【摘要】我國基層社會治理是一種政黨引領(lǐng)型的治理模式，該模式通過理念、結(jié)構(gòu)、平臺、功能及機(jī)制多個方面的引領(lǐng)，以實現(xiàn)多元主體共治的格局。在黨建引領(lǐng)城市基層治理體系中，還一定程度上存在引領(lǐng)理念缺乏共識、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)不平衡、引領(lǐng)平臺重復(fù)建設(shè)、引領(lǐng)功能脫節(jié)、引領(lǐng)機(jī)制缺乏制度規(guī)范等問題。為此，需要從凝聚共識、平衡結(jié)構(gòu)、厘清定位、夯實功能、機(jī)制制度化等方面推動黨建引領(lǐng)城市基層治理體系的完善。

【關(guān)鍵詞】黨建 城市基層治理 多元主體 共治 【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城市基層治理主體包括執(zhí)政黨、政府、社會及市場，其中，執(zhí)政黨是多元共治體系中的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)力量。在城市基層治理體系中，突出的黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證共治制度優(yōu)勢得以發(fā)揮的基本要求。習(xí)近平總書記指出：“要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。”黨的十九大更是確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府負(fù)責(zé)及多元主體共同參與的基層社會治理體制。通過黨建引領(lǐng)城市基層治理是必要的，但也存在一定的困境，需要不斷推進(jìn)其路徑的完善。

我國基層社會治理是一種政黨引領(lǐng)型的治理模式

城市基層治理體系的多元化是中外基層治理的共同特征。這種多元化治理體系中既包括正式的政府治理機(jī)制，也包括各種非正式的治理機(jī)制。在這種多元體系之下，各類組織均可以憑借著這些多元化的治理機(jī)制獲得參與權(quán)，進(jìn)而實現(xiàn)各自的訴求。在治理體系下，因為參與者眾多，主體參與的界限及各自的權(quán)責(zé)存在交叉甚至是模糊化。國外城市基層治理的理論及實踐帶有更多社會中心主義色彩，政府及政黨的參與度比較有限，在很多時候難以平衡各類社會主體參與的邊界。

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，也是社會治理的核心主導(dǎo)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。在這種背景下，城市基層治理應(yīng)當(dāng)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)并不是西方國家城市基層治理的社會中心主義結(jié)構(gòu)，而是一種“一核多元”的結(jié)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)組織型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有主體的參與權(quán)及活動方式，以及這些主體所扮演的角色均需要通過結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。

通過黨建引領(lǐng)城市基層社會治理，體現(xiàn)了政黨引領(lǐng)型社會治理模式的特色，執(zhí)政黨在此扮演領(lǐng)導(dǎo)、核心角色，政府部門是治理的責(zé)任者，社會組織和其他組織是治理的參與者。以政黨引領(lǐng)型治理的視角而言，執(zhí)政黨在城市基層治理中承擔(dān)“元治理”的角色，是其他參與者參與城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其在治理過程中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，將多元主體參與后形成的權(quán)責(zé)模糊及治理碎片化問題進(jìn)行整合，進(jìn)而實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的共建、共治及共享治理共同體。

當(dāng)前黨建引領(lǐng)城市基層治理還存在一定現(xiàn)實困境

引領(lǐng)理念存在共識凝聚困難。以黨建來引領(lǐng)城市基層治理，就是要將黨的社會治理、執(zhí)政等理念與社會、市場等主體的理念進(jìn)行融合，進(jìn)而達(dá)成治理的基本共識。然而，當(dāng)前我國城市基層社會正處于轉(zhuǎn)型時期，治理結(jié)構(gòu)較為碎片化，社會關(guān)系較為陌生化，社會個體基本上是處于匿名化生存狀態(tài)，人與人之間的彼此聯(lián)系并不緊密。在原子化、陌生化的社會環(huán)境中，凝聚治理價值的共識并不健全，執(zhí)政黨的主流價值與其他主體價值理念之間的張力依然存在，甚至存在一定矛盾和沖突。面對城市基層社會價值理念及社會結(jié)構(gòu)的碎片化，在黨建引領(lǐng)過程中，如何將執(zhí)政黨的主流價值與其他主體價值理念進(jìn)行融合，以適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的要求，并能夠發(fā)揮共識凝聚的作用是值得重視的問題。

引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上存在黨政與社會力量失衡問題。城市基層治理是一種“一核多元”的治理格局。在這個格局當(dāng)中，黨是領(lǐng)導(dǎo)者和核心力量。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并不是要打造一個計劃時代的執(zhí)政黨完全主導(dǎo)的治理共同體，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用不能包辦一切，也不宜直接干預(yù)基層自治，而是要發(fā)揮其政治和組織優(yōu)勢，以自上而下的方式來推動城市基層治理多元化格局的形成。在當(dāng)下黨建引領(lǐng)結(jié)構(gòu)中，黨政力量與社會力量存在一定失衡，社會、市場力量參與城市基層社會治理的參與度和參與積極性不高。

引領(lǐng)平臺方面存在重復(fù)建設(shè)問題。為了在城市基層社會治理過程中提升黨組織的覆蓋率以及強(qiáng)化黨建工作的深入開展，各地黨組織機(jī)構(gòu)在引領(lǐng)平臺建設(shè)方面構(gòu)建多種線上、線下黨建平臺。這些引領(lǐng)平臺在很大程度上提高了黨組織的覆蓋率，也推進(jìn)了基層黨建形式的多樣化。但同時因缺少統(tǒng)一規(guī)劃和引導(dǎo)，不少平臺存在重復(fù)建設(shè)問題，各類平臺之間存在機(jī)構(gòu)、人員、組織之間的重疊。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了不少在線黨建平臺，如云黨建、智慧黨建等，這些線上平臺同樣存在功能劃分、程序運(yùn)行等方面的重合交叉問題，降低了黨建引領(lǐng)城市基層治理的效果。

引領(lǐng)功能方面存在黨建與治理脫節(jié)的現(xiàn)象。當(dāng)前，盡管通過黨建引領(lǐng)城市基層治理，能夠為基層治理提供人財物等資源支持及合法性支撐，但黨建業(yè)務(wù)與治理業(yè)務(wù)存在一定脫節(jié)現(xiàn)象，兩者的嵌入度有限，弱化了黨建引領(lǐng)的實效。一方面，黨建與治理脫節(jié)表現(xiàn)為“兩張皮”現(xiàn)象。黨建引領(lǐng)功能難以與城市基層治理尋求有效的契合點，兩者的對接度不高，加上黨建引領(lǐng)的功能定位不準(zhǔn)，推進(jìn)各個主體之間的協(xié)同方式也較為單一，實際上形成了黨建與治理脫節(jié)現(xiàn)象，影響了引領(lǐng)作用的發(fā)揮。另一方面，兩者的脫節(jié)還使黨組織對“兩新”組織難以發(fā)揮實質(zhì)性引領(lǐng)作用，不能很好帶動這些組織參與城市基層治理。

引領(lǐng)機(jī)制方面缺乏制度化規(guī)范。引領(lǐng)機(jī)制的制度化是確保黨建引領(lǐng)城市基層治理機(jī)制制度化的基礎(chǔ)，在引領(lǐng)機(jī)制制度化的框架下，能夠強(qiáng)化黨建引領(lǐng)城市治理的制度建設(shè)，并能夠為黨建引領(lǐng)城市基層治理奠定規(guī)范框架。然而，實踐中的引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)還存在一定不足，并沒有納入到常規(guī)制度建設(shè)體系之中，引領(lǐng)機(jī)制缺乏制度規(guī)范。正是因為引領(lǐng)機(jī)制制度規(guī)范化不足，使得制度規(guī)范之外的關(guān)系比較復(fù)雜，進(jìn)而使得不少合乎規(guī)范的社會組織無法發(fā)揮其在治理中的作用，而不合乎規(guī)范的社會組織因為難以獲得身份認(rèn)同而失去了參與治理的機(jī)會。

黨建引領(lǐng)城市基層治理的優(yōu)化路徑

明確引領(lǐng)理念，凝聚治理共識。在城市基層治理過程中會涉及到不同主體的多重價值理念，黨建引領(lǐng)就是要將這些多重價值理念的分歧縮減到最小，從而起到明確治理方向及凝聚共識的作用。就方向把控而言，要通過黨建引領(lǐng)來推進(jìn)城市基層治理的社會主義方向，將社會主義核心價值觀塑造為城市基層治理的主體理念。在黨建引領(lǐng)城市基層治理進(jìn)程中，各級各類黨組織要以推動社會主義核心價值觀傳播為核心，將其打造成為城市基層治理的應(yīng)然價值觀。就凝聚治理共識而言，黨建引領(lǐng)的作用就是要將各個治理主體的偏好進(jìn)行凝聚，形成共識的最大公約數(shù)。在黨建引領(lǐng)城市基層治理過程中，要貫徹人民至上的理念，以人民的需求為中心，推動各個主體在交流和溝通中凝聚偏好，構(gòu)成各個主體均認(rèn)可的價值共識。

平衡引領(lǐng)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市基層治理均衡化。黨建引領(lǐng)城市基層治理并不是讓各級黨組織完全主導(dǎo)，而是在當(dāng)前社會組織力量薄弱的情況下，以黨建的引領(lǐng)來帶動社會、市場等力量的成長，最終形成多元共治的協(xié)同局面。這種協(xié)同局面就是黨組織要發(fā)揮核心作用，政府部門發(fā)揮負(fù)責(zé)作用，社會組織、市場力量發(fā)揮參與作用。要實現(xiàn)此種格局，就需要各級黨組織以黨建為依托，自上而下向社會、市場力量賦權(quán)增能，推動其快速成長，培育各級社會組織、市場力量的參與能力。一方面，通過黨建引領(lǐng)來強(qiáng)化賦能作用，為社會、市場力量成長打下基礎(chǔ)。在賦能過程中，為社會、市場力量參與城市基層治理提供規(guī)范。另一方面，以黨建引領(lǐng)強(qiáng)化賦能作用，提升城市基層治理的自主性，建立民主參與、監(jiān)管管理的參與體系，提升社會、市場等力量的治理能力。

強(qiáng)化引領(lǐng)平臺功能，厘清各類平臺定位。一方面，要按照各類平臺功能互補(bǔ)的要求，厘清各自的定位，打造一個功能相互支撐的平臺體系。針對黨建聯(lián)席會議、社區(qū)委員會等共治類平臺，要明確其各自的職責(zé)與功能。針對居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會經(jīng)濟(jì)組織等平臺，以黨建引領(lǐng)發(fā)揮它們參與城市基層治理的積極性，激發(fā)平臺自治功能，提升其自治能力。另一方面，厘清線上、線下平臺的定位及功能區(qū)分，形成兩者互補(bǔ)的功能框架，要厘清這兩類平臺的功能及職責(zé)范圍，明確各自的優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補(bǔ)體系，進(jìn)而避免兩者之間的功能重合及資源浪費(fèi)。

夯實引領(lǐng)功能，推進(jìn)黨建與城市基層治理的深度融合。在引領(lǐng)功能上，黨建功能要與城市基層治理功能融合，使得黨建能夠成為推進(jìn)城市治理的推動者。首先，要明確“黨建+治理問題”的導(dǎo)向作用，在黨建引領(lǐng)中，要聚焦民眾亟待解決的現(xiàn)實問題，以城市基層治理的特點和規(guī)律為依憑，通過黨建引領(lǐng)來實現(xiàn)政府、自治組織的關(guān)系重構(gòu)，塑造公眾利益為先的格局，進(jìn)而推進(jìn)多元主體共治功能的發(fā)揮。其次，要以“黨建+人民主體性”為利益歸依，在這個過程中，要充分發(fā)揮各類黨組織的政治和組織優(yōu)勢，提升民眾參與的意識和積極性，為每個社會個體的參與提供條件，并使之在城市基層治理體系中找到自身位置，最終使得黨建成為連接民眾和城市基層治理體系的重要載體。最后，要以“黨建+共治體系”為框架，發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)功能，將政府、社會、市場、民眾等力量統(tǒng)合起來，形成治理的協(xié)同效應(yīng)，從而塑造更大層次上的共治共建共享格局。

強(qiáng)化引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建城市基層治理制度化規(guī)范。以黨建來引領(lǐng)城市基層治理必須要有暢通的機(jī)制，以良好的制度規(guī)范來保證多元主體的參與性。這些規(guī)范涉及到多個方面，如規(guī)則層面，有法律、政策、道德、民約或公約等；觀念層面，有主流意識形態(tài)、吸納機(jī)制等；具體機(jī)制層面，有協(xié)商機(jī)制、調(diào)解機(jī)制、購買服務(wù)機(jī)制等。從城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的角度看，引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)的制度規(guī)范應(yīng)該從以下幾個方面推進(jìn)：一是建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)、多元主體共同參與的共治規(guī)范。要強(qiáng)化規(guī)則構(gòu)建，厘清居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等不同主體的職責(zé)范圍，以相關(guān)制度建設(shè)為依據(jù)調(diào)動民眾參與積極性，構(gòu)建多元主體參與的機(jī)制規(guī)范。二是構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層主體自主參與的自治規(guī)范。要在相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，細(xì)化居委會的相關(guān)職能，保障其法律地位，構(gòu)建行使自治權(quán)的機(jī)制規(guī)范。三是建立正式機(jī)制和非正式機(jī)制相互銜接的框架規(guī)范。一方面，要及時總結(jié)黨組織引領(lǐng)下多元共治的經(jīng)驗，并將經(jīng)驗制度化、規(guī)范化，使之成為正式機(jī)制；另一方面，在黨建引領(lǐng)下，科學(xué)將各種非正式機(jī)制納入到城市基層治理體系中。針對正式和非正式機(jī)制之間的沖突，要構(gòu)建兩者能夠良性互動的制度規(guī)范，最大限度發(fā)揮兩類機(jī)制的優(yōu)勢。

（作者為中國石油大學(xué)（華東）馬克思主義學(xué)院講師）

【注：本文系山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“新時代習(xí)近平國家利益觀研究”（項目編號：18DKSJ05）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①周建勇：《新時代黨建中的嵌入治理問題研究》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2021年第1期。

②陳曉嵐：《黨建引領(lǐng)社會治理新格局的整合邏輯》，《廣東社會科學(xué)》，2021年第2期。

③任克強(qiáng)：《政府主導(dǎo)城市基層治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向》，《南京社會科學(xué)》，2021年第3期。

④程連元：《積極探索黨建引領(lǐng)城市基層治理的新路徑》，《黨建研究》，2021年第2期。

責(zé)編/于洪清 美編/陳琳