【摘要】自“十一五”規(guī)劃首次明確城市群是“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體空間形態(tài)”以來，伴隨全球化、信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)一體化的共同作用，我國傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)特征，逐步向核心—節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)式的一體化均衡格局演進(jìn)，具備網(wǎng)絡(luò)化特征的城市群進(jìn)一步上升成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)構(gòu)成方式升級(jí)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)度提升和區(qū)域協(xié)同治理系統(tǒng)的深度耦合，是中國城市群戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)在深層邏輯。未來，要實(shí)現(xiàn)城市群戰(zhàn)略的新路徑與新模式的持續(xù)發(fā)展，必須消除區(qū)域不平衡、人口逆向流動(dòng)與人口老齡化、三大基本制度改革滯后和政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)制缺乏彈性等四大關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】城市群 區(qū)域空間結(jié)構(gòu) 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國城市群戰(zhàn)略制定與演進(jìn)分析

城市群（Urban agglomeration）是指一定地域范圍內(nèi)，基于交通、人口、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等聯(lián)系機(jī)制、以中心城市為核心向周圍輻射形成的具有網(wǎng)絡(luò)空間特征的城市集合體。城市群是城市化進(jìn)程進(jìn)入高級(jí)階段后，城市之間的空間作用增強(qiáng)、聯(lián)系機(jī)制緊密形成的重要組織基礎(chǔ)和區(qū)域空間形態(tài)。

“十一五”以來，“城市群作為城鎮(zhèn)化主體”的戰(zhàn)略地位在多個(gè)重要文件中被提及。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出城市群戰(zhàn)略：“將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”；2007年10月，黨的十七大報(bào)告提出“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”；2011年3月，“十二五”規(guī)劃提出“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”；2012年11月，黨的十八大報(bào)告指出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”；2016年3月，“十三五”規(guī)劃提出“堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障”；2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”；2021年3月，“十四五”規(guī)劃提出“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展”。

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，我國城市群的發(fā)展戰(zhàn)略及其對(duì)城鎮(zhèn)化空間格局演變的影響作用日益顯著。當(dāng)前，我國城市群的發(fā)展重心已從京津冀、長三角、珠三角三大城市群為主的區(qū)域集中發(fā)展模式，向“十四五”規(guī)劃綱要中提出的19個(gè)主要城市群協(xié)調(diào)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

“十三五”規(guī)劃之前，僅有珠三角、長三角和京津冀三大城市群被列入國家戰(zhàn)略規(guī)劃：例如，2008年，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》被列為國家戰(zhàn)略規(guī)劃；2010年，國務(wù)院審批通過《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，提出將長江三角洲城市群打造為“具有較強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群” ；2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將京津冀城市群定位為“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。“十三五”規(guī)劃實(shí)施期間，除《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》外，我國相繼確立了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》三個(gè)國家戰(zhàn)略，至此，四個(gè)國家戰(zhàn)略將京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、長江中游城市群和成渝城市群等五個(gè)國家級(jí)城市群囊括其中。之后，在政策支持與核心城市的強(qiáng)力帶動(dòng)下，我國城市群數(shù)量不斷增加，以“兩橫三縱”為空間戰(zhàn)略的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局不斷演變。在 “十四五”規(guī)劃中，上升至國家層級(jí)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略增加到六個(gè)，新增的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，促使國家戰(zhàn)略布局全面覆蓋到我國南、北方的主要城市，極大地促進(jìn)了我國城市群數(shù)量與城市規(guī)模的進(jìn)一步發(fā)展。此外，與“十三五”規(guī)劃建的城市群相比，“十四五”規(guī)劃布局發(fā)展的19個(gè)國家級(jí)城市群出現(xiàn)了重大變化，處于長江經(jīng)濟(jì)帶上的長江中游城市群和成渝城市群的戰(zhàn)略地位快速提升，從“十三五”規(guī)劃的“發(fā)展壯大”到“十四五”規(guī)劃的“優(yōu)化提升”，充分反映出中西部地區(qū)城市群發(fā)展的成果及其對(duì)我國城鎮(zhèn)化總體空間格局的戰(zhàn)略影響作用。

在城市群的發(fā)展方式上，相關(guān)政策經(jīng)歷了以核心城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，到以都市圈協(xié)同發(fā)展帶動(dòng)城市群發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。以長三角城市群為例，2010年，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出長三角地區(qū)區(qū)域空間布局的發(fā)展目標(biāo)為“一核九帶”，其中，“一核”指上海作為區(qū)域核心城市，“九帶”指區(qū)域內(nèi)九個(gè)覆蓋25城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶。至2016年，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將長三角城市群的空間格局發(fā)展目標(biāo)調(diào)整為“構(gòu)建‘一核五圈四帶’的網(wǎng)絡(luò)化空間格局”，在繼續(xù)發(fā)揮上海區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，兼顧“推動(dòng)南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發(fā)展，強(qiáng)化沿海發(fā)展帶、沿江發(fā)展帶、滬寧合杭甬發(fā)展帶、滬杭金發(fā)展帶的聚合發(fā)展”。此后，2019年發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，不僅正式將長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，還高度強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)”“推動(dòng)長三角一體化發(fā)展”。這一變化和“十四五”規(guī)劃中長江中游城市群與成渝城市群的地位提升相呼應(yīng)，充分體現(xiàn)了城市群以核心城市帶動(dòng)邊緣城市發(fā)展帶來的對(duì)城市群及城鎮(zhèn)化空間格局的重要影響。因此，在2019年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中，明確指出“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)”，而發(fā)展都市圈是“為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐”的重要路徑。

綜上所述，自“十一五”規(guī)劃制定實(shí)施以來，城市群在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中長期保持著城鎮(zhèn)化的空間主體地位，發(fā)揮著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長極作用。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，城市群的空間格局不斷調(diào)整：一是覆蓋面不斷擴(kuò)大；二是大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)從以城市群為依托，到以城市群和都市圈為共同依托；三是從少數(shù)大型城市群為主的空間結(jié)構(gòu)到多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)為主；四是城市群內(nèi)部的城市功能和發(fā)展定位各有側(cè)重，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

當(dāng)前，在一般公共支出、市區(qū)人口、GDP總值等指標(biāo)方面，我國主要城市群分別占全國比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)占全國比重的86.6%，而獨(dú)角獸企業(yè)和國家級(jí)科技企業(yè)孵化器兩個(gè)指標(biāo)均占全國比重的100%，說明城市群目前完全發(fā)揮了我國企業(yè)創(chuàng)業(yè)、科技發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的主體作用，是我國孕育科技競(jìng)爭(zhēng)力的不二之地，具有核心引領(lǐng)地位。

中國城市群戰(zhàn)略變遷的內(nèi)在邏輯

當(dāng)前，中國城市群戰(zhàn)略任務(wù)與目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)構(gòu)成方式轉(zhuǎn)變、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變、交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)強(qiáng)度提升和區(qū)域協(xié)同治理系統(tǒng)深度耦合共同作用的結(jié)果。具體來說，中國城市群戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯主要包括：

第一，在幅員遼闊、地區(qū)差異和不平衡發(fā)展程度顯著的國家，城市群和城鎮(zhèn)化的空間格局必然是具有地理特征、發(fā)達(dá)程度、規(guī)模等級(jí)和職能定位異質(zhì)性的地區(qū)交織、嵌入和疊加而成的區(qū)域集合體。總體上，中國城鎮(zhèn)化遵循著“大城市化→大都市圈化→城市群化”三個(gè)進(jìn)程循序漸進(jìn)、持續(xù)提升的中國特色的空間演化格局。以影響因素、邊界范圍和人口流動(dòng)機(jī)制等為標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化的空間格局將呈現(xiàn)由單體城鎮(zhèn)化（1.0）向區(qū)域城鎮(zhèn)化（2.0）演化的經(jīng)歷。單體城鎮(zhèn)化的主要特征，是以中心城市為核心動(dòng)力，帶動(dòng)周邊衛(wèi)星城、郊區(qū)和其他輻射地區(qū)的人口流動(dòng)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，其內(nèi)部又以人口增速具體劃分為由北京、上海、廣州、深圳4個(gè)一線城市帶動(dòng)的Ⅰ階段。2016年起，一線城市人口總量增長放緩，杭州、南京、武漢、鄭州、西安、長沙、成都、寧波等二線城市出臺(tái)人才引進(jìn)政策、放寬落戶條件和給予就業(yè)補(bǔ)貼引起人口急劇增長的Ⅱ階段。上述兩個(gè)階段總體上均屬于人口向核心城市單向集聚的大城市化階段。

伴隨人口流動(dòng)性下降，以農(nóng)業(yè)人口向城市單向轉(zhuǎn)移為特性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也將逐步進(jìn)入?yún)^(qū)域城鎮(zhèn)化階段。該階段包括三個(gè)亞型：以經(jīng)濟(jì)中心城市為核，人口在1—2小時(shí)通勤距離為半徑的大都市圈內(nèi)流動(dòng)（Ⅰ型）；在勞動(dòng)力回流趨勢(shì)顯著的地區(qū)，以省為單位，省內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)超過向省外輸出的規(guī)模，在省域范圍內(nèi)形成了與流動(dòng)距離、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口集聚規(guī)模、就業(yè)和收入水平等相匹配的人口城鎮(zhèn)化流動(dòng)模式（Ⅱ型）；隨著人口、資本等要素流動(dòng)加劇、市場(chǎng)一體化和生產(chǎn)力布局不斷超越行政區(qū)劃，人口的城市群流動(dòng)模式成為區(qū)域城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方式（Ⅲ型）。

第二，在工業(yè)化向信息化演變的進(jìn)程中，對(duì)人、物流、信息、創(chuàng)新和資金各類資源要素的流量經(jīng)濟(jì)地理格局，已經(jīng)成為未來重新塑造城市群區(qū)域空間戰(zhàn)略的關(guān)鍵力量。有學(xué)者預(yù)計(jì)，到2025年，全球流量總規(guī)模每年將為全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)價(jià)值在2500億美元—4500億美元，占全球經(jīng)濟(jì)增長的15%—25%，成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。在信息和知識(shí)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的流量經(jīng)濟(jì)時(shí)代，空間地理區(qū)位對(duì)城市的主導(dǎo)性逐漸降低，城市集聚功能減弱，呈現(xiàn)出網(wǎng)格化、多中心的空間特征。在流量經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，城市區(qū)域不斷進(jìn)行空間拓展，城市固有邊界逐漸模糊，核心城市的功能向網(wǎng)絡(luò)樞紐、流量集散中心轉(zhuǎn)變。然而，城市中各種要素在節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行雙向傳輸，本地集聚能力無法獨(dú)立主導(dǎo)，在未來城市群空間格局的塑造中，流量經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)外部性作用將加快構(gòu)建基于功能互補(bǔ)和相互聯(lián)系的非等級(jí)化城市群流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系。城市網(wǎng)絡(luò)將有利于降低城市群區(qū)域內(nèi)部的運(yùn)輸成本、拓展內(nèi)外市場(chǎng)，以及提升人口流動(dòng)和區(qū)域治理的效率等，以此帶動(dòng)大城市的發(fā)展，激發(fā)中小城市的活力，進(jìn)而促進(jìn)城市化進(jìn)步。有國外學(xué)者的研究甚至提出，城市網(wǎng)絡(luò)將可能成為城鎮(zhèn)化的新階段，并促進(jìn)現(xiàn)有的高密度中心城市和郊區(qū)蔓延的結(jié)構(gòu)向多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

第三，眾多研究均發(fā)現(xiàn)，高速鐵路、城際交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息通信設(shè)施等“硬條件”的不斷完善，極大的提升了城市群網(wǎng)絡(luò)形成和區(qū)域一體化的程度。有研究發(fā)現(xiàn)，城市網(wǎng)絡(luò)的等級(jí)、密度和結(jié)構(gòu)與不同的交通方式、遷徙路徑存在密切的關(guān)聯(lián)性。運(yùn)輸方式的經(jīng)濟(jì)時(shí)空距離決定了中國各級(jí)城市的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)格局，是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)形成路徑分異的原因。當(dāng)前，中國已經(jīng)全面進(jìn)入了高鐵經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高速鐵路網(wǎng)絡(luò)對(duì)城市區(qū)域發(fā)展模式具有重要的決定性作用。筆者經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，高鐵建成后，全國五大高鐵經(jīng)濟(jì)區(qū)節(jié)省了原通達(dá)時(shí)間的34%，各高鐵經(jīng)濟(jì)區(qū)均實(shí)現(xiàn)了“朝發(fā)夕至”；2h經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)，高鐵沿線的城市時(shí)間節(jié)約比例高達(dá)50%；此外，高鐵建成后，我國總體上的城市分布模式將由均衡分散式轉(zhuǎn)向組團(tuán)式，線性特征明顯弱化，各都市圈和城市群等區(qū)域的一體化程度均顯著提高。

在城際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城市跨區(qū)域發(fā)展的作用方面，研究發(fā)現(xiàn)，交通流所依賴的交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息通信設(shè)施是城市網(wǎng)絡(luò)形成的“硬條件”。交通設(shè)施條件的改善，一方面，一系列實(shí)證結(jié)果表明，高鐵建設(shè)促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，并且重塑了區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，通過加快要素流動(dòng)帶動(dòng)了城市間的實(shí)體聯(lián)系，有利于構(gòu)建城市網(wǎng)絡(luò)；另一方面，從微觀主體行為視角發(fā)現(xiàn)，高鐵開通大大降低了投資者與上市公司之間存在的信息不對(duì)稱問題，進(jìn)而增加了風(fēng)險(xiǎn)資本投資該地區(qū)的可能性，有利于地區(qū)吸引投資，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四，全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)特征，核心—節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)式的一體化均衡成為新格局，并重塑了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑與新模式。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)提升和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合支撐下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)特征發(fā)生了根本性的變化，正在由傳統(tǒng)的非均衡的核心—邊緣格局轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?mdash;節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)式的一體化均衡格局。增長極、節(jié)點(diǎn)、流量、路徑、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新決定因素。新形勢(shì)下，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必將出現(xiàn)全新的發(fā)展趨向：一是以健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌為發(fā)展指向，加快推進(jìn)都市圈、城市群成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主體；二是以促進(jìn)市場(chǎng)一體化為驅(qū)動(dòng)力，提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，打造創(chuàng)新平臺(tái)和新增長極；三是以京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點(diǎn)，加快實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展路徑；四是積極探索財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域合作互助推進(jìn)地方合作治理，以及在不同發(fā)達(dá)程度的地區(qū)間構(gòu)建區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等重大體制機(jī)制創(chuàng)新。

基于發(fā)展特征與實(shí)際需要，“十四五”時(shí)期，中國城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)包括：其一，以經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及合作治理為重點(diǎn)，運(yùn)用多種區(qū)域治理工具，建立多元主體互動(dòng)的區(qū)域治理政策體系，創(chuàng)新面向區(qū)域問題的協(xié)調(diào)解決機(jī)制。其二，從市場(chǎng)、空間組織機(jī)制、區(qū)域合作、援助與治理機(jī)制等角度，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系構(gòu)架。其三，引入城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策創(chuàng)新型工具，推進(jìn)行政區(qū)劃改革，擴(kuò)大地方政府權(quán)力；注重區(qū)域整體規(guī)劃，構(gòu)建多重發(fā)展目標(biāo)。其四，培育非正式的區(qū)域治理途徑；構(gòu)建多角色參與的社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)；引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)公私合營參與公共管理等。

中國城市群戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的外在挑戰(zhàn)

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國的城市群和都市圈的戰(zhàn)略構(gòu)建、理論研究和實(shí)踐發(fā)展都取得了驕人成就，為世人矚目。然而，其發(fā)展仍遭到體制機(jī)制、政策工具等諸多方面短板的掣肘，亟待深入分析，尋求對(duì)策，妥善化解。

第一，區(qū)域不平衡仍是制約我國城市群發(fā)展的首要因素。當(dāng)前，我國區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象在城市群之間與城市群內(nèi)部兩個(gè)維度普遍存在。一方面，城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)體量不平衡。例如，2019年粵港澳大灣區(qū)城市群廣東省內(nèi)的九個(gè)城市中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模排在第一、二位的深圳、廣州的GDP分別為26927.09億元和23628.60億元，兩者相加在廣東九個(gè)城市GDP累計(jì)占比達(dá)到59.44%，地區(qū)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象較嚴(yán)重。另一方面，主要城市群的發(fā)展差距非常顯著，例如，長三角城市群的GDP占全國比重的18.11%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的天山北坡城市群GDP占全國比重的僅為0.31%。此外，長三角城市群、珠三角城市群規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占全國比重分別為25.73%、12.21%，發(fā)展相對(duì)滯后的蘭州—西寧、寧夏沿黃和天山北坡三個(gè)城市群規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的累計(jì)占比仍不足全國的1%。再者，蘭州—西寧、寧夏沿黃和天山北坡三個(gè)城市群的獨(dú)角獸企業(yè)數(shù)量均為零，與該指標(biāo)排名前三名的長三角、珠三角和京津冀相比，差距較大。

第二，人口逆向流動(dòng)與人口老齡化的阻礙作用日益增長。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2014年，我國流動(dòng)人口總量達(dá)到峰值2.53億人后，連續(xù)五年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2019年僅為2.36億人。我國已經(jīng)出現(xiàn)的流動(dòng)人口“集中返鄉(xiāng)”和人口輸出大省逆向回流現(xiàn)象，凸顯了發(fā)揮我國一、二線的超特大城市對(duì)新型城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)引領(lǐng)作用依然任務(wù)艱巨，困難較大。此外，受人口控制、城市落戶和生活成本上漲等的影響，預(yù)計(jì)未來30年，中國將面對(duì)損失2億勞動(dòng)力，但同時(shí)新增3億老年人口的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由此對(duì)中國城鎮(zhèn)化率的增長速度和人口結(jié)構(gòu)的合理性造成不利沖擊，不僅會(huì)削弱核心城市的科技創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，甚至可能影響中心城市的空間輻射引導(dǎo)能力以及城市對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展能力。因此，我國必須及時(shí)對(duì)人口逆流動(dòng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在負(fù)面影響給予高度重視。

第三，戶籍、土地和社保三大制度改革滯后牽絆作用顯著。社會(huì)公平是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程高效、持續(xù)的必要條件。然而，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同影響，戶籍制度改革仍未徹底完成，遺留了發(fā)展隱患。首先，戶籍制度仍未能與就業(yè)、教育、醫(yī)療報(bào)銷、低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系完全脫鉤，戶籍依舊是分配城市公民權(quán)利、公共福利和經(jīng)濟(jì)增長紅利的重要憑證，城市化的公平保障目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。其次，集體土地資源的市場(chǎng)化流動(dòng)和資產(chǎn)化運(yùn)營等機(jī)制仍不健全，一方面，造成我國的進(jìn)城農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法充分分享城鎮(zhèn)化的利益；另一方面，在中國城市化增容導(dǎo)致的人均市民化成本不斷高企的情況下，必然對(duì)地方政府造成巨量財(cái)政的壓力和支出缺口。最后，盡快建立支持城市群發(fā)展的具備普遍公平性質(zhì)的區(qū)域社會(huì)保障體系，一方面，弱化不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力的差別，實(shí)行同人同權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、福利均等的社保制度；另一方面，針對(duì)外來人口集中輸入的城市、對(duì)外經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的城市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極城市、區(qū)域交通樞紐城市等具備重要區(qū)域職能的中心城市，嘗試探索推出戶籍開放、人口流動(dòng)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、集體土地資產(chǎn)化、勞動(dòng)收入保障、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)獲得均等化等領(lǐng)域的制度改革優(yōu)先權(quán)，或者賦予他們推進(jìn)綜合配套、實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制聯(lián)動(dòng)改革的權(quán)利保障。

第四，行政區(qū)劃調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)制缺乏彈性。城市群是我國區(qū)域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要載體，具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技和生態(tài)等多領(lǐng)域的塑造作用。相較于城市條件和發(fā)展環(huán)境的動(dòng)態(tài)演變，我國的行政管理、區(qū)劃管理、公共管理等缺乏必要的彈性和靈活空間，在一定程度上影響了我國城市群戰(zhàn)略的健康推廣。首先，區(qū)域立法進(jìn)程滯后，地方政府獲得立法授權(quán)比較困難，行政管理權(quán)限和管理能力的約束，區(qū)域治理權(quán)力普遍不足。其次，社會(huì)管理系統(tǒng)性存在短板，全覆蓋、多層次、廣領(lǐng)域的區(qū)域社會(huì)治理能力不足。最后，城市群內(nèi)部地區(qū)之間，缺乏政策制定、決策執(zhí)行、聯(lián)合保障的體制基礎(chǔ)，尚不具備制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、一體化公共政策的區(qū)域支撐保障體系，城市群的政策努力回報(bào)不足。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授；北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生張?jiān)綄?duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“規(guī)模借用驅(qū)動(dòng)的中國都市圈多重循環(huán)網(wǎng)絡(luò)與治理優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：42171174）的研究成果】

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責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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