【摘要】有效的制度激勵是推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要動力。當(dāng)前，我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵在激勵對象、激勵性質(zhì)、激勵措施以及激勵重點(diǎn)方面存在局限，難以為無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供切實(shí)有效的支持和保障。立足于無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)場景與目標(biāo)要求，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵理念應(yīng)凸顯動態(tài)調(diào)整的實(shí)質(zhì)，在發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控之間尋求動態(tài)平衡。同時，選擇激勵市場與激勵政府相結(jié)合的雙重激勵模式，構(gòu)建宏觀與微觀協(xié)同、鼓勵與約束并舉的制度激勵框架。其中，制度激勵的重點(diǎn)應(yīng)該放在明確無人駕駛侵權(quán)責(zé)任制度、健全產(chǎn)業(yè)投融資制度和完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度三個方面。
【關(guān)鍵詞】無人駕駛產(chǎn)業(yè) 制度激勵 發(fā)展促進(jìn) 風(fēng)險(xiǎn)防控
【中圖分類號】D912.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.008
【作者簡介】葉明，西南政法大學(xué)人工智能法律研究院常務(wù)副院長，教授，博導(dǎo)。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。主要著作有《行業(yè)協(xié)會限制競爭行為的反壟斷法規(guī)制》、《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對反壟斷法的挑戰(zhàn)及對策》、《無人駕駛汽車交通事故損害賠償責(zé)任主體認(rèn)定的挑戰(zhàn)及對策》（論文）等。
2017年7月，我國出臺了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，該文件提出了“發(fā)展無人機(jī)自主控制以及汽車、船舶和軌道交通自動駕駛等智能技術(shù)”的戰(zhàn)略任務(wù)。發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)，成為新時期我國塑造發(fā)展優(yōu)勢、增進(jìn)社會福利、提高國際競爭力的重要選擇，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略價(jià)值。
然而，無人駕駛產(chǎn)業(yè)本身具有研發(fā)周期長、投入成本高、收益不確定、法律風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，市場主體作為最敏感和謹(jǐn)慎的“逐利者”很有可能“趨利避害”，導(dǎo)致無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨研發(fā)期動力不足、生長期野蠻競爭等情況，這不利于產(chǎn)業(yè)的快速健康成長。因此，我國有必要構(gòu)建相應(yīng)的激勵機(jī)制來推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。相比于非制度激勵機(jī)制，制度激勵具有指引性、穩(wěn)定性、約束性等優(yōu)勢，因此，構(gòu)建一套專門的制度激勵機(jī)制十分必要。然而值得注意的是，雖然目前我國頒布了一系列文件，設(shè)計(jì)了諸多制度來激勵無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但這些制度實(shí)施效果尚不理想。為切實(shí)化解問題，更有效地發(fā)揮制度激勵的積極功效，本文在剖析無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，按照從宏觀到微觀、從抽象到具體的思路，分別從制度激勵理念、制度激勵模式、制度激勵框架以及制度激勵重點(diǎn)等幾個維度，重點(diǎn)探討如何構(gòu)建我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵體系。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的現(xiàn)狀及問題
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的現(xiàn)狀。自2015年起，我國中央和地方相繼頒發(fā)各類文件，以激勵無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其中，中央層面共發(fā)布10余份文件，包括國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件。地方層面也頒布了10多份文件，從地域分布來看，北京市、廣東省、吉林省、河南省出臺的文件較多；從發(fā)布時間來看，地方文件的出臺主要集中在2019年和2020年。部分文件及其關(guān)涉制度激勵的內(nèi)容摘編參見表1和表2。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵存在的問題。分析表1和表2可知，為促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國頒發(fā)了較多文件進(jìn)行激勵，但總體上看，這些文件在激勵對象、激勵結(jié)構(gòu)、激勵措施及激勵重點(diǎn)等方面存在局限性，具體表現(xiàn)如下。
其一，無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的對象多側(cè)重于市場，而忽視政府。市場和政府是資源配置的“兩大抓手”，二者不可偏廢。但當(dāng)前，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的激勵對象多為市場，在政策文件中多表述為“鼓勵企業(yè)……”“支持企業(yè)……”“堅(jiān)持市場主導(dǎo)”等文字，缺少對政府的激勵，導(dǎo)致政府推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性尚未被完全激發(fā)。
其二，無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)宏觀規(guī)則多、微觀規(guī)則少的情況。宏觀倡導(dǎo)性的激勵往往表述簡單，內(nèi)容較為空洞，在實(shí)際落實(shí)中可操作性較差。部分中央和地方的文件中多用“鼓勵”“支持”“促進(jìn)”等激勵常用語，如國務(wù)院《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出，“鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對信息化重點(diǎn)領(lǐng)域的金融支持”“鼓勵基金積極投入信息化發(fā)展”“支持關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)”，但缺少如何鼓勵、如何支持等具體的落地措施，制度激勵仍停留在口號層面，對無人駕駛產(chǎn)業(yè)的實(shí)際激勵效果并不理想。不可否認(rèn)的是，宏觀倡導(dǎo)性的激勵制度具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和方向性，但需結(jié)合具體明確的配套激勵措施才能更好地實(shí)現(xiàn)制度激勵的目標(biāo)。
其三，無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的措施多為鼓勵性措施，缺少約束性措施。美國著名的行為科學(xué)家道格拉斯·麥克雷戈把激勵因素分為外附激勵和內(nèi)滋激勵，外附激勵方式包括正激勵和負(fù)激勵。其中，贊許、獎賞等屬于正激勵，而負(fù)激勵則是通過制裁以達(dá)到矯正個體行為方向、調(diào)動社會上大多數(shù)人積極性的目的，如壓力、約束等。[1]無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要同時包括正、負(fù)激勵的方式，通過鼓勵性措施激勵行為主體以制度所要求和期望的開展行動，通過約束性措施達(dá)到限制或杜絕某種行為的效果，從而更好地發(fā)揮制度激勵的功能。當(dāng)前，我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵大多為鼓勵性措施，但是，無人駕駛產(chǎn)業(yè)作為一種新型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展過程并不全是積極、正面的，可能存在數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)侵權(quán)、算法霸權(quán)、產(chǎn)品責(zé)任和社會保障等法律問題。[2]因此，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵內(nèi)容應(yīng)將鼓勵性措施和約束性措施相結(jié)合，才能充分發(fā)揮其功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。
其四，無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的重點(diǎn)不突出。當(dāng)前，我國中央和地方都出臺了針對無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵文件，不同文件中對激勵內(nèi)容論述的詳略不一。具體激勵內(nèi)容大都集中于對保障措施、完善措施的規(guī)定等部分，該部分內(nèi)容雖然全面，包括財(cái)政金融、人才引育、資金資助、運(yùn)營補(bǔ)貼、資金減免、知識產(chǎn)權(quán)、優(yōu)惠措施、政策支持等多個方面，但并未突出制度激勵強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵理念——發(fā)展促進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)防控的動態(tài)調(diào)整
無人駕駛產(chǎn)業(yè)需要發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控的制度激勵。第一，發(fā)展促進(jìn)激勵。為充分激發(fā)無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用價(jià)值，勾畫無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖，增進(jìn)智能時代的國家、社會以及個人福利，將“發(fā)展促進(jìn)”視為無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵理念的重要考量，頗為必要。但是，對發(fā)展促進(jìn)的理解應(yīng)當(dāng)避免簡單化、籠統(tǒng)化抑或?qū)挿夯瑧?yīng)當(dāng)注重把握無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，厘清發(fā)展促進(jìn)的著力點(diǎn)，明確促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)同發(fā)展與開放發(fā)展三重要義。
首先，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新是無人駕駛產(chǎn)業(yè)興起并實(shí)現(xiàn)發(fā)展的動力，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展不僅變革了傳統(tǒng)駕駛模式，更在一定程度上節(jié)約了生產(chǎn)生活成本，提高了社會整體效益。[3]應(yīng)以創(chuàng)新賦能無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新，并帶動全產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)創(chuàng)新與聯(lián)動創(chuàng)新。其次，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。促進(jìn)以技術(shù)為支撐、網(wǎng)絡(luò)為媒介、數(shù)據(jù)為要素的無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這不是一家或者幾家關(guān)聯(lián)企業(yè)的問題，而是全產(chǎn)業(yè)鏈互相聯(lián)動、深化合作的協(xié)同發(fā)展問題。應(yīng)當(dāng)嘗試打破無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的行業(yè)分割，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合，形成產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的發(fā)展業(yè)態(tài)。最后，促進(jìn)開放發(fā)展。置身于無人駕駛產(chǎn)業(yè)全球勃發(fā)的浪潮中，促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能僅僅依靠國內(nèi)市場，更要“走出去”，在開放中強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。應(yīng)當(dāng)通過共建共享的合作機(jī)制，統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，形成無人駕駛產(chǎn)業(yè)國內(nèi)國外相互協(xié)作、互利共贏的開放發(fā)展新局面。
第二，風(fēng)險(xiǎn)防控激勵。需要強(qiáng)調(diào)的是，堅(jiān)持“發(fā)展促進(jìn)”并不意味著忽視無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)問題，在無人駕駛產(chǎn)業(yè)蓬勃興起、快速發(fā)展的浪潮下，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與社會風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)正“浮出水面”。
當(dāng)前，無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于幼年期，相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)尚不成熟。無人駕駛類產(chǎn)品雖能基于深度學(xué)習(xí)和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)獲得環(huán)境感知能力和駕駛決策能力，但是技術(shù)層面的感知與決策并不具有等同于人類情緒感知與行為決策的判斷力和靈活性。[4]純粹依靠物理感知，往往難以對現(xiàn)實(shí)場景中的各種情況進(jìn)行綜合分析并作出理性預(yù)判，很有可能增加技術(shù)事故的發(fā)生概率，致使無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨技術(shù)攻關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)與障礙。而與此同時，無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)兼其本身的創(chuàng)新性特征，在一定程度上動搖了對傳統(tǒng)法律關(guān)系主體、客體以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一般認(rèn)知，使相關(guān)制度規(guī)則面臨被重構(gòu)甚至新建的可能。譬如，無人駕駛產(chǎn)品的法律地位如何確定？是否能被視為法律主體？無人駕駛產(chǎn)品發(fā)生數(shù)據(jù)隱私泄露時，如何尊重并維護(hù)相關(guān)主體的數(shù)據(jù)權(quán)益？無人駕駛產(chǎn)品致人損害時，又該如何明確法律責(zé)任？更值得關(guān)注的是，無人駕駛復(fù)雜場景中的“生命決策”探討，已然不是最為基礎(chǔ)的技術(shù)安全問題或者法律問題，其更大程度上觸及到無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的社會風(fēng)險(xiǎn)問題、道德問題。[5]在人身安全與財(cái)產(chǎn)利益面前，無人駕駛尚可自主作出決策；但當(dāng)若干主體的人身利益都面臨侵害的風(fēng)險(xiǎn)時，怎樣的算法設(shè)計(jì)才能保證無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨更小程度的社會倫理質(zhì)疑？這一問題能否得到妥善解決，將在很大程度上影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展所承受的社會風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力，決定其能否獲得更為廣泛的社會認(rèn)同與支持。
制度的價(jià)值和意義在于發(fā)現(xiàn)并規(guī)范可以管理的風(fēng)險(xiǎn)，即便風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性或影響的范圍很小。[6]在無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵中，風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在及其重要影響決定了將“風(fēng)險(xiǎn)防控”融入激勵理念的必要性，以便為無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供最低限度的制度保障，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、安全發(fā)展。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控是一個動態(tài)過程。在無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵理念中，發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控是有機(jī)結(jié)合的雙選關(guān)系，而不是非此即彼的單選關(guān)系。發(fā)展促進(jìn)從正激勵視角出發(fā)，通過給予無人駕駛產(chǎn)業(yè)正面支持，保證產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的積極性和主動性。風(fēng)險(xiǎn)防控則立足于負(fù)激勵視角，旨在降低或是消解無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)因子，確保無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅(jiān)持正確的方向和道路。二者雖側(cè)重不同，但均以無人駕駛產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展為根本目標(biāo)。然而，發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控兩手抓并不意味著將二者等量齊觀，而應(yīng)根據(jù)我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段作出動態(tài)調(diào)整。
眾所周知，產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往具有其內(nèi)在的規(guī)律性和周期性特征，從產(chǎn)業(yè)興起到興盛、再到衰弱的各個階段，其所需要的生存條件和發(fā)展環(huán)境各有不同，無人駕駛產(chǎn)業(yè)亦概莫能外。為避免無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的盲目性，增強(qiáng)制度激勵的針對性和有效性，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，在發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控之間進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)，應(yīng)遵循發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控動態(tài)調(diào)整的制度激勵理念。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般經(jīng)歷以下幾個階段：初步探索期、緩慢啟動期、快速成長期和應(yīng)用成熟期，不同時期呈現(xiàn)不同類型與不同程度的發(fā)展需求與風(fēng)險(xiǎn)。比如，在無人駕駛產(chǎn)業(yè)的初步探索期，產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展緩慢、創(chuàng)新不足、產(chǎn)品質(zhì)量較低等問題較為突出。而這些問題的產(chǎn)生很大程度源于基礎(chǔ)資源投入不足，故而更強(qiáng)調(diào)“發(fā)展促進(jìn)”而非“風(fēng)險(xiǎn)防控”。而到了快速成長期，資源供給相對充足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力得到有效激發(fā)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨完備、規(guī)模日益擴(kuò)大。但是，生產(chǎn)要素的競相流入以及應(yīng)用場景的擴(kuò)展，或?qū)?dǎo)致市場競爭無序、道路交通安全與網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等問題，故在此期間“風(fēng)險(xiǎn)防控”應(yīng)得到更多的關(guān)注。
應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確的是，發(fā)展促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)系是相對的而不是絕對的，是動態(tài)的而非靜態(tài)的，應(yīng)以無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況為依據(jù)進(jìn)行適當(dāng)平衡與調(diào)整。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵模式
市場與政府是實(shí)現(xiàn)資源配置的兩大重要系統(tǒng)，[7]推動市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的共識。發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)，同樣需要正視“市場”和“政府”的角色，發(fā)揮“市場之手”與“政府之手”的功能優(yōu)勢，構(gòu)建激勵市場與激勵政府相結(jié)合的雙重激勵模式。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)雙重激勵的緣由。歷史和實(shí)踐證明，市場是實(shí)現(xiàn)資源配置最具效率的方式。良性運(yùn)作的市場環(huán)境中，各類要素資源競相迸發(fā)，市場需求與市場規(guī)模得到進(jìn)一步擴(kuò)大。而市場需求的多寡影響著新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動能；[8]市場的規(guī)模化程度關(guān)乎產(chǎn)業(yè)分工的專業(yè)化程度。[9]發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)，正需要以市場需求催生發(fā)展動力，以市場的規(guī)?；苿赢a(chǎn)業(yè)升級。無人駕駛產(chǎn)業(yè)的生存不能脫離市場這一土壤，發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)需要發(fā)揮市場作用。
當(dāng)然，市場機(jī)制并不總是健全的，完全依賴市場并不能保證無人駕駛產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要發(fā)揮“政府之手”的調(diào)控職能。一方面，政府是市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者，承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品的角色。較之于“有人駕駛”，無人駕駛對路網(wǎng)規(guī)模、地理導(dǎo)航等智能化基礎(chǔ)設(shè)施的要求更為迫切，發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)需要政府推進(jìn)一系列基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)。[10]另一方面，政府是現(xiàn)代市場的管理者。針對無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象，需要政府發(fā)揮調(diào)控功能，防范或者消除無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，培育和完善市場機(jī)制。
值得注意的是，雖然市場和政府在無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中都發(fā)揮著重要作用，但目前我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍面臨市場與政府的功能優(yōu)勢無法有效發(fā)揮的情況。一方面，尚處于發(fā)展初期的無人駕駛產(chǎn)業(yè)，對資本、技術(shù)、人才標(biāo)準(zhǔn)要求較高，但由于市場信息不夠充足，市場潛力尚未得到完全發(fā)掘，該產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)較為明顯的動力不足的局面，這在一定程度上導(dǎo)致市場資源配置的優(yōu)勢無法展現(xiàn)。與此同時，作為新興產(chǎn)業(yè)，無人駕駛產(chǎn)業(yè)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)以及倫理風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在，[11]常使得決策者對積極推進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持猶疑態(tài)度，由此導(dǎo)致政府“干預(yù)”趨于保守，既存在區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與促進(jìn)政策欠缺、公共產(chǎn)品供給不足、稅費(fèi)補(bǔ)貼投入不夠等“服務(wù)不足”的問題，也存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不到位、責(zé)任機(jī)制不完善等“監(jiān)管不足”的情況。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵模式的構(gòu)建。雙重激勵并不意味著促使政府和市場在推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展時均衡發(fā)力，相反，是有所側(cè)重。眾所周知，激勵市場之目的在于凸顯市場的決定性作用和主動優(yōu)勢，故而應(yīng)當(dāng)尊重市場主體地位，充分激勵市場。激勵政府之目的則在于更好發(fā)揮政府作用，故而應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府職能，妥當(dāng)激勵政府。
充分激勵市場，需要充分發(fā)揮市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，構(gòu)建適合無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。一是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，充分彰顯產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的開放性和前瞻性。加強(qiáng)在財(cái)稅金融、人才技術(shù)等方面對產(chǎn)業(yè)的扶持力度；同時，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)學(xué)研用等產(chǎn)業(yè)布局，以合理的制度設(shè)計(jì)來調(diào)動市場、培育市場，促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)積極發(fā)展。二是實(shí)施競爭政策，建立開放統(tǒng)一的現(xiàn)代市場。堅(jiān)持競爭政策的基礎(chǔ)性地位，確保無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有公平競爭、有序競爭的市場環(huán)境。充分發(fā)揮公平競爭審查機(jī)制的積極作用，對引導(dǎo)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和精準(zhǔn)把握，引入第三方評估機(jī)制，確保審查結(jié)果具有專業(yè)性。[12]
妥善激勵政府部門，一是要調(diào)動政府引領(lǐng)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動性，鼓勵政府做好“服務(wù)者”。對積極引導(dǎo)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展并做出切實(shí)成效的地方，給予一定的政策福利，如稅費(fèi)補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)獎金的適度傾斜、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的優(yōu)先升級或重點(diǎn)發(fā)展、建設(shè)投資的優(yōu)先安排等。二是要規(guī)范政府行為，引導(dǎo)政府做好“監(jiān)管者”。對于發(fā)展無人駕駛產(chǎn)業(yè)過程中的政府“不作為”或是“亂作為”現(xiàn)象，可嘗試制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)法律法規(guī)等以明確政府責(zé)任，并通過強(qiáng)化法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方式形成有效的問責(zé)約束。[13]
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的內(nèi)容框架
宏觀架構(gòu)與微觀舉措?yún)f(xié)同。為避免無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵框架出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，需要調(diào)整現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)，既從宏觀層面進(jìn)行制度架構(gòu)，又從微觀層面出臺具體舉措，并實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的宏觀架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、全局謀劃的角色定位。無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是單一市場主體的發(fā)展，而是以產(chǎn)學(xué)研用的一體化推進(jìn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，綜合運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遙感技術(shù)、智能學(xué)習(xí)技術(shù)，將汽車、智能網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字設(shè)備等生產(chǎn)制造企業(yè)相互聯(lián)系起來的有機(jī)協(xié)同發(fā)展。這種產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)決定了發(fā)展無人駕駛不能采取以小部門為中心的相互分離的產(chǎn)業(yè)組織形式，[14]必須從宏觀規(guī)劃層面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)作出明確的規(guī)定和要求。因此，在宏觀架構(gòu)的具體構(gòu)建過程中，需要借助發(fā)展規(guī)劃、行動綱要、戰(zhàn)略綱要等對無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景與意義、目標(biāo)與原則、階段與步驟等內(nèi)容進(jìn)行明確，為無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可供依循的基本路線和方向。
對比而言，如果說宏觀制度激勵關(guān)注的是無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全局性問題，那么無人駕駛產(chǎn)業(yè)的微觀制度激勵則著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所面臨的局部性問題。在無人駕駛產(chǎn)業(yè)逐漸從探索啟動期過渡到快速成長期的情況下，技術(shù)、制度、文化、產(chǎn)業(yè)既相互聯(lián)動也相互碰撞，特別是技術(shù)創(chuàng)新要素，其為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力的同時也打破了既有制度規(guī)則繼續(xù)沿用的可能，產(chǎn)生了諸多有待進(jìn)一步探討的微觀制度問題。以無人駕駛汽車為例，當(dāng)前存在如何構(gòu)建分類分級的安全評估標(biāo)準(zhǔn)，如何確定交通事故的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任分配等問題。[15]故而，微觀舉措的制定應(yīng)落腳于無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體現(xiàn)實(shí)情景，可嘗試對產(chǎn)業(yè)投融資制度、市場準(zhǔn)入與退出制度、相關(guān)應(yīng)用場景中的主體權(quán)益制度等作出回應(yīng)。
因此，促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，需要堅(jiān)持宏觀制度激勵與微觀制度激勵的結(jié)合。在宏觀層面關(guān)注對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全局性、系統(tǒng)性安排，在微觀層面著重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具體舉措的建構(gòu)。當(dāng)然，還要正確理解宏觀架構(gòu)和微觀舉措之間的相互關(guān)系，既要以宏觀架構(gòu)引領(lǐng)微觀舉措的完善，又要以微觀舉措的制定回應(yīng)宏觀架構(gòu)的安排，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同激勵無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。
鼓勵性制度與約束性制度并舉。制度功能的優(yōu)化是激勵無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。鼓勵性制度與約束性制度有機(jī)結(jié)合、相互配合的制度框架是促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理性選擇。鼓勵性制度一般通過財(cái)政融資支持、稅收優(yōu)惠保障、營商環(huán)境優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施投資、科研技術(shù)人才培育、職務(wù)晉升等方式滿足無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人、財(cái)、物等需求，激發(fā)政府及無人駕駛產(chǎn)業(yè)相關(guān)主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展。約束性制度往往是以設(shè)定產(chǎn)業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定義務(wù)與責(zé)任、有條件的資格待遇等方式規(guī)范政府及該行業(yè)內(nèi)各主體的行為，保證無人駕駛產(chǎn)業(yè)良性健康發(fā)展。
推動無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵性制度與約束性制度相輔相成，相互配合。前者從正激勵視角為無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件和動力，促進(jìn)無人駕駛領(lǐng)域相關(guān)主體的積極性，激發(fā)該領(lǐng)域的活躍度；[16]后者從負(fù)激勵視角約束政府及無人駕駛領(lǐng)域內(nèi)各主體的行為，引導(dǎo)其向規(guī)則制定者期望的方向發(fā)展，防止無人駕駛產(chǎn)業(yè)誤入歧途。[17]二者正是通過這種鼓勵與約束共同發(fā)力的方式，引導(dǎo)無人駕駛產(chǎn)業(yè)在正常的軌道上運(yùn)行。2016年9月，美國道路交通安全管理局（NHTSA）發(fā)布了《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策：加快道路安全的下一次革命》，規(guī)定凡在美國境內(nèi)參加道路測試的自動駕駛車輛都必須符合汽車安全標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，其在2017年9月頒布的《自動駕駛系統(tǒng)2.0：安全愿景》提出了“自愿指導(dǎo)”內(nèi)容，即在L3至L5自動駕駛系統(tǒng)的測試問題上，支持汽車工業(yè)及其他利益相關(guān)方自主設(shè)計(jì)最佳實(shí)踐方案，且未設(shè)定衡量企業(yè)測試方法的單一標(biāo)準(zhǔn)，只將減少駕駛的安全風(fēng)險(xiǎn)作為自由創(chuàng)新和研發(fā)的要求。[18]由此可見，美國雖為產(chǎn)業(yè)主體設(shè)定了一般性的安全義務(wù)，但也根據(jù)實(shí)際狀況，對進(jìn)入中高級發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)主體予以適當(dāng)?shù)囊?guī)則自主設(shè)計(jì)權(quán)。通過這種約束與鼓勵相結(jié)合的方式，使無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度設(shè)計(jì)達(dá)成平衡狀態(tài)。
鼓勵性制度與約束性制度并舉不意味二者在實(shí)踐中總是居于同等地位。正如無人駕駛產(chǎn)業(yè)的制度激勵理念是強(qiáng)調(diào)動態(tài)調(diào)整一般，在很大程度上，鼓勵與約束的實(shí)際關(guān)系受到某個時期、某個階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的影響，對某一方傾斜與否取決于具體分析的結(jié)果。
無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的重點(diǎn)
為增強(qiáng)我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的針對性，可根據(jù)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的重要問題，將無人駕駛產(chǎn)業(yè)制度激勵的重點(diǎn)放在無人駕駛侵權(quán)責(zé)任制度、產(chǎn)業(yè)投融資制度以及知識產(chǎn)權(quán)制度三個方面。
明確無人駕駛侵權(quán)責(zé)任制度。消解無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，需要建立相應(yīng)的責(zé)任制度。當(dāng)前，無人駕駛道路安全事故的責(zé)任承擔(dān)問題引發(fā)了社會的廣泛探討。責(zé)任主體的不確定意味著，一旦無人駕駛產(chǎn)品投入應(yīng)用并發(fā)生事故，違法成本將缺乏明確承擔(dān)者，責(zé)任人處于不確定的狀態(tài)。這將在一定程度上降低消費(fèi)者的選擇熱情，不利于無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以無人駕駛交通事故中民事侵權(quán)責(zé)任的判定為例，一旦發(fā)生事故，責(zé)任主體究竟是使用者、生產(chǎn)者（制造商）、銷售者、系統(tǒng)提供者、第三人，還是由無人車獨(dú)立擔(dān)責(zé)？諸如此類問題必須界定清晰，否則消費(fèi)者很可能因法律責(zé)任制度的不完善而對無人駕駛產(chǎn)品持觀望態(tài)度，企業(yè)則可能因?yàn)榘踩[患而考慮限制無人駕駛產(chǎn)品的自動化水平，最終導(dǎo)致無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動能無法得到有效釋放。鑒于我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，我國在無人駕駛責(zé)任制度方面亟需解決三個層面問題：第一，明確無人駕駛的法律性質(zhì)，即確定是否能夠賦予其獨(dú)立人格，這將決定其能否成為責(zé)任主體；第二，面對無人駕駛技術(shù)的沖擊，如何厘定侵權(quán)責(zé)任法的責(zé)任原則，以實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)受害人損失與維護(hù)創(chuàng)新的適當(dāng)平衡；[19]第三，根據(jù)責(zé)任原則，明確無人駕駛責(zé)任承擔(dān)情況，完善并修改相關(guān)法律制度。
健全投融資制度。隨著無人駕駛產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展，市場投資融資機(jī)會將會進(jìn)一步增加，產(chǎn)業(yè)融資能力也有所提高。但需要注意，我國在此情況下，通過提高產(chǎn)業(yè)融資質(zhì)量、加大產(chǎn)業(yè)融資的均衡程度、增強(qiáng)投融資市場抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力來健全投融資制度，至關(guān)重要。首先，培育和發(fā)展多元投資融資渠道，在增加無人駕駛產(chǎn)業(yè)投融資數(shù)量的同時，注重提高投融資質(zhì)量和效益。其次，充分掌握我國無人駕駛產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的投資融資狀況，發(fā)現(xiàn)短板和不足。分析相關(guān)領(lǐng)域投資融資狀況不佳的具體成因，結(jié)合實(shí)際情況予以適當(dāng)?shù)馁Y金傾斜，形成配置合理的投融資結(jié)構(gòu)。最后，注重完善無人駕駛產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管制度，在尊重市場基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，適當(dāng)發(fā)揮政府在引導(dǎo)資本合理配置上的積極作用，及時作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控，以增強(qiáng)無人駕駛產(chǎn)業(yè)抵御投融資風(fēng)險(xiǎn)的能力。
完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力主要來自對創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)所產(chǎn)生的壟斷性利益，[20]強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)是增進(jìn)產(chǎn)業(yè)主體創(chuàng)新熱情、進(jìn)而促進(jìn)無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。一方面，要加快無人駕駛領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)確權(quán)保護(hù)。無人駕駛作為人工智能領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)，多數(shù)創(chuàng)新成果很有可能落入專利法的保護(hù)范疇。而相比于國外多樣靈活的專利申請渠道，我國應(yīng)適當(dāng)調(diào)整專利申請方式，并簡化專利技術(shù)審查授權(quán)程序，開通無人駕駛技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的綠色通道。另一方面，要創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)交易制度。對于無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，多數(shù)產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)流通價(jià)值遠(yuǎn)勝于貯藏價(jià)值。因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新無人駕駛產(chǎn)業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)交易制度，優(yōu)化交易的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的最優(yōu)配置，促使更多創(chuàng)新活動的價(jià)值直接轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力。[21]
（本文系2018年國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的法治保障研究”和2020年國家社科基金一般項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反不正當(dāng)競爭執(zhí)法疑難問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：18ZDA150、20BFX147）
注釋
[1]付子堂：《法律的行為激勵功能論析》，《法律科學(xué)》，1999年第6期，第24頁。
[2]胡元聰、曲君宇：《智能無人系統(tǒng)開發(fā)與應(yīng)用的法律規(guī)制》，《科技與法律》，2020年第4期，第56～76頁。
[3]李爍：《自動駕駛汽車立法問題研究》，《行政法學(xué)研究》，2019年第2期，第106頁。
[4]王瑩：《法律如何可能？——自動駕駛技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)場景之法律透視》，《行政法學(xué)研究》，2019年第6期，第103頁。
[5]陳景輝：《自動駕駛與乘客優(yōu)先》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第6期，第7頁。
[6]［德］烏爾里希·貝克、王武龍：《從工業(yè)社會到風(fēng)險(xiǎn)社會——關(guān)于人類生存、社會結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙等問題的思考（上篇）》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2003年第3期，第26～45頁。
[7]張守文：《市場與政府關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國法學(xué)》，2014年第5期，第62頁。
[8]劉海穎：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府與市場角色定位研究》，《河南社會科學(xué)》，2019年第11期，第80～86頁。
[9]杜貴陽：《斯密定理、產(chǎn)業(yè)集聚與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2005年第1期，第20頁。
[10]許秋花：《政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的作用》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2013年第11期，第62～64頁。
[11]張玉潔：《人工智能技術(shù)的法律規(guī)制：以無人駕駛汽車為例》，《網(wǎng)絡(luò)法律評論》，2016年第2期，第28～38頁。
[12]于良春：《中國的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策:作用、關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)管理研究》2018年第12期，第62～63頁。
[13]楊宏山：《激勵制度、問責(zé)約束與地方治理轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》，2017年第5期，第88～92頁。
[14]孔祥德：《面向人工智能風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制革新——以自動駕駛汽車的行政規(guī)制為中心而展開》，《行政法學(xué)研究》，2020年第4期，第23頁。
[15]侯郭壘：《自動駕駛汽車風(fēng)險(xiǎn)的立法規(guī)制研究》，《法學(xué)論壇》，2018年第5期，第153～154頁。
[16]呂明元：《產(chǎn)業(yè)政策、制度創(chuàng)新與具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)成長》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2007年第1期，第135～136頁。
[17]胡元聰：《我國法律激勵的類型化分析》，《法商研究》，2013年第4期，第36頁。
[18]劉會春：《從美國立法經(jīng)驗(yàn)看我國自動駕駛汽車法律制度的建設(shè)》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2020年第5期，第37頁。
[19]殷秋實(shí)：《智能汽車的侵權(quán)法問題與應(yīng)對》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2018年第5期，第42頁。
[20]馮曉青：《促進(jìn)我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施的激勵機(jī)制研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2013年第2期，第213～224頁。
[21]何禮果、向章超：《從激勵機(jī)制角度談提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力的法律規(guī)制》，《中國高?？萍寂c產(chǎn)業(yè)化》，2009年第12期，第74～75頁。
責(zé) 編／郭 丹
Research on the Institutional Incentives of the Driverless Industry
Ye Ming
Abstract: Effective institutional incentives are an important driving force to promote the rapid development of the driverless industry. At present, the institutional incentives of the driverless industry in China have limitations in terms of the incentive recipient, incentive nature, incentive measures and incentive focus, which makes it difficult to provide effective support and guarantee for the development of the driverless industry. Based on the realistic scene and objective requirements of the development of the driverless industry, the institutional incentive concept of the driverless industry should emphasize the essence of dynamic adjustment and seek a proper balance between development and risk prevention and control. At the same time, we should choose the dual incentive mode of combining incentive market and incentive government, and build an institutional incentive framework where the macro and micro aspects are coordinated, and encouragement and restraint are equally important. Emphasis should be put on institutional incentives in three areas: clarifying the tort liability system for driverless driving, creating a sound industrial investment and financing system and improving the intellectual property protection system.
Keywords: driverless industry, institutional incentives, development support, risk prevention and control
