【摘要】在我國(guó)從全面建成小康社會(huì)邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)之際，第三次分配和慈善事業(yè)的作用與價(jià)值正日益凸顯。第三次分配是促進(jìn)全體人民共同富裕的重要手段，是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要方式，有助于保持社會(huì)的活力和創(chuàng)新力。當(dāng)前，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展和第三次分配，都面臨著慈善捐贈(zèng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度的挑戰(zhàn)，對(duì)此，需盡快完善《慈善法》，加大政策扶持力度，激發(fā)社會(huì)力量捐贈(zèng)的熱情、提高個(gè)人捐贈(zèng)的比例，以充分發(fā)揮慈善和第三次分配在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。

【關(guān)鍵詞】第三次分配 慈善法 價(jià)值 【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

8月17日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議，會(huì)議指出，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排。這次會(huì)議提出的“三次分配”受到眾多關(guān)注。早在2019年，黨的十九屆四中全會(huì)首次明確提出：“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)”。“十四五”規(guī)劃綱要提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，并指出“加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，發(fā)揮慈善等第三次分配作用，改善收入和財(cái)富分配格局。”當(dāng)前，在我國(guó)從全面建成小康社會(huì)向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)之際，第三次分配的作用與價(jià)值日益凸顯，十分有必要對(duì)其發(fā)展予以深入探討。

“第三次分配”的內(nèi)涵與特征是什么？與慈善事業(yè)具有怎樣的關(guān)系

一般認(rèn)為，“第三次分配”這個(gè)概念是20世紀(jì)90年代由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧先生提出的。他認(rèn)為，通過(guò)向市場(chǎng)提供生產(chǎn)要素所取得的收入稱為第一次分配。政府再把人們從市場(chǎng)取得的收入，用稅收政策或扶貧政策進(jìn)行再分配，就是第二次分配。而第三次分配是指人們完全出于自愿的、相互之間的捐贈(zèng)和轉(zhuǎn)移收入，比如對(duì)公益事業(yè)的捐獻(xiàn)，這既不屬于市場(chǎng)的分配，也不屬于政府的分配，而是出于道德力量的分配。隨后，這一概念被學(xué)界逐步接受，相關(guān)的研究也日益增多，并最終被黨中央的文件所采用。

“第三次分配”的內(nèi)涵與特征，主要包括以下四個(gè)方面：第一，第三次分配的動(dòng)力機(jī)制是基于社會(huì)機(jī)制的愛(ài)心驅(qū)動(dòng)，區(qū)別于第一次分配是基于市場(chǎng)機(jī)制的利益分配，第二次分配是基于行政機(jī)制的強(qiáng)制性調(diào)節(jié)。慈善是以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式自愿開展的公益活動(dòng)，是第三次分配的主要形式。

第二，第三次分配的目標(biāo)是解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)，而第一次分配的目標(biāo)是利用市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制有效配置資源，提高資源使用效率，第二次分配的目標(biāo)是有效提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)平衡發(fā)展與社會(huì)公平。

第三，第三次分配的主體是社會(huì)力量，第一次分配的主體是市場(chǎng)參與的各要素主體，第二次分配的主體是政府，而第三次分配的主體是民間社會(huì)力量，包括企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等。當(dāng)然，第三次分配和慈善事業(yè)的發(fā)展離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的政策扶持與監(jiān)督管理。

第四，第三次分配的客體不僅包括社會(huì)力量捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，也包括社會(huì)力量所提供的志愿服務(wù)，通過(guò)奉獻(xiàn)時(shí)間、技能或?qū)I(yè)知識(shí)，為弱勢(shì)群體提供所需要的服務(wù)，提升弱勢(shì)群體物資與精神層面的獲得感、幸福感。第一次、第二次分配的客體主要以財(cái)產(chǎn)分配為主，這也是第三次分配區(qū)別于第一次、第二次分配的重要內(nèi)容。

為什么要高度重視發(fā)揮“第三次分配”的作用，其價(jià)值體現(xiàn)在哪些方面

隨著時(shí)代變遷和環(huán)境變化，人們對(duì)慈善事業(yè)和第三次分配的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。1949年到1978年，“慈善”被解釋為剝削階級(jí)欺騙、麻痹人民的手段，社會(huì)對(duì)慈善持否定態(tài)度；1978年到1994年，慈善事業(yè)處于起步階段，社會(huì)對(duì)慈善的態(tài)度從否定轉(zhuǎn)向模糊，開始設(shè)立基金會(huì)吸引社會(huì)捐贈(zèng)，尤其是海外捐贈(zèng)；1994年到2004年，社會(huì)對(duì)慈善的態(tài)度發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變：從否定、模糊逐步轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)。1994年“中華慈善總會(huì)”成立，官方媒體開始使用“慈善”一詞。也正是在這一時(shí)期，提出了“第三次分配”的概念；2004年到2019年，政府進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到慈善事業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)決議指出，“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。在黨的文件中，這是第一次明確將慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的組成部分。2005年，政府發(fā)布了《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006-2010年）》，開始制度化推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。2016年隨著《慈善法》的出臺(tái)，我國(guó)慈善事業(yè)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列配套政策，力度之大，前所未有；2019年至今，黨和國(guó)家對(duì)第三次分配和公益慈善事業(yè)的認(rèn)知更為深刻，將其作為收入分配調(diào)節(jié)、促進(jìn)共同富裕的重要手段，和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第三次分配是促進(jìn)全體人民共同富裕的重要手段。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。實(shí)踐證明，平均分配并不能有效滿足所有人的需求，而且由于阻礙社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，反而無(wú)法實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)市場(chǎng)配置資源，決定勞動(dòng)要素的報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)了第一次分配。第一次分配追求效率，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓一部分人先富起來(lái)。然而，第一次分配的缺點(diǎn)在于容易導(dǎo)致富人越富、窮人越窮，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突。因此，需要政府通過(guò)建立社會(huì)保障體系、開展脫貧攻堅(jiān)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行第二次分配。如果第二次分配的比重過(guò)高，不僅會(huì)抑制社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，而且可能會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)懶人、財(cái)政不堪重負(fù)等問(wèn)題，最終影響共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，還需要基于自愿和愛(ài)心基礎(chǔ)的慈善事業(yè)，對(duì)收入和財(cái)富分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。總的來(lái)說(shuō)，第三次分配與第一次、第二次分配是相互補(bǔ)充的關(guān)系，通過(guò)發(fā)揮三次分配對(duì)收入和財(cái)富的共同調(diào)節(jié)作用，有助于全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第三次分配是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)人民群眾精神生活共同富裕的重要手段。第三次分配的意義絕不僅僅在于其具有收入調(diào)節(jié)的功能，更重要的在于通過(guò)開展慈善教育啟迪愛(ài)心；通過(guò)實(shí)施慈善項(xiàng)目或活動(dòng)，為人們搭建奉獻(xiàn)愛(ài)心的平臺(tái)，促使愛(ài)心轉(zhuǎn)化為善行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的功能在于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效配置資源，但其局限在于容易引發(fā)“公地悲劇”和貧富差距，正因如此，才更需要通過(guò)發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚(yáng)責(zé)任意識(shí)和利他奉獻(xiàn)精神，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限?？陀^地說(shuō)，第三次分配的規(guī)模非常有限，2019年，我國(guó)內(nèi)地社會(huì)捐贈(zèng)總額為1509.44億人民幣，占GDP的比重僅為0.15%，占財(cái)政總收入的0.79%。即使是慈善事業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)，2020年慈善捐贈(zèng)總額4714.4億美元，占GDP的比重2.2%左右，占財(cái)政收入的6.4%左右。然而，慈善事業(yè)或者第三次分配的意義絕不僅僅在于資金的規(guī)模，更在于其道德與價(jià)值層面的功能，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)社會(huì)道德滑坡，大力發(fā)展慈善事業(yè)，發(fā)揮第三次分配的作用，具有重要意義。

第三次分配有助于保持社會(huì)的活力和創(chuàng)新力。第二次分配是國(guó)家利用行政手段對(duì)收入分配結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性調(diào)節(jié)。提高第二次分配在收入分配中的比重，往往意味著稅收的提高和福利水平的提升。一般而言，第二次分配的比重過(guò)低，不利于發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，不利于縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，但第二次分配比重也不是越高越好，比例過(guò)高，會(huì)增加企業(yè)和個(gè)人的稅賦，抑制社會(huì)的活力。以高稅收和高福利為特征的福利制度，曾經(jīng)給西歐福利國(guó)家?guī)?lái)了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和福利危機(jī)，這種福利模式，“鼓勵(lì)人們緊緊抓住其國(guó)家提供不起的福利待遇不放，非但不能使人們?cè)鰪?qiáng)信心，反而使人們對(duì)未來(lái)產(chǎn)生擔(dān)憂，使人們更關(guān)心捍衛(wèi)現(xiàn)有的東西，而不是去創(chuàng)造還沒(méi)有的東西”。

比較而言，第三次分配更有利于激發(fā)社會(huì)的活力和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，第三次分配是在不增加稅賦的前提下，基于自愿和愛(ài)心驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)，更有利于激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的發(fā)展動(dòng)能。而為企業(yè)減稅，也有助于提升企業(yè)在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力；另一方面，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)發(fā)揮慈善組織的靈活性和創(chuàng)新性的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)的新需求或未被滿足的需求，并探索解決社會(huì)問(wèn)題的創(chuàng)新模式，更不容易出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象或者培養(yǎng)“等靠要”的“貧窮文化”，可以在促進(jìn)公平的同時(shí)，保持社會(huì)的創(chuàng)新活力。

當(dāng)前第三次分配面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)慈善事業(yè)取得了飛速發(fā)展，第三次分配在收入調(diào)節(jié)中的作用日益增大。然而當(dāng)前無(wú)論是我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，還是第三次分配，都進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展的瓶頸期，與新發(fā)展階段的需求有很大距離。我國(guó)慈善事業(yè)和第三次分配面臨的問(wèn)題很多，概而言之，關(guān)鍵還是慈善捐贈(zèng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度的挑戰(zhàn)。

慈善捐贈(zèng)規(guī)模的挑戰(zhàn)。慈善捐贈(zèng)是第三次分配的重要來(lái)源，慈善捐贈(zèng)數(shù)量越高，第三次分配在收入調(diào)節(jié)中的作用越大。2008年，由于汶川地震等原因，我國(guó)慈善捐贈(zèng)創(chuàng)下了歷史新高，首次突破了1000億元大關(guān)，占當(dāng)年GDP的0.34%，這一占比至今都沒(méi)有再被打破。由于2008年汶川地震期間企業(yè)與個(gè)人捐款的透支，2009年我國(guó)慈善捐贈(zèng)大幅減少到333億元，基本回落到2008年之前的捐贈(zèng)水平。此后，我國(guó)慈善捐贈(zèng)逐年增加，到2017年達(dá)到1526億元的新高峰，之后的2018年、2019年，我國(guó)慈善捐贈(zèng)基本在1500億左右徘徊，捐贈(zèng)規(guī)模沒(méi)有大的突破。而從相對(duì)數(shù)看，我國(guó)慈善捐贈(zèng)的增長(zhǎng)幅度明顯要慢于GDP的增長(zhǎng)幅度。2019年，我國(guó)慈善捐贈(zèng)占GDP的比重僅為0.15%，不僅低于2017年的0.18%，更低于2016年的0.2%（見表1）。

2008-2020年美國(guó)捐贈(zèng)總量基本呈直線上升的趨勢(shì)，從2008年的3150.8億美元增長(zhǎng)到2019年的4496.4億美元。不過(guò)，美國(guó)慈善捐贈(zèng)占GDP的比重長(zhǎng)期維持在2%左右，非常穩(wěn)定。如果我國(guó)的慈善捐贈(zèng)能夠占到GDP的1%，那么，2020年我國(guó)慈善捐贈(zèng)的理論值可以突破1萬(wàn)億人民幣，第三次分配對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用將大幅增強(qiáng)。

慈善捐贈(zèng)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。我國(guó)慈善捐贈(zèng)面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是捐贈(zèng)來(lái)源的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)慈善捐贈(zèng)主要來(lái)源是企業(yè)捐款，個(gè)人捐款的比例偏低。而發(fā)達(dá)國(guó)家，通常企業(yè)捐贈(zèng)占當(dāng)年慈善捐贈(zèng)總額的比例較低，而個(gè)人捐款的比例較高。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，如果慈善捐贈(zèng)主要依靠個(gè)人捐款，那么慈善捐贈(zèng)會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，而依靠企業(yè)捐贈(zèng)，在遇到經(jīng)濟(jì)困難的時(shí)期，往往會(huì)面臨較大的波動(dòng)。而且，如果慈善捐贈(zèng)主要依賴多數(shù)普通公眾的小額捐贈(zèng)，而不是依靠少數(shù)企業(yè)的大額捐贈(zèng)，也不會(huì)給企業(yè)帶來(lái)較大的壓力與負(fù)擔(dān)。

從表2可以看出，除了汶川地震期間，我國(guó)個(gè)人捐贈(zèng)占慈善捐贈(zèng)比例高達(dá)54%之外，其他年份的個(gè)人捐贈(zèng)占比大約在20%-30%。不過(guò)，隨著互聯(lián)網(wǎng)公益的發(fā)展，2014年以來(lái)，我國(guó)個(gè)人捐贈(zèng)占比呈現(xiàn)了上升的趨勢(shì)，但總體而言，個(gè)人捐贈(zèng)的比例仍然嚴(yán)重偏低，制約了慈善捐贈(zèng)在第三次分配中作用的發(fā)揮。

如何更充分發(fā)揮“第三次分配”在實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕中的作用

從表1可以看出，2016-2019年，我國(guó)慈善捐贈(zèng)總量并沒(méi)有發(fā)生太明顯的變化，甚至占GDP的比重還有所降低。那么，未來(lái)要充分發(fā)揮慈善和第三次分配在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，需要選擇怎樣的政策工具才能管用、有效呢？

第一，針對(duì)慈善捐贈(zèng)的規(guī)模問(wèn)題，關(guān)鍵是激發(fā)社會(huì)力量捐贈(zèng)的熱情。如果說(shuō)2004年施行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》釋放了個(gè)人、企業(yè)設(shè)立基金會(huì)的活力，導(dǎo)致2004年以來(lái)我國(guó)基金會(huì)數(shù)量與募捐總額快速增長(zhǎng)，那么，《慈善法》最值得期待的就是慈善信托制度。甚至有人樂(lè)觀估計(jì)，慈善信托能夠吸引上千億規(guī)模的資產(chǎn)。然而，遺憾的是，盡管《慈善法》為慈善信托的設(shè)立開了口，但是，對(duì)慈善信托的稅收優(yōu)惠并沒(méi)有提及?！洞壬品ā返谒氖鍡l規(guī)定，“設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門備案。未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報(bào)民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠”，但沒(méi)有規(guī)定備案的慈善信托能否享受稅收優(yōu)惠，以至于《慈善法》實(shí)施之后四年全國(guó)共備案慈善信托446單，信托財(cái)產(chǎn)總額僅為33億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期的效果。從調(diào)研的情況看，短期內(nèi)最可能見效的政策工具是遺產(chǎn)稅和慈善信托的減免稅政策，尤其是公益股權(quán)信托的稅收優(yōu)惠，而其他政策工具要么可能需要較長(zhǎng)時(shí)間才能見效，要么政策效果可能較為有限。

第二，針對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，關(guān)鍵是提高個(gè)人捐贈(zèng)的比例。慈善捐贈(zèng)的真諦之一在于弘揚(yáng)愛(ài)心，因此，重點(diǎn)是多數(shù)普通公眾的參與和小額捐贈(zèng)，而不是少數(shù)企業(yè)的大額捐贈(zèng)，而且這種捐贈(zèng)結(jié)構(gòu)，更有利于保持社會(huì)的創(chuàng)新活力。而要提高個(gè)人捐贈(zèng)比例，重點(diǎn)是慈善文化的培育和慈善教育的普及。為此，不僅政府要加大慈善宣傳的力度，而且要激勵(lì)慈善組織開展慈善教育活動(dòng)。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)人捐贈(zèng)主要還是被教育與被動(dòng)員的行為，這一過(guò)程也被稱之為慈善組織的“勸捐”過(guò)程。比較而言，我國(guó)慈善組織習(xí)慣于向企業(yè)勸募，成本低、管理難度小，而發(fā)達(dá)國(guó)家慈善組織經(jīng)常開展針對(duì)個(gè)人的慈善教育，盡管成本高，但一旦開發(fā)成功，捐款相對(duì)穩(wěn)定。因此，要鼓勵(lì)慈善組織開展慈善教育，一個(gè)可能的政策工具選擇是針對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)占收入總額50%以上的公募慈善組織，給予更大的政策優(yōu)惠，以此倒逼慈善組織開展慈善教育和慈善文化的培育。同時(shí)，針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)公眾對(duì)慈善組織缺乏信任的問(wèn)題，一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督管理，提高慈善組織的信息透明度，另一方面，充分發(fā)揮行業(yè)組織、媒體、公眾和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)監(jiān)督的作用，提高慈善組織的資源使用效率。另外，隨著數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨，還需要大力發(fā)展數(shù)字公益，政策層面加大對(duì)慈善組織的技術(shù)賦能，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)，降低個(gè)人捐贈(zèng)的門檻，提高個(gè)人捐款的便捷性和捐贈(zèng)資源使用信息的可獲得性。

總的來(lái)說(shuō)，慈善事業(yè)的發(fā)展和第三次分配是完善我國(guó)收入和財(cái)富調(diào)節(jié)、促進(jìn)全體人民共同富裕的重要手段，是我國(guó)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要方式，是第一次分配和第二次分配的重要補(bǔ)充。發(fā)揮慈善與第三次分配的作用還有助于保持社會(huì)的活力，提升國(guó)家的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。為此，還需要盡快完善《慈善法》，加大政策扶持力度，不斷擴(kuò)大我國(guó)慈善捐贈(zèng)的規(guī)模，完善慈善捐贈(zèng)的結(jié)構(gòu)。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

【參考文獻(xiàn)】

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③鄧國(guó)勝：《中國(guó)富人捐贈(zèng)水平及其變化原因》，《中國(guó)行政管理》，2013年第2期。

責(zé)編/常妍 美編/楊玲玲

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