【摘要】“十四五”時期，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務更加艱巨，只有更加堅定地、主動地、戰(zhàn)略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力。未來我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙的基礎上，圍繞“創(chuàng)造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執(zhí)行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地。

【關(guān)鍵詞】競爭政策 基礎性地位 體制機制改革 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

近年來，黨中央和國務院發(fā)布的幾乎所有涉及體制改革的政策文件都強調(diào)要進一步強化競爭政策的基礎性地位，同時，國內(nèi)外幾乎所有的有關(guān)中國體制改革和產(chǎn)業(yè)政策的學術(shù)研究都認為，在中國發(fā)展模式由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的過程中，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策主導的政策體系要相應地向競爭政策主導的政策體系轉(zhuǎn)變。雖然政策界和學術(shù)界在確立競爭政策的基礎性地位問題上已經(jīng)取得了高度一致，但在到底如何實現(xiàn)競爭政策基礎性地位的問題上，尚未給出破解思路。

切實強化競爭政策基礎性地位的緊迫性

對于切實強化競爭政策的基礎性地位，當前首要的問題不是“必要性”問題，而是“緊迫性”問題。如果不能真正認識到強化競爭政策基礎性地位的緊迫性，強化競爭政策基礎性地位就可能長期處于“雷聲大、雨點小”的狀態(tài)。“十四五”時期，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務更加艱巨，面臨的國際競爭環(huán)境更加惡劣，只有更加堅定地、主動地、戰(zhàn)略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力，有效應對國內(nèi)外各種風險和挑戰(zhàn)。切實強化競爭政策在我國經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位，具有重要意義。

首先，加快確立競爭政策基礎性地位是中國繼續(xù)深度融入全球多邊體系、實現(xiàn)更高水平開放的要求。中美貿(mào)易摩擦驅(qū)動全球貿(mào)易和投資秩序深度調(diào)整，未來無論是WTO改革還是TPCPP、美墨加協(xié)定等多邊組織的發(fā)展，都反映出更高標準、更高要求的多邊貿(mào)易和投資規(guī)則的形成和有效實施已經(jīng)是大勢所趨，中國要想在新的全球治理體系中尋求更加積極主動的位置，從而持續(xù)分享全球經(jīng)濟開放合作的紅利，就必須在未來幾年里主動建立起與國際規(guī)則接軌的開放、公平、透明的政策體系和規(guī)則，否則可能錯失參與和推動全球新一輪貿(mào)易和投資秩序調(diào)整的機會和主動權(quán)。“十四五”時期是既有的全球多邊規(guī)則體系加快調(diào)整、新的多邊規(guī)則體系加快形成的關(guān)鍵時期，形成公平、公正、公開的市場競爭秩序，也是中國能夠深度融入、主動適應新的全球多邊規(guī)則的前提。

其次，加快確立競爭政策基礎性地位是建設高標準市場體系的要求。地方政府間的激烈競爭和多種所有制企業(yè)間的激烈競爭，是過去四十余年中國經(jīng)濟高速增長的一個重要原因。“十四五”時期是我國建設高標準市場體系的關(guān)鍵時期，而高標準市場體系的兩個核心規(guī)定，一是要素市場和產(chǎn)品市場的市場化定價，二是要素市場和產(chǎn)品市場的公平競爭。前者要求政府減少對價格形成機制的行政干預，主要由市場供求決定價格水平，后者則要求強化競爭政策的基礎性地位，保證各種所有制和不同規(guī)模的企業(yè)能夠在要素市場和產(chǎn)品市場公平地參與競爭。雖然不斷強化微觀主體間競爭是創(chuàng)造“中國奇跡”的重要經(jīng)驗，甚至在高鐵這樣的國家高度管制的行業(yè)也通過創(chuàng)造“有控制的競爭”推動了技術(shù)趕超，但地方政府間激烈的招商引資競爭卻并不利于實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；而隨著競爭性領(lǐng)域民營企業(yè)的大規(guī)模進入，民營企業(yè)如何在基礎設施產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)實現(xiàn)自由進入并能夠與國有企業(yè)進行公平競爭，成為未來中國可持續(xù)增長的重要條件，以上兩個條件都需要通過強化競爭政策基礎性地位來約束和倒逼推動形成。

最后，加快確立競爭政策基礎性地位是我國把握新技術(shù)經(jīng)濟范式機會窗口、實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)先的要求。隨著以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡化為核心的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革由導入期進入加速拓展期，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、無人駕駛、遠程醫(yī)療、基因編輯等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)必然成為未來中國經(jīng)濟增長的新動能。然而，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超具有明確的國外成熟技術(shù)和商業(yè)模式對標不同，新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)沒有現(xiàn)成的技術(shù)可以引進，沒有成功的商業(yè)模式可以模仿，基于公平競爭的多樣化的研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競爭是自主知識產(chǎn)權(quán)和原始創(chuàng)新能力形成的有效路徑，更適合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超模式的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策主導的政策范式，必須適時向更有效支撐新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的競爭政策主導的政策范式轉(zhuǎn)變。當量子計算、人工智能等新興通用目的技術(shù)和根技術(shù)發(fā)展尚處于萌芽階段時，大量企業(yè)特別是中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多樣化技術(shù)探索對于推動主導技術(shù)的涌現(xiàn)和成熟至關(guān)重要，這時，競爭政策就要通過限制大企業(yè)的壟斷行為來促進競爭，保持新興技術(shù)競爭強度和產(chǎn)業(yè)動態(tài)性。

未來幾年仍然是我國經(jīng)濟可以保持中高速增長的時期，“十四五”期間我國通過促進消費、擴大投資釋放經(jīng)濟增長潛力的空間仍然較大，可預期的適度高速增長，為推進配套改革、消化改革成本、減小改革阻力，從而有效強化競爭政策基礎性地位提供了足夠?qū)捤珊陀欣暮暧^環(huán)境。當前，社會各界呼吁建設更加公平的市場競爭環(huán)境的聲音日益強烈，加快推進我國微觀經(jīng)濟政策體系由結(jié)構(gòu)性政策主導向競爭政策主導轉(zhuǎn)變，具有良好的宏觀經(jīng)濟和社會環(huán)境，是民心所向，大勢所趨。

切實強化競爭政策基礎性地位面臨的根本性障礙

強化競爭政策基礎性地位的難點，也是建設高標準市場體系攻堅克難的關(guān)鍵，就是要逐步調(diào)整已經(jīng)不能適應新發(fā)展階段、新產(chǎn)業(yè)要求和新國際環(huán)境的體制機制和政策體系，特別是那些曾經(jīng)不同程度地發(fā)揮了積極作用而可能已經(jīng)形成政策慣性、對其進行調(diào)整可能損害到部分主體利益而形成改革阻力的體制機制和政策體系，構(gòu)建起更加符合新的政治經(jīng)濟技術(shù)范式要求、能夠更有力保障國家利益和改善人民福祉的體制機制和政策體系。因此，必須清晰認識、充分評估強化競爭政策基礎性地位改革和各項工作推進所面臨的障礙：

首先，長期實施強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策可能形成政策慣性和認知障礙。改革開放以來，我國長期地、大范圍地使用財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府擔保貸款、產(chǎn)業(yè)投資基金、低價工業(yè)用地等結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策來支持特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)和特定企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。在我國經(jīng)濟發(fā)展的初期，這些結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策總體上對促進企業(yè)投資、擴大制造業(yè)規(guī)模起到了顯著的積極作用。但也正因此，盡管各級政府已經(jīng)看到了大范圍強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的抑制作用，但由于長期強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展并存形成的“光環(huán)效應”、各級政府部門對既有政策工具箱的習慣性依賴等原因，強化競爭政策基礎性地位實際上受到了傳統(tǒng)政策惰性和認知模式的強有力抵制。

其次，強化競爭政策基礎性地位對經(jīng)濟增長可能形成短期沖擊，從而造成政策主體的短視行為。雖然長期看，強化競爭政策基礎性地位有利于形成公平競爭的市場環(huán)境，從而提高經(jīng)濟的區(qū)域間、部門間、企業(yè)間配置效率，并通過激勵創(chuàng)新提高經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)效率。但短期內(nèi)，更加嚴格的反壟斷可能會抑制民營壟斷企業(yè)（特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)）和大型國有企業(yè)的投資意愿，對政府補貼和優(yōu)惠政策的約束可能會提高制造業(yè)投資成本，強化知識產(chǎn)權(quán)保護有可能導致大量依靠技術(shù)模仿生存的中小企業(yè)的較大規(guī)模退出，從而抑制短期投資和國民經(jīng)濟的增長。此外，更加公平的競爭政策甚至還可能進一步削弱落后地區(qū)的政策吸引力，造成區(qū)域發(fā)展差距的拉大，導致更加嚴重的區(qū)域發(fā)展不均衡。由于強化競爭政策基礎性地位對短期經(jīng)濟利益可能形成結(jié)構(gòu)性損害，各級政府出于短期政治績效或經(jīng)濟利益的考慮，可能會采取抵制競爭政策落地的立場和態(tài)度。

最后，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的細化措施和組織流程保障缺失，造成強化競爭政策的操作性障礙。目前有關(guān)進一步強化競爭政策基礎性地位的戰(zhàn)略部署總體上還停留在規(guī)劃層面，進一步強化競爭政策基礎性地位的具體任務和細化政策措施實際上是空白，進一步強化競爭政策基礎性地位的責任主體不明確，導致強化競爭政策基礎性地位無法落地實施。從組織保障看，目前我國的產(chǎn)業(yè)管理總體上是趕超導向的，科技部負責科技趕超，工信部和發(fā)改委負責產(chǎn)業(yè)趕超，作為競爭政策主要實施主體的國家市場監(jiān)管總局缺乏與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門進行有效協(xié)調(diào)的組織渠道和工作機制。因此，當競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中發(fā)生沖突時，雖然名義上競爭政策是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的前置性政策，但現(xiàn)實中常常是競爭政策讓位于結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的實施，造成競爭政策基礎性地位停留于口號。

強化競爭政策基礎性地位是一項高度復雜的系統(tǒng)性改革工程。發(fā)達的市場經(jīng)濟國家競爭政策體系的建立和完善是一個歷經(jīng)百年逐步演進的過程，其政策體系、治理結(jié)構(gòu)和實施方式既遵循某些共同的規(guī)律，又呈現(xiàn)出極大的差異性。轉(zhuǎn)型、發(fā)展兩大基本國情決定了，我國切實確立競爭政策的基礎性地位并無成熟的模式可循。切實強化競爭政策基礎性地位，就要敢于打破既有的利益格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)，勇于承擔政策試錯的挑戰(zhàn)和能力轉(zhuǎn)型的成本。

切實強化競爭政策基礎性地位的破解思路

切實強化競爭政策基礎性地位，首先要明確競爭政策基礎性地位的內(nèi)涵和邊界。競爭政策的基礎性地位，應兼顧競爭政策的前置性和發(fā)展導向：一方面，競爭政策是否實現(xiàn)“基礎性地位”的評判標準？當競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中發(fā)生沖突時，是產(chǎn)業(yè)政策服從于競爭政策，還是競爭政策讓位于產(chǎn)業(yè)政策？只有當競爭政策成為產(chǎn)業(yè)政策制定、實施的前置性政策和約束性政策，我們才可以說競爭政策實現(xiàn)了“基礎性地位”。另一方面也要注意，不能把競爭政策“基礎性地位”絕對化，考慮到我國后發(fā)趕超的基本國情，競爭政策雖然以維護公平競爭為直接目標，但競爭政策根本上應服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費者福利改善；在極特定的情形下（如集成電路產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超的初期），短期的公平競爭可能演化為過度競爭，從而損害創(chuàng)新者的利益和抱負，如果政策協(xié)調(diào)不當可能導致競爭政策基礎性地位的“濫用”。因此，競爭政策基礎性地位的確立是一個在堅持基本制度穩(wěn)定性前提下的相機決策事項，組織結(jié)構(gòu)和政策體系必須在總體保持剛性和穩(wěn)定性的基礎上，保留必要的靈活性和自由裁量權(quán)。

在明確以上原則的前提下，未來我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙基礎上，圍繞“創(chuàng)造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執(zhí)行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地：

一是創(chuàng)造基礎條件。競爭政策是促進形成公平競爭市場體制的重要因素，但競爭政策并不是影響公平競爭市場環(huán)境建設成效的全部因素，不是所有的競爭問題都可以通過完善競爭政策來解決，競爭政策有效發(fā)揮作用需要深層次改革鋪路和配套制度跟進。在我國體制轉(zhuǎn)型過程中，競爭政策基礎性作用的有效發(fā)揮，必須以消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙為前提，以配套的制度性改革到位為條件，包括但不限于：在國家層面，通過完善我國的立法、司法和執(zhí)法體系，確保反壟斷法、反不正當競爭法等法律法規(guī)有法可依、有法必依；在地方政府層面，通過完善地方政府政績考核體系、深化財政稅收體制改革，將區(qū)域間競爭的政策導向由提供補貼優(yōu)惠政策向創(chuàng)造公平競爭環(huán)境轉(zhuǎn)變；在企業(yè)層面，通過進一步優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、完善國有資本監(jiān)督管理體制和管理人員考核評估機制，確保多種所有制企業(yè)的公平競爭。這些基礎制度和配套制度的供給，已經(jīng)超越了競爭政策實施主體的權(quán)力邊界，需要更高層的設計和權(quán)力配置。

二是健全組織治理。確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位，就是要用競爭政策來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)其他各項經(jīng)濟政策，就是要實現(xiàn)所有的經(jīng)濟主體（包括各級政府、各類企業(yè)和消費者）及其經(jīng)濟活動都受到競爭政策的約束。以競爭政策為基礎協(xié)調(diào)相關(guān)政策，核心是在經(jīng)濟政策的制定和實施治理體系中，切實強化競爭政策制定主體和實施主體的權(quán)威性和獨立性，從根本上保證競爭政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，從而確保當結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策在制定和實施過程中發(fā)生矛盾時，以競爭政策的有效性作為優(yōu)先原則和通常慣例。要著力強化公平競爭審查機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，加強公平競爭審查機構(gòu)的人員配備和資金支持。為有效解決競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題，建議競爭政策執(zhí)法部門直接參與到產(chǎn)業(yè)政策制定工作中，從源頭上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突問題，將競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)由“事后”移到“事前”，從而對目前的產(chǎn)業(yè)政策公平競爭審查（事后協(xié)調(diào)）形成有效補充。建立競爭政策制定實施部門和產(chǎn)業(yè)政策制定實施部門的日常對話和工作制度，強化公平競爭意識，形成維護公平競爭長效機制。鼓勵各級政府部門靈活采用競爭政策執(zhí)法部門委托第三方審查、政策制定部門自我審查或者自行委托第三方審查、國家市場監(jiān)管總局進行事后監(jiān)督的審查模式，形成全方位的公平競爭審查工作體系。

三是完善政策體系。建立事前、事中、事后的“點、線、面”全覆蓋競爭政策體系，提升競爭政策的科學化和精細度。研究制定強化競爭政策基礎性地位指導意見，完善我國競爭政策頂層設計。明確我國競爭政策體系，明確國務院反壟斷委員會以及相關(guān)政府部門和各級政府在各項競爭政策制定和執(zhí)行中的權(quán)限和義務，明確“十四五”及未來十年我國強化競爭政策基礎性地位的總體思路、重點任務和推進時間表。針對濫用市場支配地位的認定、反壟斷法對行政壟斷的約束力等難點問題，開展重點集中研究，抓緊推進《反壟斷法》修訂，完善配套立法。組織國內(nèi)外權(quán)威經(jīng)濟學家、反壟斷法律專家和產(chǎn)業(yè)專家，完善重點行業(yè)《反壟斷法》和《反不正當競爭》行為指南，進一步細化我國公平競爭審查的各項條款，提高競爭政策對政府政策制定和企業(yè)經(jīng)營行為的指導性。暢通企業(yè)和消費者投訴、維權(quán)機制，完善執(zhí)法程序，大幅提高反壟斷法和反不正當競爭法的執(zhí)法效率和效力。加強對不同產(chǎn)業(yè)競爭狀況、不同類型結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策工具對公平競爭影響的研究，在此基礎上逐步細化我國公平競爭審查制度的各項條款和配套文件，明確各級政府存量政策公平競爭評估和清理的時間表和任務書。

四是提升執(zhí)行能力。根據(jù)反壟斷、反不正當競爭、公平競爭審查等具有高度專業(yè)性和復雜性的特點，全面提升我國競爭政策制定和實施主體的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務能力。建立與競爭政策基礎性地位相匹配的競爭政策實施主體專業(yè)人員配置和財政資金投入機制，確保競爭政策基礎性地位的實現(xiàn)能夠得到有力的人員和資金保障。完善競爭政策實施主體引入、用人、培養(yǎng)人的激勵機制和終身學習體系建設，不斷提升各級執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)。進一步優(yōu)化我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員的知識結(jié)構(gòu)，提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化、規(guī)范化水平。著力促進我國反壟斷和產(chǎn)業(yè)組織學科發(fā)展，鼓勵專業(yè)的反壟斷和競爭研究機構(gòu)發(fā)展，為持續(xù)完善我國競爭政策提供強有力的學科和人才支持。

（作者為中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、博導）

【注：本文得到中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所賀俊研究員主持的國家社科基金重大項目“貿(mào)易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系建構(gòu)研究”（項目編號：20&ZD108）的資助】

【參考文獻】

①賀俊：《制造強國建設的關(guān)鍵維度和戰(zhàn)略要點》，《改革》，2021年第2期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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