【摘要】近年來，隨著數(shù)字加密貨幣在全球范圍內快速發(fā)展，越來越多國家央行開始積極研究央行數(shù)字貨幣（CBDC）的發(fā)行，部分國家甚至已開始搭建CBDC底層基礎設施，啟動CBDC技術試點等工作，CBDC將是未來大勢所趨。CBDC是真正意義上的貨幣，其推廣伴隨著一些可能存在的風險，對此，需要我國監(jiān)管部門著重防范CBDC發(fā)行風險對整個金融系統(tǒng)性風險的沖擊；與國外相關機構展開合作，建立涵蓋CIPS和第三方支付系統(tǒng)等在內的針對跨境資金流動的全相動態(tài)實時監(jiān)測系統(tǒng)，防范跨境資金流動風險；加強對支付系統(tǒng)信息安全的監(jiān)管，確保用戶隱私不被泄露，維護國家金融安全；在數(shù)字人民幣（DC/EP）進入試點階段時期，應及時制定對應的監(jiān)管措施，防范對金融市場穩(wěn)定性的沖擊。

【關鍵詞】數(shù)字貨幣 監(jiān)管 貨幣政策 【中圖分類號】F015 【文獻標識碼】A

國際清算銀行（BIS）在2020年第三次全球央行數(shù)字貨幣（CBDC）調查表明，全球66 家央行中，有86%在研究央行數(shù)字貨幣問題，其中10%即將發(fā)行本國CBDC。CBDC也稱法定數(shù)字貨幣，由一國貨幣當局（中央銀行）基于國家信用發(fā)行，是法定貨幣在數(shù)字經濟時代的延伸，具有法償性，與之相對的是一系列以數(shù)字貨幣命名的加密資產或數(shù)字資產，后者由私人機構發(fā)行，無穩(wěn)定貨幣錨，更不具有法償性。CBDC的推出是在加密資產推出之后，作為各國應對加密資產對法定貨幣的威脅、并在未來國際貨幣領域占據(jù)主動地位的重要舉措，其對整個金融業(yè)及其監(jiān)管領域都帶來了較為深遠的影響。筆者對國內外CBDC的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及監(jiān)管政策進行了梳理，以便監(jiān)管當局厘清全球數(shù)字貨幣的發(fā)展態(tài)勢，識別數(shù)字貨幣發(fā)展的潛在風險，穩(wěn)步有效推進數(shù)字人民幣（DC/EP）的發(fā)展，從而在國際貨幣體系變革中占據(jù)強有力的地位。

全球法定數(shù)字貨幣的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著數(shù)字貨幣在全球范圍內快速發(fā)展，越來越多國家央行開始積極研究CBDC的發(fā)行，部分國家甚至已開始搭建CBDC底層基礎設施，啟動CBDC技術試點等工作。中國作為世界上第一個推出主權數(shù)字貨幣的國家，2020年4月起，DC/EP陸續(xù)在國內部分城市、商業(yè)銀行及跨境支付等場景進行了試點，并于2020年12月完成全國首張數(shù)字人民幣保單，DC/EP發(fā)行計劃已迫在眉睫。2020年第一季度，法國央行計劃開展數(shù)字貨幣試點項目。2020年7月，新加坡央行宣布已開發(fā)出跨境支付網絡系統(tǒng)，可實現(xiàn)更便捷高效、更低成本國際結算系統(tǒng)；歐美國家也不甘落后，加拿大、瑞典、英國等多國央行聯(lián)合BIS組建CBDC小組，且即將推出試點項目；美國也加快研究進度，2020年5月，美國發(fā)布數(shù)字美元項目（DDP）的白皮書，詳細介紹了美國CBDC的基本架構、發(fā)行目的和潛在應用場景等。當前，CBDC引發(fā)了各界高度關注，毋庸置疑，CBDC將是未來大勢所趨，因此，各國當前均在積極應對，以求搶占先機。結合國際清算銀行的調查，筆者對當前主要國家CBDC研究現(xiàn)狀進行了梳理。（詳見表1）。

表1：主要國家央行數(shù)字貨幣（CBDC）的研究現(xiàn)狀

整體而言，當前全球CBDC的發(fā)展呈現(xiàn)如下特點：

首先，全球CBDC研發(fā)駛入快車道。BIS近期發(fā)布報告，稱CBDC在2020年迅速崛起，截至2020年7月，全球至少有36家央行發(fā)布了CBDC計劃。其中，厄瓜多爾、烏拉圭等拉美國家率先完成了零售型CBDC試點。其他國家也陸續(xù)展開CBDC的研發(fā)和測試，由安圭拉、圣盧西亞等8個經濟體組成的東加勒比貨幣聯(lián)盟央行表示，正在進行基于區(qū)塊鏈的法定數(shù)字貨幣的測試，巴西央行也表示，巴西有望于2022年正式采用CBDC。在亞洲，韓國央行計劃在2021年進行法定數(shù)字貨幣的試點，目前已審核完成第一階段的研發(fā)工作。日本央行也宣布，計劃在2021財年實驗測試法定數(shù)字貨幣的基礎核心功能。作為較先推出CBDC的國家之一，中國DC/EP目前已在深圳、蘇州、北京、上海等地進行試點，現(xiàn)階段的試點測試對人民幣的發(fā)行與流通，以及我國的宏觀經濟金融穩(wěn)定都不會產生影響。

其次，發(fā)達經濟體推進CBDC的進程相對謹慎。與拉美發(fā)展中國家相比，歐美發(fā)達國家的CBDC研發(fā)進程明顯較緩。2020年，美聯(lián)儲發(fā)布了一系列研究報告，探討了CBDC的潛在效用，但并沒有涉及具體的技術內容，也并未對數(shù)字美元的發(fā)展階段及進程進行規(guī)劃。2019年底，歐洲央行宣布設立CBDC專門委員會，并推出名為“歐洲鏈”的新概念驗證項目，探索歐元CBDC的實踐問題。但在首份數(shù)字歐元報告中，歐洲央行并未對是否引入數(shù)字歐元給出明確答案。英格蘭銀行行長表示，各國引入CBDC要審慎評估，一些重要問題需要深入思考，包括CBDC是否會造成銀行業(yè)金融“脫媒”、如何影響信貸成本和可獲得性、央行如何確保個人隱私和數(shù)據(jù)保護等問題。當前英國央行也在探索CBDC的各種用例，但尚未對其引進及測試作出任何決定?？梢?，發(fā)達經濟體推進CBDC發(fā)展的進程與其貨幣在國際貨幣體系中的地位并非一致。

再次，主要經濟體之間CBDC的競合態(tài)勢日趨明顯。一方面，主要經濟體紛紛啟動CBDC議程，旨在參與貨幣競爭，如中國啟動DC/EP試點、歐洲央行推出首份數(shù)字歐元報告等。當前，全球范圍內主導支付體系的競爭激烈，CBDC在促進交易的同時，更是主權的象征。推進CBDC對全球支付體系的主導競爭作用具有重要意義。另一方面，發(fā)達經濟體之間成立研究小組，旨在加強相關國家之間的技術、政策評估和測試以及國際政策框架協(xié)調。2020年1月，加拿大、瑞典、瑞士、日本、英國聯(lián)合歐洲央行及BIS成立工作組，旨在研究CBDC的潛在應用場景。2020年5月，數(shù)字美元基金會與全球咨詢公司埃森哲聯(lián)合發(fā)布了數(shù)字美元項目的白皮書，表示該項目與加拿大央行、新加坡金融管理局、歐洲央行和瑞典國家銀行進行合作。

最后，全球法定貨幣電子化的過程是漸進而非激進的。當前各國CBDC仍處于研發(fā)階段，研發(fā)過程中無論是來自市場方面，還是來自監(jiān)管政策方面，法定貨幣電子化仍存在風險。美國當前推行CBDC的路徑之一是將所謂“美元穩(wěn)定幣”Libra（Facebook發(fā)起的加密貨幣項目）提升為數(shù)字美元，因為Libra錨定美元，且價格波動控制在一個有效的區(qū)間。但Libra本質上并不穩(wěn)定，其兌換價的波動使得計價功能及支付功能弱化。因此，借道數(shù)字資產實現(xiàn)美元數(shù)字化并不是有效路徑，Libra未來只能謀求在跨境支付領域中發(fā)揮中介作用。真正穩(wěn)定的數(shù)字美元，需要實現(xiàn)數(shù)字美元與銀行美元1：1的兌換比例，在美國銀行機構體系并非全境覆蓋的條件下，商業(yè)銀行運營數(shù)字貨幣，極可能出現(xiàn)銀行頭寸敞口供應風險，相關各方不會很快形成乃至宣示其各自的美元數(shù)字化立場。自2020年2月開始，瑞典進行為期一年的“電子克朗”測試，主要在隔離環(huán)境中模擬人們日常使用數(shù)字貨幣，如利用數(shù)字錢包進行支付、存取款等。但瑞典商業(yè)銀行因此可能會陷入缺乏資金并承擔更多債務的困境，瑞典央行在管理資金方面也存在主觀性的監(jiān)管缺失問題，這些均是央行發(fā)行CBDC前必須解決的問題。

全球法定數(shù)字貨幣的發(fā)展趨勢

央行推出CBDC后，在當前金融科技創(chuàng)新及全球金融一體化背景下，其對現(xiàn)有的貨幣體系有何影響？監(jiān)管機構該如何進行監(jiān)管？未來將何去何從？筆者結合CBDC的特征、優(yōu)勢、全球CBDC的發(fā)展狀況，將CBDC的發(fā)展趨勢總結如下。

第一，CBDC將逐漸取代加密資產，全面提升貨幣政策有效性。首先，加密資產具有去中心架構特征，會削弱貨幣政策有效性，進而可能影響金融穩(wěn)定。CBDC采用的分布式分類賬本技術（DLT），能促進CBDC交易中介的扁平化，有利于央行增強對貨幣供應量的控制，更有效地進行流動性管理，減少貨幣政策時滯，從而提高貨幣政策傳導的有效性。此外，與現(xiàn)行法定貨幣相比，CBDC的運行體系將蘊含大量的貨幣政策創(chuàng)新，如“條件觸發(fā)機制”等，會限制信貸主體和使用場景，實現(xiàn)精準投放貸款，避免資金空轉的目的。CBDC的發(fā)行可以使支付工具和投資工具相分離，疏通貨幣政策傳導渠道，實現(xiàn)社會經濟效率的提升。因此，在未來較長時間內，為促進本國貨幣政策的有效實施，維護本國金融系統(tǒng)穩(wěn)定，各國央行推行CBDC的速度將愈發(fā)加快。

第二，CBDC將促進多邊合作，推動數(shù)字貨幣底層技術發(fā)展。各國央行提出CBDC戰(zhàn)略的重要原因之一，是加密資產和DLT的出現(xiàn)。從加密資產比特幣到數(shù)字穩(wěn)定資產Libra，其去中心化及匿名化特點，對法定貨幣的地位造成巨大威脅。而DLT的出現(xiàn)，不僅促進了加密資產的演進，也使得央行建立更大規(guī)模的清算系統(tǒng)、發(fā)行法定數(shù)字貨幣的可能性大大增強，CBDC因此應運而生。可見，數(shù)字貨幣底層技術的發(fā)展，是各國央行未來積極推進CBDC的重要保障。多邊跨國、跨區(qū)域合作有利于拓寬技術架構，有利于央行審慎評估技術的優(yōu)劣，從而選擇最優(yōu)的技術路徑，對數(shù)字貨幣產生深遠長久的影響。因此，在數(shù)字經濟背景下，在未來較長時間內，各國會積極整合大型高科技公司的技術研發(fā)成果，推進本國金融科技創(chuàng)新，并加強多邊跨國、跨區(qū)域合作，互惠互利，共同推進數(shù)字貨幣底層技術發(fā)展。

第三，CBDC將完善跨境支付系統(tǒng)，改變國際支付體系大格局。目前全球的跨境支付多采用代理行模式，其中涉及眾多的中介機構，且跨境的監(jiān)管標準有所差異，增加了各種隱性成本。此外，支付狀態(tài)的不可觀察性、支付處理延遲性及支付服務時長有限性等問題，使跨境支付效率大大降低。CBDC有針對性地解決了傳統(tǒng)跨境支付系統(tǒng)的上述問題，是降低跨境支付成本、提升跨境支付效率的優(yōu)先選擇。值得注意的是，近些年美元的跨境支付結算網絡被政治化和武器化，美國的清算所銀行統(tǒng)一支付系統(tǒng)（CHIPS）和環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會系統(tǒng)（SWIFT）在跨境清算領域具有主導權，兩大系統(tǒng)成為其行使霸權的重要工具。因此，為突破美國主導的現(xiàn)有格局，在未來較長時間內，各國會積極推進CBDC在跨境支付結算領域的應用，逐步改變國際支付體系的現(xiàn)有格局。

第四，CBDC將平衡隱私及監(jiān)管問題，促進各國法律法規(guī)的完善。CBDC的設計需建立在現(xiàn)有及未來的國家政策之上，需要考慮現(xiàn)有法定貨幣的需求、交易記錄、法律、監(jiān)管政策及國家安全等一系列問題。若CBDC完全匿名，則便無法追蹤，助長非法經濟行為，如此即違反了現(xiàn)有的反洗錢等法律，又削弱了法定貨幣自身的價值。若CBDC完全透明，便可全面監(jiān)控，雖然有利于監(jiān)管，但交易信息泄露概率上升，不利于社會經濟穩(wěn)定。因此，CBDC必須實現(xiàn)強化貨幣監(jiān)管與保護居民隱私之間的平衡。當前DC/EP可實現(xiàn)有限匿名，只有央行才能監(jiān)控交易雙方的姓名、金額等完整信息，而運營機構只能掌握DC/EP的收付金額變化。而針對美元CBDC，美國可能會借鑒當前現(xiàn)金處理系統(tǒng)，設計一個小額支付匿名，但超過1 萬美元時需要向國家稅務局報告的類似的系統(tǒng)。此外，CBDC也要逐漸建立“相同行為、相同監(jiān)管”的原則，減少監(jiān)管套利的空間。因此，為應對CBDC可能引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，未來在很長時間內，各國會積極完善本國法律法規(guī)。

第五，CBDC將考慮貨幣計息問題，逐步完善其現(xiàn)有功能。若CBDC不計息，則其與現(xiàn)金紙幣具有相同功能，即持有實物時不計息，但存入賬戶中可計息，相當于貨幣體系中的M0。若CBDC計息，則其與銀行賬戶更接近，具有投資功能，不論自身是正利率還是負利率，均會增加各國貨幣政策的傳導性，對金融系統(tǒng)與國家體系產生更復雜的影響。現(xiàn)階段，DC/EP僅用于替代現(xiàn)金，不會支付利息，不具備投資價值，不會替代銀行存貸款，因此，商業(yè)銀行預計不會受太大影響，整個金融體系不會產生較大震蕩。數(shù)字美元白皮書雖然沒有明確數(shù)字美元是否計息，但結合其他國家的現(xiàn)實情況，在數(shù)字貨幣運行初期，多數(shù)不計息，以避免其對經濟體產生的復雜影響。但隨著各國CBDC的推進，CBDC將會衍生到M1、M2。屆時，居民可將持有的CBDC從電子現(xiàn)金轉變?yōu)榇婵?、理財資金等。因此，為逐步完善CBDC的現(xiàn)有功能，拓寬其應用場景，未來在很長時間內，各國會積極考慮CBDC的計息問題，緩解現(xiàn)有加密資產對經濟系統(tǒng)穩(wěn)定性的沖擊。

全球法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管政策

CBDC與加密資產最大的差異在于，CBDC是真正意義上的貨幣。貨幣是交換媒介、計量單位以及價值存儲的工具，能夠履行其價值尺度、支付手段與貯藏手段的主要職能。隨著經濟社會的發(fā)展，貨幣的三大職能逐漸衍生出三大系統(tǒng)：價值系統(tǒng)、支付系統(tǒng)及儲藏系統(tǒng)。CBDC的推廣伴隨著一些潛在的問題與挑戰(zhàn)，筆者從三大系統(tǒng)出發(fā)，考慮可能存在的風險，便于監(jiān)管機構完善現(xiàn)有的監(jiān)管政策。

第一，在價值系統(tǒng)方面，會計核算系統(tǒng)、統(tǒng)計系統(tǒng)、估測系統(tǒng)、債券評估系統(tǒng)等共同構成法定貨幣的價值系統(tǒng)。市場經濟下，無論商品交易與否，均需要計價，因為個體預期會對商品價格尤其是非交易商品的價格產生重大影響。因此，法定貨幣仍具有價值尺度，但商品價格難以準確反映商品的價值。此時，需要對商品價值進行全方位評估與監(jiān)測，包括對無形資產的估價等。此時可能出現(xiàn)估價失真等問題，如在評估資產價格過程中，受品牌、消費心理、壟斷勢力等因素影響，導致虛擬價值在價格評估中占比過多，估價過高。而公司資產價格虛高一方面會影響其在股票市場上的估值，加劇股價波動和資產價格暴漲暴跌的風險。另一方面，當估值虛高的資產作為抵押品時，還可能會將風險傳導至銀行等相關部門，甚至引發(fā)實體經濟衰退。因此，需要加強對于評級公司、資產價格評估公司以及壟斷企業(yè)等的監(jiān)管，防止資產泡沫破裂的風險。而CBDC的發(fā)行很大程度上依賴于大數(shù)據(jù)的識別與搜集，當前央行搜集的基本是近期形成的大數(shù)據(jù)，不能全面掌握經濟和機構的基本面信息，但央行發(fā)行CBDC要考慮經濟周期，依賴更長周期的數(shù)據(jù)、更具代表性的基本面信息進行決策，兩者矛盾極易使決策部門陷入數(shù)據(jù)決策風險，進而引發(fā)CBDC與現(xiàn)金面值不一致的風險。此外，個體基于社會的法定貨幣量調整預期，使得無形資產等非交易商品估價產生波動，進而影響價值系統(tǒng)的穩(wěn)定，沖擊整個金融系統(tǒng)，因此，需要著重防范CBDC發(fā)行風險對整個金融系統(tǒng)性風險的沖擊。

第二，在支付系統(tǒng)方面，銀行間大額支付系統(tǒng)和底層支付系統(tǒng)共同構成法定貨幣的支付系統(tǒng)。在整個支付系統(tǒng)中，存在兩大支付體系，一是實物現(xiàn)金支付體系；二是電子信息支付體系，主要包括以匯票、支票、銀行卡為載體的支付形式和以互聯(lián)網為載體的第三方支付系統(tǒng)平臺。國內誕生的微信、支付寶、銀行錢包等第三方支付體系是底層支付系統(tǒng)的主力，其實現(xiàn)了實物支付網絡化，提高了用戶的支付效率和使用體驗。需要注意的是，目前人民幣已成為第五大國際支付貨幣，未來第三方支付體系的國際推廣是促進人民幣國際化的重要步驟，預計其在“一帶一路”等國際貿易中的支付占比還將上升。雖然我國在2015年已推出人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），但與第三方支付系統(tǒng)的對接有待完善。考慮到今后一段時期內國際貿易環(huán)境更為復雜，走私、洗錢、販毒、跨境賭博、販賣軍火等非法渠道及惡意做空資本市場的資金經由支付系統(tǒng)流入的風險上升，對此，監(jiān)管部門可以與國外相關機構展開合作，建立涵蓋CIPS和第三方支付系統(tǒng)等在內的針對跨境資金流動的全相動態(tài)實時監(jiān)測系統(tǒng)，防范跨境資金流動風險。此外，還需加強對支付系統(tǒng)信息安全的監(jiān)管，確保用戶隱私不被泄露，維護國家金融安全。

第三，在儲藏系統(tǒng)方面，儲蓄系統(tǒng)及金融資產系統(tǒng)共同構成法定貨幣的價值儲藏系統(tǒng)。在整個儲藏系統(tǒng)中，存在兩類儲蓄形式，一類是不同形式的儲蓄和金融資產，另一類是類金融資產，后者比較寬泛，包括房地產抵押、股票質押、大宗商品抵押等，兩類形式的儲蓄均應該納入金融監(jiān)管當中。國際上較多國家將典型加密資產如比特幣、Libra合法化，并發(fā)展成為金融資產供投資者進行儲蓄或投資。當前，多數(shù)國家針對加密資產已開展立法規(guī)范的監(jiān)管，如美國、日本、俄羅斯等。中國禁止加密資產的發(fā)行與流通，且DC/EP只能替代M0，但隨著人民幣國際化進程的加快，DC/EP可能會替代M1、M2，承擔著金融資產的抵押功能，并在交易過程中衍生出數(shù)字金融產品，如數(shù)字債券、票據(jù)、ETF等類金融產品，影響交易和資產管理等核心金融領域。當前，中國現(xiàn)有法律法規(guī)體系缺乏對于法定數(shù)字貨幣界定、金融制度和監(jiān)管體系的設定，且法定數(shù)字貨幣金融監(jiān)管政策缺失，因此，在DC/EP進入試點階段時期，建議及時制定對應的監(jiān)管措施，防范對金融市場穩(wěn)定性的沖擊。

此外，CBDC在經濟生活中也可能存在一定的風險，監(jiān)管部門需對應進行政策安排。其一，CBDC采用新的技術往往伴隨新的風險、漏洞與騙術。CBDC的技術核心是密碼，倘若犯罪分子破解密碼，那么極有可能復制、偽造、篡改和竊取CBDC。更有甚者，利用惡意軟件、木馬病毒等惡意攻擊CBDC系統(tǒng)，風險可能迅速擴散到整個貨幣體系，帶來難以估計的災難性后果。此外，用戶需要警惕假借CBDC名義實施的新型炒作和詐騙，避免經濟損失。其二，CBDC可能會使商業(yè)銀行產生擠兌風險。如果人們把存款賬戶里的錢轉移到CBDC，銀行可能會缺乏資金，不得不依賴批發(fā)市場獲取流動性，這將使銀行承擔更多債務，并可能變得缺少利潤，從而危及金融穩(wěn)定。同時，CBDC背后是國家信用，而商業(yè)銀行背后是企業(yè)信用，一旦經濟出現(xiàn)波動或銀行經營困難，客戶會迅速將銀行存款轉換為CBDC，加劇了商業(yè)銀行的擠兌風險。

（作者為南開大學經濟學院教授、博導，南開大學虛擬經濟與管理研究中心主任，南開大學數(shù)字經濟研究中心研究員；南開大學經濟學院博士研究生張坷坷對本文亦有貢獻）

【注：本文系研究闡述黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重大項目“深度開放下外部金融沖擊應急系統(tǒng)研究”（項目編號：20ZDA101）的階段性成果】

【參考文獻】

①陳燕紅、于建忠、李真：《央行數(shù)字貨幣的經濟效應與審慎管理進路》，《東岳論叢》，2020年第41期。

②馮永琦、劉韌：《貨幣職能、貨幣權力與數(shù)字貨幣的未來》，《經濟學家》，2020年第4期。

③姚前、湯瑩瑋：《關于央行法定數(shù)字貨幣的若干思考》，《金融研究》，2017年第7期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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