【摘要】《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》的出臺，既是對“一把手”監(jiān)督的階段性總結(jié)和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。“一把手”監(jiān)督制度是中國特色黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系的重要組成部分。“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化，是我們黨和國家長期堅持權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的累積性創(chuàng)新成果，展現(xiàn)了黨和國家完善權(quán)力監(jiān)督體系的堅強(qiáng)政治決心。各地方各部門在具體的實踐中落實和檢驗對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，要注意處理好強(qiáng)化監(jiān)督與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督和促進(jìn)發(fā)展、不同監(jiān)督方式之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】一把手 黨內(nèi)監(jiān)督 制度化 【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥俏覀凕h制定的首個專門針對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要文件，其核心要義是加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。這來自于對“新時代堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的建設(shè)質(zhì)量，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求”①，以及“對‘一把手’監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、落實監(jiān)督責(zé)任的任務(wù)依然十分緊迫”②的現(xiàn)實狀況?！兑庖姟返某雠_，既是對“一把手”監(jiān)督很好的階段性總結(jié)和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的意義究竟何在？

“一把手”監(jiān)督制度是中國特色黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系的重要組成部分

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，第十四條為：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。”其中第一部分就是“健全黨和國家監(jiān)督制度”，具體要求如下：“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實各級黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點加強(qiáng)對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手’監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。強(qiáng)化政治監(jiān)督，加強(qiáng)對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制。推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”

根據(jù)黨的十九屆四中全會公報的要求，完善黨和國家監(jiān)督體系，首要的是健全黨和國家監(jiān)督制度，而健全黨和國家監(jiān)督制度，重點就是對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，同時還包括政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、派駐監(jiān)督、各類監(jiān)督的協(xié)同配合幾個部分。因此，完善黨和國家監(jiān)督體系是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督又是完善黨和國家監(jiān)督體系的重點，因此從邏輯上來說，破解“一把手”監(jiān)督的難題、完善對“一把手”用權(quán)的監(jiān)督，是中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點。因此，我們要從黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系化建構(gòu)的角度來理解“一把手”監(jiān)督的重要意義。

“一把手”雖然對于中國的發(fā)展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”③。不能在黨和國家監(jiān)督體系之外另辟蹊徑，單獨為“一把手”的權(quán)力監(jiān)督搞一套體系。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要落實對黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度的體系化建構(gòu)，也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監(jiān)督制度，而是一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系，是各種監(jiān)督制度通過相互關(guān)聯(lián)、相互配合、協(xié)同貫通而形成的一套有機(jī)的系統(tǒng)。毫無疑問，“一把手”監(jiān)督是這套體系的重要組成部分，這部分監(jiān)督制度的缺失，將導(dǎo)致黨和國家權(quán)力監(jiān)督無法真正形成嚴(yán)密的體系，換言之，“一把手”權(quán)力監(jiān)督的構(gòu)建在一定程度上決定了我們黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的成敗。

“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化，展現(xiàn)了黨和國家完善權(quán)力監(jiān)督體系的堅強(qiáng)政治決心

要贏得公眾對反腐敗的信任，就要向公眾展現(xiàn)反腐敗的政治決心，政治決心是許多政治主體成功治理腐敗的重要因素。“一把手”監(jiān)督在中國的政治框架下，毫無疑問是權(quán)力監(jiān)督中最難啃的硬骨頭，專門針對其制定制度化的監(jiān)督方案，是黨和國家反腐敗決心的最佳展現(xiàn)。

在黨的十九屆四中和五中全會公報中，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的文本表述，如果我們更加咬文嚼字一點的話，關(guān)于政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和各類監(jiān)督的協(xié)同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關(guān)于“一把手”監(jiān)督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關(guān)于“一把手”的權(quán)力監(jiān)督還沒有完全破題。我們黨一向重視對“一把手”的監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”但是我們必須承認(rèn)，“一把手”監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有研究表明：黨的十八大以來，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當(dāng)比例，不是“一把手”的，違紀(jì)違法問題也有很多發(fā)生在擔(dān)任“一把手”期間。④筆者曾經(jīng)在一項基于司法裁判文書的數(shù)據(jù)分析中也發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律，在黨的十八大以來的7000多個樣本中，無論是貪污罪還是受賄罪，擔(dān)任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一項研究指出，“一把手”監(jiān)督存在六類難題，包括：決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風(fēng)、貪污受賄、使用資源。⑥

《意見》的出臺表明，在建構(gòu)黨和國家監(jiān)督體系的過程中，我們沒有避重就輕，沒有回避主要矛盾，而是迎難而上，下決心破解“一把手”監(jiān)督的難題。每當(dāng)談及針對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，社會公眾的普遍反映都是：“真的能監(jiān)督‘一把手’的權(quán)力嗎？”“‘一把手’的權(quán)力那么大，該怎么監(jiān)督??？”面對這些懷疑的態(tài)度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅強(qiáng)決心，以提高公眾對反腐敗斗爭的信心，并獲得老百姓的支持。

國際上反腐敗的成功案例告訴我們，反腐敗斗爭要取得勝利，離不開政治決心。從理論上來說，反腐敗的政治決心一般可以體現(xiàn)在幾個方面：一是對反腐敗的投入，包括人力、物力、財力和技術(shù)等，這些可以說是反腐敗的“基礎(chǔ)設(shè)施”；二是對反腐敗的制度設(shè)計，即是否專門針對反腐敗在組織、機(jī)構(gòu)和制度方面有計劃地長期建設(shè)，這些可以說是反腐敗的上層建筑；三是針對關(guān)鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打?？梢哉f，《意見》的出臺同時在三個方面展現(xiàn)了黨和國家反腐敗的政治決心。“一把手”作為權(quán)力監(jiān)督的對象，可以說是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”，黨和國家把他們作為監(jiān)督的重中之重，并且提出強(qiáng)化監(jiān)督檢查、自覺接受監(jiān)督、黨組織自上而下監(jiān)督、落實第一責(zé)任人職責(zé)、完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)巡視巡察工作、建立健全述責(zé)述廉制度七個層面的措施，專門破解在這個領(lǐng)域中的監(jiān)督難題。

“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化，是我們黨和國家長期堅持權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的累積性創(chuàng)新

《意見》可以說是我們黨針對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督制定的首個專門文件，這里要強(qiáng)調(diào)一下“專門”二字，因為在這個文件出臺之前，并不是說黨和國家沒有對“一把手”進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，相反，實際上已經(jīng)出臺了相當(dāng)多的文件來對“一把手”的權(quán)力加以監(jiān)督。比如在紀(jì)律監(jiān)督上，我們有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》；在巡視監(jiān)督上，我們有《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》；在審計監(jiān)督上，有《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》等，實際上這些條例和規(guī)定都包括了對“一把手”的權(quán)力行使加以約束和監(jiān)督的內(nèi)容。

從這個意義上來說，《意見》的出臺并不是把之前的監(jiān)督措施推倒重來，而是我們黨和國家長期堅持權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的累積性成果。比如《意見》第二部分的第一條，對如何強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督檢查的主要措施是，“將‘一把手’作為開展日常監(jiān)督、專項督察等的重點”，因此，這一條是建立在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過程中，堅持落實監(jiān)督的第一職責(zé)，長期開展日常監(jiān)督和專項監(jiān)督工作基礎(chǔ)上的。又比如第三條“加強(qiáng)黨組織自上而下的監(jiān)督，上級‘一把手’必須抓好下級‘一把手’”，以及第四條“嚴(yán)格執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度，落實‘一把手’第一責(zé)任人職責(zé)”。這些內(nèi)容實際上在2020年3月發(fā)布的《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》中已經(jīng)有相關(guān)的表述，比如第二章第十一條規(guī)定：“黨委（黨組）書記應(yīng)當(dāng)履行本地區(qū)本單位全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦；管好班子、帶好隊伍、抓好落實，支持、指導(dǎo)和督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員、下級黨委（黨組）書記履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒糾正。”以及第三章第十六條：“黨委（黨組）書記對領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員、下一級黨委（黨組）書記，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員對分管部門和單位黨組織書記，發(fā)現(xiàn)存在政治、思想、工作、生活、作風(fēng)、紀(jì)律等方面苗頭性、傾向性問題的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行提醒談話；發(fā)現(xiàn)落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任不到位、管黨治黨問題較多、黨員群眾來信來訪反映問題較多的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行約談，嚴(yán)肅批評教育，督促落實責(zé)任。”

雖然經(jīng)驗是累積性的，但《意見》本身并不是對以往各種監(jiān)督規(guī)定的簡單拼湊，而是在繼承中有創(chuàng)新，因此可使用“累積性創(chuàng)新”這個概念，可以說《意見》對“一把手”權(quán)力監(jiān)督來說同時具備繼承性和創(chuàng)新性。比如要求上級“一把手”要同下級“一把手”定期開展監(jiān)督談話；要把監(jiān)督下級“一把手”的情況作為每年述職述廉的重點內(nèi)容；在巡視巡察談話中，要把“一把手”工作、生活情況作為必談內(nèi)容；領(lǐng)導(dǎo)班子成員發(fā)現(xiàn)“一把手”存在重要問題可以直接向上級黨組織報告等?？梢哉f，文件中的這些要求都是具備很強(qiáng)操作性的具體措施，《意見》立足堅持和完善現(xiàn)有制度，對黨的十八大以來形成的新經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)集成。

《意見》是對“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的重要嘗試，在實踐中要注意處理好若干對關(guān)系

在開始的部分已經(jīng)強(qiáng)調(diào)過，《意見》既是一個階段性的總結(jié)，也是一個新的開始，《意見》對于“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督效能，還需要各地方各部門在具體的實踐中加以落實和檢驗?！兑庖姟分杏行┐胧┖鸵笫欠浅＞唧w和富有操作性的，但也有一些要求是指引性和方向性的，鼓勵地方在方向不變的前提下進(jìn)行有益的探索和嘗試。在落實《意見》要求而進(jìn)行地方性實踐探索的過程中，要注意處理好以下幾對關(guān)系。

一是要處理好強(qiáng)化監(jiān)督與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這里首先要明確的一點是，加強(qiáng)對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)。從理論上來說，我們經(jīng)常把權(quán)力和腐敗的關(guān)系看作線性關(guān)系，認(rèn)為：權(quán)力越大，越容易產(chǎn)生腐敗，腐敗產(chǎn)生的危害也越大。而監(jiān)督的本質(zhì)是對權(quán)力的約束和控制，因此權(quán)力越大也越需要強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督。這里可能會產(chǎn)生一個誤區(qū)，那就是對“一把手”的監(jiān)督是要分散和弱化其手中的權(quán)力。但實際上恰恰相反，加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的核心目標(biāo)是保證權(quán)力的正確行使，強(qiáng)化監(jiān)督要從減少權(quán)力被濫用的可能性入手，而不是從削弱、分散“一把手”權(quán)力的角度入手。從這個意義上來說，監(jiān)督不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是更加強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨和人民賦予“一把手”的權(quán)力被正確行使。

二是要處理好強(qiáng)化監(jiān)督和促進(jìn)發(fā)展的關(guān)系。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子是落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署的關(guān)鍵力量。要著眼于“監(jiān)督保障執(zhí)行，促進(jìn)完善發(fā)展”的總要求，即我們完善監(jiān)督體系的目標(biāo)是要把監(jiān)督放在更大的政治體制環(huán)境中來看待，放眼全局建構(gòu)監(jiān)督體系，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是為了保障中央政策執(zhí)行，促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)社會全方面發(fā)展。既要對“一把手”的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，又不能因為監(jiān)督而抑制了干事創(chuàng)業(yè)的積極性，監(jiān)督既要保障執(zhí)行，又要促進(jìn)和完善發(fā)展，二者缺一不可，任何一方面的缺失都不能形成高質(zhì)量的監(jiān)督。

三是處理好不同監(jiān)督方式之間的關(guān)系。對“一把手”的監(jiān)督是一套組合拳?！兑庖姟芬渣h內(nèi)監(jiān)督、日常監(jiān)督、專項監(jiān)督、問責(zé)監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、派駐監(jiān)督等監(jiān)督形式為基礎(chǔ)，提出了至少二十四條具體的監(jiān)督措施。比如在黨內(nèi)監(jiān)督中，要求“一把手”要“主動向黨組織請示報告工作，嚴(yán)格落實中央八項規(guī)定及其實施細(xì)則精神”。在日常監(jiān)督中，要求將“‘一把手’作為開展日常監(jiān)督、專項督查等的重點”。“黨委（黨組）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門要加強(qiáng)對下級黨委（黨組）‘一把手’的日常監(jiān)督，通過駐點調(diào)研、專項督查等方式，全面掌握其思想、工作、作風(fēng)、生活狀況。”在民主監(jiān)督中要求“黨委（黨組）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門要加強(qiáng)對下級黨委（黨組）‘一把手’貫徹執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)搞一言堂甚至家長制問題”。在問責(zé)監(jiān)督中要求“健全落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核制度，考核結(jié)果作為對‘一把手’選拔任用、實績評價、激勵約束的重要依據(jù)”。此外，還包括述職述廉、民主生活會等形式，《意見》都做了非常具體的要求。

從《意見》要求和各地方各部門實踐結(jié)果來看，要真正產(chǎn)生對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的實效，既要強(qiáng)化自上而下的上級對下級的監(jiān)督，也要保證自下而上的群眾和輿論監(jiān)督；既要利用民主集中制保障領(lǐng)導(dǎo)班子成員對“一把手”的監(jiān)督，也要加強(qiáng)“一把手”對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督；黨委在監(jiān)督中的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任要相互配合；紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督要有機(jī)貫通融合，形成監(jiān)督合力。在這個過程中，不同監(jiān)督形式和措施之間有可能會出現(xiàn)一定的矛盾，在聯(lián)動配合的過程中也可能發(fā)生脫節(jié)和不順暢的情況，如何處理這些問題，保證《意見》的要求真正得到落實，提升對“一把手”監(jiān)督的質(zhì)效，可能還需要在接下來的實踐中不斷探索。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、副院長）

【注：本文系國家社科重大課題“完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督理論體系與制度創(chuàng)新研究”（項目編號：21ZDA123）和上海市政治學(xué)話語體系建設(shè)研究基地成果】

【注釋】

①②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》，新華社，2021年6月1日。

③中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2015年，第122頁。

④中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院黨建教研部課題組：《更加嚴(yán)格的約束 更加科學(xué)的監(jiān)督——黨的十八大以來加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的實踐探索》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2020年第16期。

⑤李輝：《腐敗的兩幅面孔：基于7000個司法裁判文書數(shù)據(jù)的描述分析》，《理論與改革》，2017年第5期。

⑥劉宗洪：《“一把手”監(jiān)督的難點及其應(yīng)對——基于上海的調(diào)研分析》，《中共中央黨校學(xué)報》，2015年第4期。

責(zé)編/張忠華 美編/陳琳

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