【摘要】“屬地管理”現(xiàn)實中的“異化”趨勢需引起警惕，因其正演變?yōu)樯霞墕挝凰﹀伇茇煹墓ぞ?，加劇基層政府陷?ldquo;責大、權小”的失衡困局。究其根源，一方面與權責體系不完善、監(jiān)管缺位、管理方式與手段落后有關，更與部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的熱情有關，而復雜和不確定的外部環(huán)境加劇了這種趨勢。破解“屬地管理”的權責失衡困局，需要兼顧“減負”與“賦權”，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的激情與活力，提升治理能力與效能。

【關鍵詞】“屬地管理” 基層治理 權責匹配 避責

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“屬地管理”本意為在特定地域內明確管理主體，明晰主體單位責任，調動主體單位及從業(yè)人員的工作積極性，提升轄區(qū)內綜合治理效能。然而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了“好經念歪”的情況，意在守土有責的“屬地管理”有演變成為上級職能部門甩鍋避責工具的趨勢，比如借“屬地管理”之名將任務和責任層層轉嫁，處于行政末梢的基層政府陷入責任屬地、權力不屬地的治理困局。今年發(fā)布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出要加強和完善基層治理。破解基層治理的權責失衡困局，構建科學規(guī)范的“屬地管理”，對推進基層治理現(xiàn)代化，打通政策落實和國家治理“最后一公里”具有重要的意義。

“屬地管理”權責失衡的困局及其危害

“屬地管理”權責失衡的困局直接表現(xiàn)為基層治理中權力和責任的不對等，上級職能部門將大量工作，特別是風險性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通過簽訂責任狀與任務書、開會發(fā)文、督查工作領導小組等多種方式轉嫁給基層政府，面對巨大的問責壓力與工作壓力，基層政府既缺乏相應權力，也無力調配資源，陷入“責任大、權力小、資源少”的結構性困境。“屬地管理、分級負責”逐漸演變?yōu)?ldquo;責任屬地”。長此以往，權責失衡的困局將不可避免地誘發(fā)避責行為，助長形式主義和官僚主義作風，更嚴重地，甚至可能挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和擔當作為的勇氣，嚴重損害基層治理的有效性。

“屬地管理”中的權責失衡困局將誘發(fā)避責行為產生。避責行為，是指具有個體“能動性”的黨政干部，為維護自身安全和利益，利用自己在“屬地管理”的管理主體網絡中的特殊位置，故意逃避本應由自身承擔的責任。“屬地管理”中的權責失衡容易導致上級單位避責和下級單位“反向避責”的避責策略循環(huán)，避責策略不斷迭代，將會阻礙決策的有效推動，影響政策的貫徹落實，削弱政策執(zhí)行力。當上級單位感受到“權力”大于“責任”時，往往會借“守土有責”之名，采取自上而下的避責策略，利用其在管理主體網絡中的“位置優(yōu)勢”，將本應由自身承擔的任務和責任轉嫁給下級單位；然而，現(xiàn)實中下級單位不見得都會遵循垂直管理邏輯，認真高質量地落實上級指示，甚至很有可能會采取“反向避責”策略，即鑒于責任大于權力，缺乏承擔責任、完成任務所需的權力和資源，為消弭問責風險，下級單位往往會通過請示報告等方式將決策權轉移給上級單位，同時也將責任和風險一并向上轉移。

此外，“屬地管理”中的權責失衡困局將助長基層政府的形式主義和官僚主義作風，而這種形式主義和官僚主義作風的本質也是一種避責策略。大量工作以“屬地管理”之名轉嫁給基層政府，加重了基層政府的工作負擔，“上面千條線，下面一根針”，生動描述了基層政府所面臨的工作壓力。由于缺乏任務完成所需的權力與資源，面對問責壓力，基層政府往往不得不采取形式主義和官僚主義的“應對策略”，比如，以開會落實精神，以文件代替實際行動，緩解被動處境；做表面文章，用文牘材料等方式片面追求形式到位，忽視工作成效與結果；濫用痕跡手段，凡事都要拍照留痕，營造任務完成假象；或者面對難以完成的工作任務將其納入繁瑣的行政流程中，用走程序等方式推諉拖延等，以此種種“應對策略”化解權責失衡困局，避免上級的檢查追責。

“屬地管理”的權責失衡困局往往也會破壞基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的熱情，挫傷工作積極性。領導者對基層干部的行為具有重要的影響，當領導者表現(xiàn)出務實肯干、勇于擔責的態(tài)度，能夠有效調動基層干部的工作積極性與主動性，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情。當領導者表現(xiàn)出對責任與任務的推諉扯皮之態(tài)，會營造出不想干事、不敢干事、不能干事的消極組織氛圍，基層干部的思想負擔加重、干事熱情受挫。對于基層干部來說，不再關注工作本身，而是關注如何避免擔責，成為“替罪羊”，抱著干多干少都一樣，干得越多，責任和風險越大的想法，“自掃門前雪”成為基層干部的理性選擇。同時，由于權力和資源掌握在上級手中，想干事的基層干部受到客觀條件限制，處于無法“說了算”的尷尬境地，只能以數(shù)據材料等敷衍過關，忽視工作實績，這種施展平臺的缺乏嚴重束縛了基層干部實干才能的發(fā)揮。

“屬地管理”的權責失衡困局更會嚴重損害基層治理的效能?，F(xiàn)實中一些地方的“屬地管理”實踐所暴露出來的問題，某種程度上已成為影響基層有效治理的“絆腳石”。“權責失衡”困局導致的避責行為、形式主義和官僚主義作風等，既影響了治理過程中的有效溝通和管控，損害中央權威，也削弱了政策執(zhí)行力，影響了政策執(zhí)行和落實效果。同時，基層工作與群眾密切聯(lián)系在一起，基層工作的好壞，基層干部的工作作風和干事熱情，直接影響到人民群眾的感受度，及對政府政策的滿意度。干事熱情的缺乏，動輒走流程、請示匯報的推諉扯皮必然給人民群眾帶來糟糕的體驗和獲得感，進而導致群眾的不滿，并損害政府權威。

“屬地管理”為何落入權責失衡困局

“屬地管理”的實質是上下級政府間的權力和責任分配機制，初衷是有助于特定管理主體能充分掌握治理對象信息，并有助于明確上下級組織和管理主體間的責任劃分界限。“屬地管理”本身并不必然導致基層治理中的權責失衡困局，實踐中的“異化”現(xiàn)象，究其根源，既有制度設計和組織管理層面的因素，也有個體因素（比如，部分基層干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為的魄力和能力），更與外部環(huán)境密切相關。

權責關系不夠順暢是“屬地管理”權責失衡的主要原因。從行政管理體制來看，權責失衡的深層次原因是“條條”與“塊塊”之間的權責關系未能理順，對于哪些責任屬于職能部門，哪些責任屬于基層，哪些責任可以下移，哪些責任不可以下移，誰承擔主體責任，誰承擔配合責任，責任的下移要伴隨哪些權力與資源等問題缺乏明確的劃分與界定。“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”等未能真正得到落實，比如，“分級負責”了無蹤影，“誰主管、誰負責”更是很少提及。上級單位與下級單位之間的職責不清晰、邊界不明確，對不同層級政府管理范圍的描述，存在內容遺漏和指代模糊等問題，甚至存在“挑著管”現(xiàn)象，針對不同的管理事項劃定不同的管轄范圍，導致“該管的不愿管”“想管的管不了”等現(xiàn)實困惑。

實踐中的監(jiān)管缺位將進一步誘導權責失衡的發(fā)生，甚至強化。由于缺乏對責任傳導機制的有效監(jiān)管，投機與懶政的思想在組織中蔓延，各種任務與問題都能通過層層指示、會議等順暢傳導至基層，相應的權力和資源卻依然留在上級部門，基層政府成為“任務兜底”和“責任兜底”。同時，日常監(jiān)管的缺位也加劇了權責失衡的困局。對于某些苗頭性問題，上級單位未能及時發(fā)現(xiàn)與處理，導致問題蔓延和堆積，超出下級單位的權力范圍。同時，基層政府在此過程中往往保持“沉默”或“掩耳盜鈴”，會加劇權責失衡的困局。比如，面對上級單位的環(huán)保督察，下級單位往往被相信其能夠在短時間內調動所有資源清理屬地范圍內的污染企業(yè)，然而實際上也許不太可能，但這種長期以來的“默認”，進一步助推了“屬地管理”中的權責不對稱。

此外傳統(tǒng)的管理方法與手段往往也是導致“屬地管理”權責失衡的重要原因之一。實踐中，傳統(tǒng)管理方式和手段依然存在，有的單位習慣借助“位高一級”優(yōu)勢，將任務不斷轉嫁給下一級，并層層加碼，對基層政府施行強制控制，自己則化身“監(jiān)督者”。當面臨追責時，便將“屬地管理”作為“擋箭牌”，將責任轉嫁給基層政府?；鶎诱蔀?ldquo;兜底政府”，面臨“無人辦事、無權辦事、無錢辦事”的現(xiàn)實困境，難以進行有效管理。這種依賴指標的層層分解、督查督辦、考核評價等方式，推進任務和落實政策的管理方式和手段，進一步強化了權責失衡困局，難以適應基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。

從個體因素來看，一些干部出現(xiàn)“異化”的擔當觀、責任觀，在日常工作中缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為的魄力和能力是“屬地管理”中權責失衡的直接原因之一。面對日益復雜的工作環(huán)境與任務，一些干部的公共服務動機不足，工作能力欠缺，出現(xiàn)“異化”的擔當觀、責任觀。抱著“不做不錯”“多做多錯”的想法，不擔當、不作為，將干事創(chuàng)業(yè)與擔當作為當作風險，面對工作任務，只想扮演“文件中轉站”，將任務轉移給基層政府。而部分基層干部在實際工作中同樣抱著“干多干少都一樣”“干好干壞都一樣”的干事哲學，用形式主義、痕跡管理等消極應對。面對決策事項時，甚至采取“反向避責”的應對策略，無論問題的嚴重程度、事項的重要性，都打著請示匯報的旗號將責任“甩鍋”給上級領導，讓上級領導替自己作決策。這種面對決策，顧慮重重、瞻前顧后、不敢拍板、不敢擔責的行為，不利于劃分上下級職責權限和營造擔當作為的工作氛圍，長此以往，必然導致實干能力弱化、工作落入平庸。

同時，外部環(huán)境的變化，特別是伴隨著“烏卡”時代和風險社會的到來，也進一步加重了“屬地管理”中的權責失衡困局?；鶎又卫碇械牟淮_定性提升，不斷涌現(xiàn)出新問題與新挑戰(zhàn)。面對新形勢，各級政府必將面臨大量突發(fā)性和臨時性的任務，由于缺乏應對各類風險和挑戰(zhàn)的能力與魄力，無論問題的嚴重程度、事項的重要性，上級政府借“屬地管理”之名向下級政府轉移責任，卻忽視相應的權力和資源，必將導致基層政府的權責失衡?；鶎诱趹獙︼L險和挑戰(zhàn)的過程中，無論是人力還是物力都相對較弱，缺少應對能力，極易出現(xiàn)風險的蔓延，而當遇到需要拍板決策的事項，也選擇層層上報請示，反向避責，以保障自己的安全。

如何破解“屬地管理”的權責失衡困局

破解基層政府“責大、權小”的失衡困局，需要從權力與責任的雙重視角采取舉措。一方面，要為基層“減負”，規(guī)范化“屬地管理”，防止上級政府將責任層層轉嫁給基層，減輕基層負擔；另一方面，為基層“賦權”，從基層權力小、資源少的視角，推動治理重心下移，強化對基層的賦權，加強基層政權治理能力建設。同時，關注干部的自主性和能動性，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的工作熱情和活力。

首先，理順權、責、利之間的關系與邊界，依據權責利一致的原則，科學合理地界定“屬地管理”的適用范圍，規(guī)范化“屬地管理”。依據“三定”原則和要求，制定“屬地管理”的權責清單。權責清單，是構建權責明晰的縱向政府間關系的施工圖?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步明確提出要“建設職責明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，全面實行政府權責清單制度”。對合理的“屬地管理”事項，明確其主體責任和配合責任，讓“屬地管理”和“分級負責”實現(xiàn)有效銜接，基層政府與上級職能部門間能夠各司其職，形成配合合力。對不合理的“屬地管理”事項，特別是沒有政策依據的責任狀、一票否決事項等，進行清理。同時，編制“屬地管理”的負面清單，對不能層層轉嫁給基層政府的責任進行明確規(guī)定，避免“層層轉移”，基層政府成為“責任兜底”。通過明晰的權責清單制度，真正回答好“屬地管理”“屬”至哪一級，“管”好哪些事，“理”清哪些責等關鍵問題，實現(xiàn)上下級政府間的權責均衡。

當然“屬地管理”權責清單的貫徹落實需要相應的配套機制。第一，構建權責清單的動態(tài)管理機制。“屬地管理”的權責清單建立之后并非一勞永逸，而是需要根據實際情況進行動態(tài)調整，建立基層政府的申訴渠道，對于隨時間發(fā)展不合理的“屬地管理”事項進行及時的清理，對于新涌現(xiàn)的遺漏事項，進行及時研判、補充，對于主體責任與配合責任進行及時調整。第二，構建交辦事項的準入制度。“屬地管理”的權責清單不能實現(xiàn)對所有事項的全面覆蓋，對于清單外的交辦事項，需要建立準入制度，經審核批準之后，才能轉移至基層政府，同時需要根據事項內容，提供必要的相應支持。第三，構建監(jiān)督與責任追究機制。嚴格落實“屬地管理”的權責清單，上下級單位部署工作、下放文件等凡事涉及基層部門的工作任務都必須嚴格遵循“屬地管理”的權責清單，避免上級職能部門規(guī)避責任，以“屬地管理”之名向基層轉移責任，對未按清單履行“屬地管理”職責的行為進行問責。責任追究同樣依據權責清單，按“分級負責”的原則，厘清主體責任與配合責任，避免基層政府承擔“無限責任”。

需要清晰認識的是，“屬地管理”的權責清單無法實現(xiàn)對所有事項的全面覆蓋，其落實保障制度也無法完全保障權責清單的落地實施。管理實踐往往被認為是科學與藝術的結合。“屬地管理”既需要在制度上構建清晰的權責清單、相應的配套機制，也需要充分認識到因地制宜、應時而動的重要性。一方面，結合各地的實際情況，不搞“一刀切”，確保“屬地管理”權責清單與基層實際相吻合。另一方面，面對風險社會中不斷涌現(xiàn)的突然性和臨時性的任務，要有特事特辦、敢沖敢闖的魄力，助力有效治理的實現(xiàn)。

其次，推動治理重心下移，為基層“賦權”，讓基層政府成為“權責均衡”的政府，為其有權力、有能力干事奠定基礎。為基層“賦權”既包括制度性“賦權”，也包括柔性“賦權”。制度性賦權是指將一定的參與權、審批權、執(zhí)法權等直接賦予基層政府，要增強基層政權的行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設能力，比如，對涉及本區(qū)域的重大決策、重大項目，強化基層政府的參與權和建議權；對與人民群眾密切相關的、交由基層政府管理更加方便有效的事項，賦予基層政府審批權；在綜合行政執(zhí)法改革中，通過多種法定方式，依法賦予基層政府綜合行政執(zhí)法主體地位和執(zhí)法權限。柔性“賦權”是指通過暢通基層政府與上級部門之間的溝通渠道，增強其協(xié)調配合能力，實現(xiàn)基層治理中的權責均衡。在具體實踐中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“鄉(xiāng)呼縣應”等基層治理創(chuàng)新有效增強了基層政府的權責一致。例如，面對基層治理中需要多個部門協(xié)同配合的事項，街鄉(xiāng)等擁有“吹哨權”，能夠迅速集結相關部門解決基層面臨的實際問題（“報到”）。同時，每一次“吹哨”都將構建一個“發(fā)現(xiàn)問題—吹哨報到—事件處理—結果反饋—考核評價”的閉環(huán)，基層不僅擁有“吹哨權”，還能對上級職能部門進行考核評價，甚至對職能部門派出機構人員具有人事任免的建議權。

最后，進一步激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的激情和活力。政策執(zhí)行的關鍵在于人，在實踐中，部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為的魄力和能力，面對決策事項，顧慮重重、推諉避責，用實功虛做的形式主義和官僚主義作風消極應對，嚴重損害了基層治理的有效性。因此，要營造有利于干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為的良好氛圍，構建容錯糾錯機制，消解干部避責動機，全方位強化對干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵，充分提升廣大干部的公共服務動機水平，增強其關心人民利益、謀求人民福祉的積極性和主動性。面對復雜的新任務和新挑戰(zhàn)，以擔當作為的精氣神主動擔責，才能從根源上解決“屬地管理”的權責失衡困局。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、博導、副院長，上海交通大學中國城市治理研究院研究員，上海市行政管理學會副會長；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生張瑩對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

①《“屬地管理”不是責任轉嫁》，《人民日報》，2020年5月19日。

②劉幫成、張宗賀：《“為官不為”行為的內容及結構研究：基于扎根理論的探索》，《蘭州大學學報（社會科學版）》，2019年第3期。

責編/于洪清 美編/王夢雅

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