【摘要】基層是國家治理的前沿和重心，打通改革的“最后一公里”必須聚焦基層治理。當(dāng)前，在一些地區(qū)，基層政府面臨著“接不住”與“必須接”的現(xiàn)實矛盾，存在“超負荷運轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。為促進問題解決，應(yīng)深刻認識產(chǎn)生“接不住”與“必須接”的現(xiàn)實矛盾的制度根源，并從減負賦能和提質(zhì)增效兩方面對基層治理進行完善，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】基層治理 壓力型體制 層層加碼 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理作為國家治理的重要基石，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化鏈條的重要組成部分。今年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確指出，要“堅持因地制宜，分類指導(dǎo)、分層推進、分步實施，向基層放權(quán)賦能，減輕基層負擔(dān)”。近年來中央接連提出為基層減壓降負的各項方針政策，但基層政府“超負荷運轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象在一些地區(qū)依舊普遍存在，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)帶來了一定的掣肘。

值得注意的是，“接不住”但又“必須接”是當(dāng)前基層政府所面臨的治理現(xiàn)實困境之一?；鶎诱媾R非常態(tài)化治理議題和常態(tài)化治理議題壓力傳導(dǎo)，往往要承擔(dān)由上級政府傳導(dǎo)而來的治理壓力。然而，限于基層治理水平和基層治理能力，基層政府往往會出現(xiàn)“接不住”的基層治理困境。與此同時，作為我國現(xiàn)行政治體制的神經(jīng)末梢，這些治理責(zé)任往往又只能由基層政府承擔(dān)，呈現(xiàn)“必須接”的治理樣態(tài)。“接不住”與“必須接”的基層治理矛盾實際上是“減負松綁”與“超負荷運轉(zhuǎn)”的力量交織的具象化體現(xiàn)。解決這一對矛盾，一方面要了解矛盾生成的原因，另一方面則要從減負松綁和提升基層治理能力的角度進行疏解。

基層“接不住”和“必須接”現(xiàn)實矛盾的生成有多重因素

一是由于壓力型體制使得治理壓力向基層傳導(dǎo)。我國的行政權(quán)力呈現(xiàn)出自上而下的運行特征，這就要求下級服從上級、地方服從中央，從而形成地方政府“向上負責(zé)”的局面。改革開放以來，各級地方政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超等相關(guān)目標，通過任務(wù)量化分解和嚴格指標考核等手段，推動形成了壓力型體制。這種層層壓實責(zé)任的管理體制具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，并結(jié)合行政發(fā)包制與目標責(zé)任制，對基層政府形成了強大的監(jiān)督與問責(zé)壓力。壓力型體制賦予上級政府絕對的權(quán)威，在中央政府制定總體方針與戰(zhàn)略目標后，各級政府便將目標進行層層分解與傳遞，并對下級政府目標完成情況進行考核。這種目標考核以結(jié)果導(dǎo)向為主，中央政府通過管理地方政府來間接治理社會，但也一定程度上導(dǎo)致行政性事務(wù)層層下壓，基層負擔(dān)越來越重，從而形成上級向基層卸責(zé)的現(xiàn)實問題。

二是政治錦標賽帶來的基層工作任務(wù)層層加碼。行政發(fā)包制模式下，上級政府擁有人事任免與目標考核權(quán)力，下級政府則擁有一定程度的自由裁量權(quán)。中央政府將治理任務(wù)同時下達給多個地方政府，重點考察地方的經(jīng)濟發(fā)展情況，并對地方官員進行績效考核與擇優(yōu)選拔。結(jié)果考核與層層篩選的模式促使地方官員不斷提高政策執(zhí)行標準，以獲取比較優(yōu)勢、謀求晉升保障。在經(jīng)濟理性的驅(qū)動下，地方政府官員積極開展政治錦標賽，主動提出更高的經(jīng)濟發(fā)展目標，推動了地方的經(jīng)濟增長，同時也造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費等問題。由于晉升人數(shù)向上層層減少，因此激勵效應(yīng)向下層層放大，越是靠近基層的地方，其競爭就愈發(fā)激烈。地方官員在政策執(zhí)行過程中，傾向于通過層層加碼來控制更多的政策資源，可能會存在投機或短視行為，從而造成政策制定與執(zhí)行的偏差。在“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”的雙重影響下，事權(quán)與自由裁量權(quán)逐步下放，相關(guān)考核指標不斷增多，基層工作任務(wù)持續(xù)增加。

三是基層治理能力有待提升?；鶎由鐣歉鞣N矛盾與問題發(fā)生以及各種關(guān)系相互交織的場域，隨著社會群體的多元化與異質(zhì)化，維護基層社會的穩(wěn)定與有序運轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一個重要的現(xiàn)實問題，這也對基層治理能力提出了更高的要求。一方面，基層治理存在“碎片化”困境，主要表現(xiàn)為基層黨組織弱化、基層政府“懸浮化”、社會組織發(fā)育不足和基層自治消解等問題，各種類型的基層治理主體均存在自身不足，其互動與合作較為缺乏，對資源的調(diào)動與整合能力較差，無法形成治理合力。另一方面，基層治理存在權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為基層治理任務(wù)泛化與責(zé)任的無限擴張，與此同時相應(yīng)的權(quán)力和資源卻主要集中于上級，形成“權(quán)力上移、責(zé)任下移”現(xiàn)象，從而大大降低了基層政府的行動能力。

四是常態(tài)化治理與非常態(tài)化治理的情境轉(zhuǎn)換提升了基層治理難度。基層政府面臨兩種治理情境，一種是基于確定性事件的常態(tài)化治理，主要處理模式化的日常事務(wù)；另一種是基于突發(fā)性事件的非常態(tài)化治理，主要處理臨時出現(xiàn)的非日常事務(wù)。在實際工作中，由常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”失衡帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙。在常態(tài)化治理過程中，由于壓力型體制帶來的繁重任務(wù)，以及“條塊分割”導(dǎo)致的“碎片化”困境，大量的績效考核與專項檢查將導(dǎo)致基層政策執(zhí)行的“形式主義”。一旦面對突發(fā)性事件，常態(tài)化治理因其相對固化的規(guī)則和體制限制而失靈，就需要緊急啟動非常態(tài)化治理。但非常態(tài)化治理的“動員化”特征會損害常態(tài)化治理的分工基礎(chǔ)，影響條塊關(guān)系的穩(wěn)定性。這就要求及時進行兩種治理模式的轉(zhuǎn)換，建立二者的銜接機制。為此，基層政府既要應(yīng)對上級下派的指令性任務(wù)，又要處理好緊急事件，這必將給基層治理帶來更大的考驗。

完善基層治理要減負賦能，切實減輕基層治理壓力

一是以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，樹立正確的政績觀。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀代表了其對日常工作的看法，反映了其政治格局與黨性修養(yǎng)，會對其干事創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生重大影響。解決基層治理層層加碼的問題，必須引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。實踐證明，錯誤的政績觀會誤導(dǎo)個人行為，導(dǎo)致地方官員優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟發(fā)展等涉及個人利益的工作，而忽視具有重要社會效益的工作。為此，必須加強黨的政治建設(shè)，狠抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，既要持續(xù)鞏固黨中央權(quán)威，嚴肅黨內(nèi)政治生活，加強對黨中央路線方針政策的宣傳教育；又要加強對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性鍛煉，持續(xù)深化黨內(nèi)思想政治教育，牢固樹立領(lǐng)導(dǎo)干部的“四個意識”，營造良好的政治生態(tài)。

樹立正確的政績觀，關(guān)鍵在于明確為人民服務(wù)的根本宗旨，引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部牢記初心使命，以人民的幸福作為最大政績。一方面，要積極弘揚奉獻精神，運用先進典型事例教育領(lǐng)導(dǎo)干部，引導(dǎo)其處理好顯性政績與隱性政績、經(jīng)濟增長與發(fā)展質(zhì)量的關(guān)系，堅持質(zhì)量優(yōu)先、久久為功，并將提高群眾滿意度作為自身工作的努力方向。另一方面，要深入貫徹求真務(wù)實的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的實事求是精神，要尊重經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，促使其認識到經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重要性，加強對負面案例的警示教育。

二是改進基層考核評價體系，完善相應(yīng)激勵辦法?？己嗽u價體系是基層干部的行動指揮棒，具有行為導(dǎo)向和激勵功能。需要調(diào)整完善基層評價體系的主要內(nèi)容，使其適應(yīng)基層實際工作的需要，在考核指標、考核主體和考核程序等方面進行改革，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)、兼具激勵性與約束性的基層考核評價體系。在考核指標設(shè)置方面，要改變過去以經(jīng)濟發(fā)展指標為主的考核，增加民生保障、社會發(fā)展與生態(tài)改善等指標，需要協(xié)調(diào)好短期目標與長遠目標之間的關(guān)系。指標結(jié)構(gòu)調(diào)整要充分考慮基層實際工作任務(wù)的差異，建立符合崗位職責(zé)的指標體系，明確主要的指標類別，合理設(shè)置各項指標的權(quán)重。在考核主體完善方面，要更加注重群眾評價，將群眾滿意度作為基層考核的重要內(nèi)容，廣泛收集和傾聽群眾意見，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。在考核程序優(yōu)化方面，要處理好日?？己伺c年度考核的關(guān)系，既要合理設(shè)置日常考核周期，避免過度考核；又要改進日常考核要求，減少不必要的材料檢查?？己诉^程要確保民主公正，將領(lǐng)導(dǎo)評議、自我評議和群眾評議相結(jié)合，并加強考核結(jié)果在基層干部選拔、晉升和獎懲中的運用。要堅持教育與獎懲相結(jié)合的原則，既要嚴格追究弄虛作假、不作為的基層干部，又要對思想懈怠、動力不足的干部進行批評教育，要綜合、全面地看待其政績，對民生改善和生態(tài)治理等方面表現(xiàn)突出的基層干部應(yīng)給予相應(yīng)獎勵。

三是強化治理場景研判，完善基層治理職責(zé)清單?；鶎又卫碇械臋?quán)責(zé)不匹配問題一直以來長期存在，基層“權(quán)少事多”和“權(quán)小責(zé)大”等現(xiàn)象持續(xù)困擾著基層治理體系的完善。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和城市街道為代表的基層承擔(dān)了大量由上級政府與職能部門分配的行政事務(wù)，相對應(yīng)的管理權(quán)限和行政資源卻難以匹配，同時各種“責(zé)任狀”和評先評優(yōu)等項目的推行也造成上級職能部門向下卸責(zé)，嚴重干擾基層治理的開展。從實踐來看，我國行政體制中的條塊關(guān)系一直影響著政府及各部門的運轉(zhuǎn)，“職責(zé)同構(gòu)”的權(quán)責(zé)配置方式與屬地管理發(fā)生沖突，向上集權(quán)的要求使得地方在治理過程中處于權(quán)責(zé)配置的弱勢地位，甚至承擔(dān)了許多不必要的工作任務(wù)。為此，必須充分研究考慮基層治理的實際需要，明確基層的職能定位與主要工作任務(wù)，合理劃分上下級職能部門與基層政府各自的權(quán)力與責(zé)任邊界。其中，清單制是一種有效的管理工具，能夠?qū)崿F(xiàn)職責(zé)設(shè)置的規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)在理順權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上完善基層治理職責(zé)清單，防止上級向基層轉(zhuǎn)嫁職責(zé)。

在劃分權(quán)責(zé)的過程中，首先要堅持權(quán)責(zé)法定原則，嚴格對照法律法規(guī)要求設(shè)置職責(zé)類別，禁止上級職能部門隨意攤派自身權(quán)責(zé)事項。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道在基層治理中的實際情況，對其職責(zé)清單進行刪減、補充與合并調(diào)整。一方面要刪去不應(yīng)由其承擔(dān)的上級職能部門職責(zé)，減少基層承擔(dān)的行政任務(wù)，增加與基層治理相關(guān)的民生服務(wù)、應(yīng)急管理和社會安全等方面的職責(zé)。另一方面要對存在交叉重疊的職能進行合并，確保責(zé)任對應(yīng)到具體的部門與機構(gòu)。此外，要堅持權(quán)責(zé)對等原則，促進基層治理權(quán)責(zé)匹配。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道所擁有的權(quán)力大小劃分相應(yīng)職責(zé)，區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與輔助責(zé)任，突出其核心職責(zé)。對表述不清、范圍模糊的職責(zé)內(nèi)容進行重新審定，并按照權(quán)力設(shè)置調(diào)整其相應(yīng)的執(zhí)行標準。而對于某些直接面向基層群眾的服務(wù)工作，則應(yīng)賦予基層相應(yīng)的職權(quán)。要充分考慮基層群眾的日常需求，結(jié)合群眾反饋的主要問題，將一些能夠由基層承接的服務(wù)事項與權(quán)限下放，進一步優(yōu)化職責(zé)清單的結(jié)構(gòu)。

完善基層治理還要提質(zhì)增效，不斷提升基層治理能力

一是加強治理隊伍建設(shè)，充實基層治理骨干隊伍。人才是第一資源，提升基層治理能力首先需要建設(shè)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的基層人才隊伍?；鶎幼鳛樯鐣卫淼闹匦模袚?dān)了多項重要任務(wù)，因此更加需要加強人才培養(yǎng)與輸送，為基層治理提供有力保障?；鶎又卫砣瞬抨犖榧劝ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)及街道干部、支部書記和機關(guān)事業(yè)單位工作人員等核心力量，又包括村委會與居委會工作人員、社區(qū)工作者和網(wǎng)格員等重要輔助力量。為充分發(fā)揮人才骨干在基層治理中的作用，需要在人員配備、管理與使用方面進行調(diào)整，切實做好基層人才的引進和培養(yǎng)工作。具體而言，應(yīng)當(dāng)持續(xù)壯大基層人才隊伍，通過統(tǒng)籌調(diào)配編制數(shù)量優(yōu)化編制管理，推動行政和事業(yè)編制向基層下沉，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道配齊充足的工作人員。同時，通過定向選調(diào)、公開招錄等方式吸引高校畢業(yè)生等優(yōu)秀人才加入基層治理工作，優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。在人才培養(yǎng)方面，要對基層工作者實施分級分類培訓(xùn)，縱向上由各個層級針對其管理權(quán)限與權(quán)責(zé)大小實施統(tǒng)一培訓(xùn)，橫向上由各個部門針對其不同工作領(lǐng)域和崗位的特點和要求，分類開展基層黨務(wù)、應(yīng)急管理、社會保障、環(huán)境保護、社會安全等專項工作的培訓(xùn)，提高其崗位勝任力。

二是加強“四治融合”，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)。近年來，我國基層治理體系不斷完善，自治、法治和德治在基層治理中均發(fā)揮著重要作用，現(xiàn)代信息技術(shù)的運用也為基層治理提供了有利支撐。黨的十九屆五中全會指出，要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能為代表的數(shù)字化信息技術(shù)正在改變傳統(tǒng)的治理技術(shù)，為基層治理提供新動能。綜上所述，構(gòu)建“自治、法治、德治、智治”相結(jié)合的基層治理結(jié)構(gòu)將進一步增強基層治理活力，更好地應(yīng)對社會風(fēng)險。為此，應(yīng)當(dāng)堅持鞏固和完善基層群眾自治制度，充分保障居委會和村委會履行職責(zé)的自主性，加強對其工作人員履職行為的規(guī)范監(jiān)督，定期公開村社相關(guān)公共事務(wù)，保障基層民主有序運轉(zhuǎn)。加強基層法治建設(shè)，做好基層群眾普法工作，對照相關(guān)法律加快制定村規(guī)民約和居民公約，嚴格打擊基層違法亂紀行為，營造遵紀守法的良好氛圍。加強基層思想道德建設(shè)，做好社會主義核心價值觀的宣傳工作，充分利用好道德模范的示范作用，定期開展評選與表彰活動，培養(yǎng)基層群眾的良好家風(fēng)。強化數(shù)字化信息平臺建設(shè)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的信息收集與分析功能，在整合數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上提升服務(wù)便捷化水平。

三是實現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)同，積極發(fā)揮各類組織在基層治理中的作用?；鶎又卫硎且粋€多元主體共同參與、相互配合的過程，應(yīng)對多元復(fù)雜的社會需求需要借助不同組織的作用。構(gòu)建多方參與、共建共治共享的社會治理共同體是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要前提，對提升基層治理效能具有重要意義。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對這些矛盾，需要尋求更多的利益結(jié)合點，創(chuàng)建更大的利益共同體，以充分凝聚共識、形成合力。為此，需要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌調(diào)動黨組織、群團組織、社會組織、志愿者和群眾等多方力量資源，積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會參與、多方協(xié)同”的基層治理格局。既要積極發(fā)揮基層黨委和政府的引領(lǐng)與示范作用，切實強化基層黨建責(zé)任，明確其對重大事項的決策權(quán)限與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又要發(fā)揮群團組織和社會組織等中堅力量的協(xié)助與調(diào)節(jié)作用，搭建社會力量參與基層治理的制度化平臺，開放公益性組織提供公益志愿服務(wù)的通道，支持與鼓勵行業(yè)協(xié)會發(fā)展和提供專業(yè)服務(wù)。此外，應(yīng)當(dāng)建立健全基層民主協(xié)商制度，由基層黨支部定期聯(lián)系和對接各類組織的負責(zé)人，對涉及群眾利益的公共事務(wù)進行公開討論，確保及時有效回應(yīng)群眾訴求。

四是保障基層治理投入，推進基層治理創(chuàng)新化發(fā)展。黨的十九大報告指出，要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。要實現(xiàn)這一要求，就必須切實強化基層治理投入，推動人、財、物等配套資源向基層輸送?；鶎犹幱趪抑卫眢w系的末梢和前沿，其有限的權(quán)威和資源均使得基層治理面臨較大難度，在工作中缺乏配套保障。在基層任務(wù)日益繁重的背景下，必須解決基層治理投入不足的問題，從而增強其處理和應(yīng)對各種問題的能力。一方面，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的相關(guān)經(jīng)費保障，完善專項資金劃撥的審批方式，將基層治理所需經(jīng)費納入財政預(yù)算，嚴格規(guī)范資金使用，增強對基層重點項目工程的資金投入保障。同時，要對基層治理多元主體的孵化提供相應(yīng)的財政補貼與優(yōu)惠條件，吸引更多力量參與基層治理。另一方面，要積極調(diào)動和整合人才資源，建立駐村工作站、社區(qū)工作站等，打造人員下沉平臺，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等黨政人才、醫(yī)生和教師等專業(yè)技術(shù)人才到基層開展結(jié)對幫扶工作。針對基層服務(wù)的優(yōu)化和改善，要充分整合社會力量，做好服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，積極探索多元化的服務(wù)投入模式，增強資源轉(zhuǎn)化能力。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生單學(xué)鵬對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

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責(zé)編/于洪清 美編/王夢雅

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