【摘要】中國(guó)一直維護(hù)多邊主義，主張通過(guò)多邊機(jī)制來(lái)攜手應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題。雖然中國(guó)宣布2030年前碳達(dá)峰并不令人意外，但承諾碳中和出人意料。由于中國(guó)承諾實(shí)現(xiàn)的從碳達(dá)峰到碳中和所需時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)需要以前所未有的力度向低碳化無(wú)碳化深度調(diào)整，壓實(shí)地方和行業(yè)主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)、各行業(yè)有序達(dá)峰。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)需要巨量投資，迫切需要加快推進(jìn)綠色金融和全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)資源向綠色低碳項(xiàng)目?jī)A斜，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)話(huà)與協(xié)調(diào)，推進(jìn)碳中和進(jìn)程中的國(guó)際合作，盡快制定出能被廣泛接受的政策指南，避免單方面采取措施可能帶來(lái)的沖突。

【關(guān)鍵詞】碳達(dá)峰 碳中和 碳市場(chǎng) 綠色低碳轉(zhuǎn)型 碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

【中圖分類(lèi)號(hào)】 X51 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008

張中祥，天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長(zhǎng)、卓越教授、博導(dǎo)，國(guó)家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)，亞太政策研究會(huì)會(huì)士。研究方向?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)學(xué)與政策、氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策、貿(mào)易與環(huán)境、創(chuàng)新與增長(zhǎng)。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》 《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。

2020年9月22日，中國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上明確提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把做好碳達(dá)峰、碳中和工作作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，并于2021年兩會(huì)將該目標(biāo)首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告；2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)”。

作為中國(guó)向世界作出的莊嚴(yán)承諾，碳達(dá)峰、碳中和對(duì)中國(guó)的發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和消費(fèi)方式等方面產(chǎn)生廣泛與深遠(yuǎn)的影響。目前，國(guó)家正在編制2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，研究制定電力、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建筑建材、交通等行業(yè)和領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案，以加快推進(jìn)綠色金融和全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)資源向綠色低碳項(xiàng)目?jī)A斜，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

中國(guó)宣布2030年前碳達(dá)峰并不意外，但碳中和承諾出乎意料

2014年11月，習(xí)近平主席與時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬舉行會(huì)談，宣布了各自2020年后的行動(dòng)目標(biāo)，中國(guó)承諾2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。2009年聯(lián)合國(guó)哥本哈根氣候變化大會(huì)前，筆者曾應(yīng)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化委員會(huì)減緩工作組副主席、時(shí)任威尼斯大學(xué)校長(zhǎng)Carlo Carraro教授之邀，撰寫(xiě)了題為《中國(guó)將于何時(shí)、以何種形式承諾控制溫室氣體排放？到2050年的路線(xiàn)圖》的論文（后收錄于Carlo Carraro為國(guó)際頂刊《International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics》主編的特刊號(hào)），從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和全球均衡視角，論證和提出中國(guó)應(yīng)承諾在2030年左右對(duì)其溫室氣體排放總量進(jìn)行控制，并擇時(shí)向世界宣布這一總量控制承諾（Zhang, 2011）。相關(guān)研究也表明，中國(guó)能夠在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰（Zhang, 2011／2017）。2020年9月中國(guó)作出的“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值”承諾把碳達(dá)峰的時(shí)間往前提了一點(diǎn)?？偟膩?lái)看，中國(guó)宣布力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并不意外，雖然新的承諾較此前承諾的2030年碳達(dá)峰需要付出更多的努力。

然而，中國(guó)宣布2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)卻是非預(yù)期的。世界沒(méi)有預(yù)料到中國(guó)會(huì)作出這個(gè)承諾，即使在國(guó)內(nèi)，估計(jì)也只有極少數(shù)相關(guān)部門(mén)知曉此事，而地方政府和企業(yè)作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)的主體，在此前并不知曉。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)，把“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，而不是作為具體內(nèi)容列在某一任務(wù)之下。這說(shuō)明中央深刻意識(shí)到需要有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)突出工作重點(diǎn)，做好宣傳推動(dòng)，讓全社會(huì)盡快意識(shí)到這一承諾的嚴(yán)肅性和緊迫性。

代表性的模型研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)將全球溫度上升幅度控制在2℃以?xún)?nèi)的目標(biāo)，需要中國(guó)在2025年前碳達(dá)峰并迅速下降（Tavoni et al., 2015; Zhang, 2017）。如果中國(guó)沒(méi)有作出碳中和的承諾，那么碳達(dá)峰后的碳排放或許尚不明確，比如，碳排放可能在達(dá)峰的水平上維持一段時(shí)間，然后下降。但既然中國(guó)在世界意料之外提出了碳中和目標(biāo)，則應(yīng)力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并推動(dòng)碳排放在其后迅速下降。這一研究判斷至關(guān)重要，涉及碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案各項(xiàng)指標(biāo)的確定，以及政策措施的范圍和力度。

中國(guó)兩次宣布?xì)夂虺兄Z選擇的平臺(tái)意味深長(zhǎng)

2020年9月16日中歐領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)晤，中法德三方明確提出打造“中歐綠色合作伙伴關(guān)系”；9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和；12月12日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)及有關(guān)國(guó)家倡議共同舉辦的氣候雄心峰會(huì)（旨在紀(jì)念《巴黎協(xié)定》五周年）上，進(jìn)一步宣布到2030年中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右、風(fēng)光發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)新舉措。

可見(jiàn)，雖然中國(guó)的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和自主貢獻(xiàn)新舉措均與中歐領(lǐng)導(dǎo)人的互動(dòng)或與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)的峰會(huì)有關(guān)，但中國(guó)最終選擇在聯(lián)合國(guó)平臺(tái)及其相關(guān)活動(dòng)上宣布關(guān)于碳中和、碳達(dá)峰的承諾。這充分說(shuō)明中國(guó)一直是維護(hù)多邊主義、主張通過(guò)多邊機(jī)制來(lái)攜手應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題的。這才是對(duì)“中國(guó)承諾”的正確的解讀和應(yīng)有的認(rèn)識(shí)高度。很遺憾，國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)和媒體，以及相關(guān)學(xué)者尚沒(méi)有就中國(guó)為什么選擇上述平臺(tái)和會(huì)議宣布?xì)夂虺兄Z的深層意義進(jìn)行相關(guān)研究和論述。

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整

多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。歐盟和英國(guó)于1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有60年時(shí)間；美國(guó)于2005年左右實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有45年時(shí)間；中國(guó)承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和僅有大約30年時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國(guó)家所用時(shí)間。當(dāng)前中國(guó)的絕對(duì)排放量高于他國(guó)，達(dá)峰后中國(guó)年減排的速度和力度須遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，中國(guó)不僅需要付出艱苦努力，而且因?yàn)闀r(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準(zhǔn)時(shí)間表和路線(xiàn)圖，找準(zhǔn)主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。

“碳中和”是指在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過(guò)植樹(shù)造林、碳捕集與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，以下簡(jiǎn)稱(chēng)CCS）等形式抵消掉，實(shí)現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國(guó)現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹(shù)造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠(yuǎn)，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過(guò)100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國(guó)的國(guó)土面積，中國(guó)碳匯吸收能力增長(zhǎng)的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實(shí)現(xiàn)“碳中和”，需要中國(guó)把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個(gè)數(shù)量級(jí)，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，首先要求中國(guó)以前所未有的力度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應(yīng)地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會(huì)減少。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對(duì)非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無(wú)碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達(dá)峰在全國(guó)的布局、目標(biāo)的分解和政策實(shí)施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和碳排放情況進(jìn)行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)有序達(dá)峰；同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方率先達(dá)峰，為推進(jìn)國(guó)家整體碳達(dá)峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國(guó)范圍的碳達(dá)峰創(chuàng)造有利條件。

從2010年開(kāi)始，國(guó)家先后開(kāi)展了三批共計(jì)87個(gè)低碳省市試點(diǎn)。這些試點(diǎn)省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點(diǎn)省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達(dá)峰。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)這些城市的期望不止是達(dá)峰，之后的排放控制標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格。相比之下，西部城市由于碳達(dá)峰完成時(shí)間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過(guò)，從資源稟賦上來(lái)看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽(yáng)能、風(fēng)力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進(jìn)碳減排的過(guò)程中更占優(yōu)勢(shì)。如果國(guó)家嚴(yán)格實(shí)施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費(fèi)，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個(gè)非常好的機(jī)遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機(jī)制。

此外，“碳中和”要求中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向低碳化無(wú)碳化作出深度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對(duì)煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來(lái)看，煤依然是中國(guó)主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機(jī)占全國(guó)電力總裝機(jī)容量首次低于50%，但全國(guó)仍有10.8億千瓦煤電裝機(jī)在運(yùn)行；電廠(chǎng)相對(duì)來(lái)說(shuō)是最容易大規(guī)模達(dá)峰的主體。面臨碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束，中國(guó)要嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，推動(dòng)煤電裝機(jī)在“十四五”時(shí)期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。中國(guó)煤電裝機(jī)容量未來(lái)峰值預(yù)計(jì)為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長(zhǎng)空間已十分有限。電力部門(mén)要在2050年前實(shí)現(xiàn)零排放、2060年前實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模的負(fù)排放，才能支撐整個(gè)能源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)碳中和（清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究研究，2020）。

由于中國(guó)60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時(shí)期必須嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)。筆者預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺(tái)期，但煤炭消費(fèi)比重會(huì)持續(xù)下降；“十五五”時(shí)期煤炭消費(fèi)總量將進(jìn)入相對(duì)較快的下降通道；2040年后，隨著大批燃煤電廠(chǎng)達(dá)到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)能規(guī)?；\(yùn)用，煤炭消費(fèi)將快速下降；到2050年，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重預(yù)計(jì)將降至個(gè)位數(shù)。另外，在運(yùn)煤電機(jī)組平均運(yùn)行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠(chǎng)正常退役還有20~30年時(shí)間。讓這些機(jī)組提前退役會(huì)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機(jī)組運(yùn)行年齡更短。避免電廠(chǎng)碳資產(chǎn)的擱置問(wèn)題需要依靠CCS技術(shù)，因?yàn)樵谏袩o(wú)其他可行技術(shù)的情況下，可通過(guò)CCS來(lái)實(shí)現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機(jī)組不至于全部提前退役。未來(lái)CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對(duì)控煤和煤炭消費(fèi)量下降的幅度產(chǎn)生影響。