【摘要】當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局正在經(jīng)歷深刻變化,新冠肺炎疫情也給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展平添了不確定因素。恰值中國(guó)加入世界貿(mào)易組織20周年之際,回顧總結(jié)中國(guó)入世承諾兌現(xiàn)及其履約狀況,有助于厘清對(duì)WTO未來(lái)改革發(fā)展趨勢(shì)及中國(guó)對(duì)策的認(rèn)識(shí)??傮w說(shuō)來(lái),中國(guó)充分履行了入世承諾,入世20年,始終恪守WTO規(guī)則;中國(guó)受益于WTO多邊貿(mào)易體制,也對(duì)其作出了自己的貢獻(xiàn);未來(lái),中國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,扮演好WTO的規(guī)則建設(shè)者和改革參與者的角色。
【關(guān)鍵詞】世界貿(mào)易組織 中國(guó) WTO改革 WTO規(guī)則 入世20年
【中圖分類(lèi)號(hào)】F742 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2001年12月11日,中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(World Trade Organization,WTO),成為世界貿(mào)易組織的第143個(gè)成員。這是中國(guó)深度參與經(jīng)濟(jì)全球化的里程碑,標(biāo)志著中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入歷史新階段。20年來(lái),中國(guó)在世界貿(mào)易組織制度規(guī)則的指引下,與各成員一起,共同把貿(mào)易自由化便利化和經(jīng)濟(jì)全球化推向鼎盛階段。中國(guó)也在此期間發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一世界貿(mào)易大國(guó),成為120多個(gè)國(guó)家(地區(qū))最大的貿(mào)易伙伴。
然而,近年來(lái)金融危機(jī)在世界范圍內(nèi)蕩起陣陣漣漪,新冠肺炎疫情也給各國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大沖擊。不同國(guó)家采取了不同的應(yīng)對(duì)之道,效果迥然,有些甚至阻礙了全球化進(jìn)程,給以WTO為主導(dǎo)的世界貿(mào)易多邊體制制造了不和諧的聲音。在此情況下,重新審視全球經(jīng)濟(jì)治理體制的發(fā)展變化趨勢(shì),認(rèn)真總結(jié)中國(guó)入世的得與失,對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要的借鑒意義。
中國(guó)是WTO規(guī)則的恪守者、學(xué)習(xí)者和受益者
中國(guó)入世20年首先是WTO規(guī)則的學(xué)習(xí)者和恪守者。WTO的成立與發(fā)展反映了世界各國(guó)通過(guò)規(guī)則發(fā)展貿(mào)易的愿望。WTO的前身是1948年臨時(shí)生效的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)。中國(guó)最早對(duì)待GATT的態(tài)度是“暫緩加入”。這是由于當(dāng)時(shí)認(rèn)為,關(guān)貿(mào)總協(xié)定是“帝國(guó)主義,特別是美帝國(guó)主義進(jìn)行貿(mào)易擴(kuò)張和爭(zhēng)奪世界市場(chǎng)的工具”;關(guān)貿(mào)總協(xié)定實(shí)行最惠國(guó)待遇制度,“不便于中國(guó)對(duì)各種類(lèi)型國(guó)家采取不同的國(guó)別政策”;參加關(guān)貿(mào)總協(xié)定還要“承擔(dān)一定的義務(wù),且其條款相當(dāng)復(fù)雜,涉及許多技術(shù)問(wèn)題,需要一定的時(shí)間才能對(duì)協(xié)定及其活動(dòng)進(jìn)行深入了解”。直到改革開(kāi)放后,中國(guó)為了“進(jìn)一步發(fā)展同總協(xié)定締約國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系;利用資本主義世界貿(mào)易體系,加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè);增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家在多邊談判中的地位”,才于1986年正式提出恢復(fù)“締約方地位”的申請(qǐng),開(kāi)始了漫長(zhǎng)的“復(fù)關(guān)”和“入世”談判。
中國(guó)2001年加入世界貿(mào)易組織,2010年入世承諾履行到位,一直是WTO規(guī)則的恪守者。中國(guó)入世承諾三年放開(kāi)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán),2004年7月新外貿(mào)法實(shí)施,提前半年兌現(xiàn)。中國(guó)承諾入世三年內(nèi)讓外資可以占證券公司三分之一的股份,只用一年就兌現(xiàn)了,相比承諾提前了兩年。2014年國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》,要求任何貿(mào)易政策的制定都要進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估(這里主要指的是WTO合規(guī)評(píng)估)。這些都表明中國(guó)是WTO規(guī)則的恪守者。
世界貿(mào)易組織有兩套保證成員貿(mào)易政策合規(guī)的機(jī)制,一是貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)制,二是貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制。貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)制方面,中國(guó)每隔一段時(shí)間,就要接受貿(mào)易政策評(píng)審,所有歷史上的評(píng)審文件都能在WTO網(wǎng)站上查詢到。整體而言,評(píng)審文件中對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策的評(píng)價(jià)比較實(shí)事求是,既表示了肯定,也提出了不足。對(duì)WTO規(guī)則的理解因人而異,沒(méi)有任何一個(gè)WTO成員的履約表現(xiàn)是完美無(wú)缺的。但在中國(guó)入世10周年時(shí),時(shí)任WTO總干事拉米曾公開(kāi)表示,中國(guó)入世后履行了相關(guān)承諾和WTO規(guī)則,其表現(xiàn)是A+。拉米基于WTO對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策的評(píng)審報(bào)告所作出的客觀評(píng)價(jià),無(wú)疑代表了世界貿(mào)易組織的官方態(tài)度。貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制方面,由于WTO成員眾多,因此合規(guī)問(wèn)題比較復(fù)雜。如果一個(gè)成員違反了WTO規(guī)則,很難不被其它成員告到世界貿(mào)易組織的上訴機(jī)構(gòu),因此,世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決的歷史記錄是判斷其成員是否合規(guī)的最可靠證據(jù)。事實(shí)上,以中國(guó)的貿(mào)易規(guī)模,20年來(lái)僅被告了44次,表現(xiàn)甚至優(yōu)于美國(guó)和歐盟?;谏鲜鰞蓚€(gè)方面的分析,可以毫不猶豫地說(shuō),中國(guó)入世20年來(lái)基本上履行了入世承諾,恪守了WTO規(guī)則。
加入WTO初期,中國(guó)從上到下抓緊時(shí)間學(xué)習(xí)和適應(yīng)WTO規(guī)則,掀起學(xué)習(xí)WTO規(guī)則的高潮。在基本掌握WTO規(guī)則之后,開(kāi)始嘗試應(yīng)用WTO規(guī)則,特別是WTO的貿(mào)易爭(zhēng)端機(jī)制,解決與其他成員的貿(mào)易糾紛,維護(hù)自己的正當(dāng)貿(mào)易權(quán)益。
入世20年來(lái),中國(guó)通過(guò)深度參與國(guó)際分工,經(jīng)濟(jì)得以高速發(fā)展,在全球價(jià)值鏈中的地位穩(wěn)步提升,對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)迅速增大。2000年,中國(guó)GDP只占到世界GDP的3.6%,而到2019年這一比例則達(dá)到了16.4%,2020年中國(guó)更成為了世界上唯一取得正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體。進(jìn)出口貿(mào)易方面,中國(guó)都實(shí)現(xiàn)了十倍的增長(zhǎng),在全球貿(mào)易中的地位不斷攀升。利用外資和對(duì)外投資方面,中國(guó)不但實(shí)現(xiàn)了數(shù)量上的提升,更有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,流入服務(wù)業(yè)特別是高附加值服務(wù)業(yè)以及高技術(shù)制造業(yè)的比重不斷增加,出現(xiàn)了從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)加速流向資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)。
現(xiàn)有WTO規(guī)則已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新格局
WTO在1995年正式建立以來(lái),一直是世界多邊貿(mào)易體制的組織和法律基礎(chǔ),是多邊貿(mào)易談判的場(chǎng)所,為世界貿(mào)易爭(zhēng)端提供解決機(jī)制。然而近年來(lái),其宗旨與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的結(jié)果相距甚遠(yuǎn),“談判職能陷入癱瘓”,幾乎沒(méi)有達(dá)成令人稱(chēng)道的成果;WTO的上訴機(jī)構(gòu)也因?yàn)榉ü偃藬?shù)不足而于2019年12月陷入“停擺”的尷尬境地,部分國(guó)家只能通過(guò)“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”暫時(shí)維持世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn),維護(hù)著多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。
WTO目前面臨的困境與其先天不足的設(shè)計(jì)缺陷密切相關(guān)。WTO是協(xié)調(diào)多邊貿(mào)易關(guān)系、解決貿(mào)易爭(zhēng)端以及規(guī)范國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的制度規(guī)則。既然是制度規(guī)則,那么由其導(dǎo)致的利益分配格局就必須與參與制定制度規(guī)則的博弈各方的相對(duì)實(shí)力格局相匹配,任何認(rèn)為其受益與“相對(duì)實(shí)力”不符的想法都會(huì)導(dǎo)致“變革”的訴求。WTO規(guī)則作為上層建筑,是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,反映了世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)程度逐步加深的情況下,加強(qiáng)合作和協(xié)調(diào)的訴求,同時(shí)也是各國(guó)(或國(guó)家集團(tuán))基于實(shí)力對(duì)比,對(duì)世界貿(mào)易利益進(jìn)行保護(hù)、協(xié)調(diào)與再分配的意志體現(xiàn),是強(qiáng)弱較量的結(jié)果并最終體現(xiàn)強(qiáng)者意志,因此WTO規(guī)則制定之初主要反映西方發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。在西雅圖“千年回合”貿(mào)易談判中,美國(guó)就力圖以自己的價(jià)值觀念、行為準(zhǔn)則、經(jīng)濟(jì)和政治模式作為國(guó)際談判原則和框架,構(gòu)造國(guó)際貿(mào)易格局,后因遭到多數(shù)成員的反對(duì)而作罷。
隨著越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際分工,它們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)中的地位不斷提高,開(kāi)始要求多邊貿(mào)易體制應(yīng)當(dāng)更加公平、更加包容、更能反映發(fā)展中國(guó)家利益。已有的WTO規(guī)則已經(jīng)不能反映世界各國(guó)目前的相對(duì)實(shí)力對(duì)比,對(duì)其進(jìn)行改革成為必然。而WTO協(xié)商一致的談判決策機(jī)制導(dǎo)致談判需要付出較高的交易成本,這直接造成決策效率低下,多個(gè)談判回合都不能取得最終成果。因此國(guó)內(nèi)外不斷出現(xiàn)“WTO死了”“已經(jīng)死了”“已經(jīng)半死不活了”等斷言,甚至有人提出退出WTO的主張。
WTO改革是權(quán)利和義務(wù)長(zhǎng)期的再平衡過(guò)程
經(jīng)濟(jì)全球化大大改變了二戰(zhàn)后形成的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局。2008年的金融危機(jī)席卷全球經(jīng)濟(jì),進(jìn)一步加劇了全球經(jīng)濟(jì)失衡,加之國(guó)家間實(shí)力對(duì)比變化和新冠肺炎疫情的蔓延,加強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)治理的呼聲日益高漲,這無(wú)疑會(huì)反作用到WTO改革上。
WTO改革是各成員權(quán)利和義務(wù)的再調(diào)整,其本質(zhì)是規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng),是霸凌和平等之爭(zhēng),是發(fā)展與反發(fā)展之爭(zhēng),在發(fā)展中國(guó)家地位及特殊和差別待遇問(wèn)題上的表現(xiàn)尤為突出。毋庸諱言,最初WTO規(guī)則就是由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)制定的。關(guān)貿(mào)總協(xié)定的起草者已經(jīng)在具體文本中充分體現(xiàn)了自身利益,即使其原有的國(guó)內(nèi)立法或協(xié)議與關(guān)貿(mào)總協(xié)定有不符之處,大多也根據(jù)“祖父條款”規(guī)則進(jìn)行了豁免。在現(xiàn)有既定的WTO框架下,以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家通過(guò)艱苦奮斗,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快,改變了國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局。在此情況下,西方發(fā)達(dá)國(guó)家試圖通過(guò)主導(dǎo)WTO規(guī)則的修訂,繼續(xù)維持對(duì)自己有利的利益分配格局。貿(mào)易爭(zhēng)端機(jī)制問(wèn)題亦然。面對(duì)世界貿(mào)易組織的裁決結(jié)果,美國(guó)對(duì)自己當(dāng)年努力建立起來(lái)的爭(zhēng)端解決機(jī)制非常不滿,通過(guò)不斷阻礙上訴機(jī)構(gòu)大法官的任命,成功逼停了世界貿(mào)易組織的上訴機(jī)制。世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)的停擺是多邊貿(mào)易體制面臨現(xiàn)實(shí)危機(jī)的突出標(biāo)志。一段時(shí)間以來(lái),我們總是用“逆全球化”“單邊主義”和“貿(mào)易保護(hù)主義”看待和批判某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)政策。事實(shí)上,從效果上看,某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在不斷取消發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇時(shí),正在持續(xù)獲得自己的貿(mào)易優(yōu)勢(shì);在相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)定中增加“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”條款,捆綁住盟友的經(jīng)濟(jì)利益時(shí),就達(dá)到了聯(lián)合盟友共同限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的目的;在指責(zé)一些“先進(jìn)、富裕和有影響力的”發(fā)展中大國(guó)時(shí),自己卻與非洲聯(lián)盟簽訂聯(lián)合聲明,試圖主導(dǎo)與非洲國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易的規(guī)則,擴(kuò)大自身的貿(mào)易利益。因此,可以做這樣的理解,即某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家并沒(méi)有“逆全球化”,而是根據(jù)自己的利益訴求重新定義“全球化”,重構(gòu)符合自身利益的全球貿(mào)易治理體系。
入世后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)速度很快。用目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來(lái)衡量中國(guó)入世時(shí)的高標(biāo)準(zhǔn)承諾,中國(guó)確實(shí)還可以承擔(dān)更多的義務(wù)。這是發(fā)展過(guò)程中常常遇到的問(wèn)題。如電子商務(wù)、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)等問(wèn)題都可以通過(guò)持續(xù)談判來(lái)解決,只是由于全球多邊貿(mào)易談判停滯,暫時(shí)沒(méi)有得到解決而已。但不尊重發(fā)展中國(guó)家“和平發(fā)展”的基本權(quán)利,只是濫用國(guó)家安全例外條款,基本上也就堵住了WTO各成員權(quán)利和義務(wù)再平衡的大門(mén)。在此之前,WTO改革的爭(zhēng)論將會(huì)一直存在。