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黨國英:應(yīng)科學(xué)界定“城鄉(xiāng)”概念

提出“城鄉(xiāng)”界定問題,完全歸因于筆者對我國城鄉(xiāng)發(fā)展實踐的觀察。在農(nóng)村調(diào)研中常常能碰到一種情形,調(diào)研所在地的官員推薦的有些參觀點其實不是鄉(xiāng)村,而是城市功能區(qū),甚至就是一個小城市。有的地方向調(diào)研者提供的支農(nóng)項目,仔細辨別之下,也可發(fā)現(xiàn)它們其實是城市建設(shè)項目。城市當然要發(fā)展,筆者甚至認為鄉(xiāng)村振興大業(yè)需要通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來完成。但是,城鄉(xiāng)建設(shè)的實際操作需要精準,干了什么說了什么,不可眉毛胡子一把抓。

推進城市化、大力振興鄉(xiāng)村,都不錯,但如果真正到實際工作層面,就會發(fā)現(xiàn)不同的人所講的城市與鄉(xiāng)村可能不是一碼事。在目前的一般性政策文件中,講農(nóng)村工作領(lǐng)域時,還是把縣城以下的區(qū)域以及城市行政區(qū)內(nèi)的區(qū)轄鎮(zhèn)村看作鄉(xiāng)村。概括說,我們的城鄉(xiāng)界定主要用來適應(yīng)行政管理需要,與實際人口布局觀察的需要不匹配,沒有形成一套穩(wěn)定的區(qū)劃規(guī)則來按照實際人口布局變化不斷調(diào)整市鎮(zhèn)設(shè)置。目前流行的關(guān)于城市化率、農(nóng)民收入等指標在一定程度上并不能準確反映國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)界定方面的問題會對國民經(jīng)濟管理產(chǎn)生誤導(dǎo)。首先,城鄉(xiāng)界定不科學(xué)不利于形成精準政策指向。寬泛的鄉(xiāng)村概念夸大了國家對鄉(xiāng)村的投入,難以避免農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”傾向。例如,國家財政的農(nóng)林水支出項下的農(nóng)村綜合改革支出就是一項易于偏離農(nóng)業(yè)支持的投入。其次,城鄉(xiāng)界定不合理也不利于引導(dǎo)社會資本合理流動。有的民間投資項目名義上投到了農(nóng)村,發(fā)展所謂興農(nóng)產(chǎn)業(yè),得到了政府支持,但長期看與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無關(guān),還因為失去了非農(nóng)投資的聚集效應(yīng),形成了低效率投資。最后,城鄉(xiāng)界定的含糊同樣不利于引導(dǎo)人口合理流動。中國的城市化率總體上還不高,現(xiàn)有不少建制鎮(zhèn)有必要,也有可能發(fā)展成為小城市,使中國大約在“胡煥庸線”沿線及以東的廣大區(qū)域上,平均約每300平方公里出現(xiàn)一座小城市。小城市要真正按照城市的標準來建設(shè),使其成為服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的基地與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基地。但是,目前的建制鎮(zhèn)角色定位比較尷尬,對各種要素的吸引力不強,亟須正名。

往更深層次看,我們經(jīng)常習(xí)慣于一種“差不多”的管理思維,對城鄉(xiāng)界定清楚與否的問題不大在意。而經(jīng)濟發(fā)達國家對于城鄉(xiāng)的嚴格界定比較重視。美國有四個聯(lián)邦機構(gòu)從自己的工作需要出發(fā),對城市與鄉(xiāng)村采用了多個不同的界定準則。因為界定的原則十分明確,所以不僅不會引起混亂,反而使統(tǒng)計觀察結(jié)論可以相互參照,有利于對城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢作出更好判斷。

今年,歐盟、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人居署、國際勞工組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及世界銀行等六大國際機構(gòu)在歷時五年商討研究的基礎(chǔ)上,形成了一個關(guān)于城鄉(xiāng)界定的研究報告(城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的方法手冊)。這個向世界各國提出的具有實操性的統(tǒng)計改革手冊,提出的界定城鄉(xiāng)的方法,是將目標區(qū)域按每一平方公里面積劃分為連續(xù)的單元,根據(jù)每個單元的人口密度、人口規(guī)模以及每個單元與相鄰單元的連續(xù)情形來劃定城鄉(xiāng)。這個方案實際上把人口分布聚落劃分為3個類別,分別是城市、市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)與鄉(xiāng)村。方案對3個類別的具體認定原則是:

城市:在連續(xù)的若干單元中,每個單元的人口密度大于等于1500人,居民點相互連接,人口總量超過5萬人,且至少一半人口處于地理上完全連續(xù)的中心區(qū)。按這個定義,設(shè)想一個松散型、類似美國的最小城市情形:3平方公里居住2.5萬人構(gòu)成核心區(qū),其余2.5萬人住在與中心區(qū)域相毗鄰的約16平方公里的區(qū)域里,且每平方公里人口密度都大于1500人。當然還可以設(shè)想一個緊湊型最小城市的情形,如荷蘭的小城市。

市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū):在連續(xù)的若干單元中,排除城市群中的市中心區(qū)域,每個單元的人口密度大于300人,人口總量大于5000人,居民點有分隔,且中心區(qū)域的人口不超過半數(shù)。

鄉(xiāng)村:去除以上區(qū)域后,目標區(qū)域的其他部分都是鄉(xiāng)村。

手冊中提及的城鄉(xiāng)界定不是簡單地只劃分城市與鄉(xiāng)村,而是在二者之間加上了一個“市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)”,從這一點看,它也比較符合中國國情。可以考慮作為我國人口布局統(tǒng)計方法改革的一個思路。

為促進我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,在城鄉(xiāng)界定方法改革的基礎(chǔ)上,也需要其他配套改革,其中包括行政區(qū)劃改革、城鄉(xiāng)社會治理一體化改革等。在大的改革之前,首先可以考慮合并一些人口小縣,并根據(jù)試點經(jīng)驗,使符合條件的建制鎮(zhèn)名正言順地變?yōu)樾姓墑e最低的建制市。希望這方面的改革,有助于我國國民經(jīng)濟管理體系向科學(xué)化、市場化和國際化方向發(fā)展。

(作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)

[責任編輯:潘旺旺]