng)民，將億萬松散的農(nóng)民組織到社會主義建設中。土地改革使3億多無地、少地的農(nóng)民獲得了7億多畝土地和其他生產(chǎn)資料，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力水平與農(nóng)民生活水平明顯提高。進而是合作化運動將農(nóng)民土地私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制，農(nóng)村土地歸勞動人民集體所有，從土地所有制層面保障了農(nóng)民不至于因為土地兼并而破產(chǎn)和流離失所。尤其是集體化運動中農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級所有、隊為基礎”以及恢復社員自留地制度，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)國家工業(yè)化目標的同時對農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重視。

改革時期的土地制度變革：

激勵農(nóng)民并支持了經(jīng)濟發(fā)展

黨的十一屆三中全會拉開農(nóng)村改革大幕，農(nóng)村土地制度進行變革調(diào)整，通過“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”形成國家、集體與農(nóng)戶之間的承包合約，農(nóng)戶家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要形式，農(nóng)民對承包土地的使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權等逐漸清晰并不斷完善。改革初期允許農(nóng)民利用集體土地辦企業(yè)等，促進了鄉(xiāng)村工業(yè)化進程。1982年憲法規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這就建立了城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的土地制度。后來頒布施行的《中華人民共和國土地管理法》對土地所有權和使用權，對所有權歸屬、土地登記、登記發(fā)證、登記保護等方面都有明確規(guī)定。總的來看，改革之后的土地制度安排保障了國家糧食安全，在堅持集體所有制、保證國家和集體利益的前提下，實現(xiàn)了集體成員土地權利和家庭經(jīng)營的回歸，帶來農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出和供給的增長。同時，通過配置工業(yè)用地，創(chuàng)辦園區(qū)，提供良好的政策環(huán)境，促進了快速的工業(yè)化和城市化，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟長期高速增長的奇跡。

新時代的土地制度改革：

為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下基礎

處理好農(nóng)民和土地的關系，是深化農(nóng)村改革的主線。黨的十八大以來，進一步深化土地制度改革成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關鍵舉措。以習近平同志為核心的黨中央推行了一系列土地制度改革，從所有權、承包經(jīng)營權“兩權分離”到所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權，在保留農(nóng)戶承包權的同時推動經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，促進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建；積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；完善征地程序和征地補償安置，建立對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制；加大土地要素市場化改革，提高土地配置效率，促進土地高效利用；等等。這些新時代的土地制度改革，都有利于切實保障農(nóng)民土地權益，更好用活鄉(xiāng)村土地資源。

一方面，新時代的土地制度改革為建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了土地制度保障。土地要素市場化配置有利于改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；農(nóng)村土地“三權分置”改革有利于促進農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體成長，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；深化農(nóng)村宅基地制度改革有利于盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，對于激活農(nóng)村土地資源要素、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有利于促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化；探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和拓寬發(fā)展空間，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障；審慎穩(wěn)妥推進土地制度改革，為鄉(xiāng)村穩(wěn)定和保障農(nóng)民權益筑牢底線。習近平總書記強調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這一系列改革都為建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了土地制度保障。

另一方面，新時代的土地制度改革重要目的是通過向農(nóng)民更充分地賦權實現(xiàn)富裕農(nóng)民和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村土地“三權分置”改革賦予經(jīng)營主體更有保障、預期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權，新型經(jīng)營主體有動力和條件提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，建立公平合理的增值收益分配機制，有利于農(nóng)民分享更多的發(fā)展機會和增值收益；征地制度改革縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、采取多元化保障機制，有利于更公平合理地保障農(nóng)民的財產(chǎn)權利；農(nóng)村宅基地制度改革通過放活宅基地和農(nóng)宅使用權，特別是探索賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，有利于農(nóng)民提高財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

總之，中國共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國革命和建設具體實踐相結合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟學中國化的生動體現(xiàn)。

（作者單位：中國人民大學）