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古代公文保密工作的特點(diǎn)

【摘要】自古以來,公文保密工作歷來受到封建統(tǒng)治者重視。古代公文保密工作呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):目的明確,維護(hù)封建王朝統(tǒng)治;機(jī)構(gòu)健全,強(qiáng)化公文保密職責(zé);制度嚴(yán)密,實(shí)行規(guī)范化管理;程序完備,注重全程管控。

【關(guān)鍵詞】古代公文  公文保密  公文處理    【中圖分類號(hào)】G277    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“中華文明上下五千年”,其跨度之久、影響之深,有目共睹。伴隨著文字的出現(xiàn)、國家的形成,公文應(yīng)運(yùn)而生,并在中華文明的千年傳承中不斷被發(fā)展完善。作為“御天下”“臨民治事”的工具,公文在歷朝歷代統(tǒng)治中都發(fā)揮著治理國家、管理社會(huì)、維護(hù)統(tǒng)治、鞏固政權(quán)等重要作用。

自夏朝開始,公文不斷以不同稱呼和形態(tài)存在于歷代王朝之中。例如,殷商“典冊(cè)”、周“中”、秦“典籍”、漢“文書”“文案”、三國“公文”、唐宋“文卷”“案卷”、元“文卷”“簿籍”、明“文牘”“案牘”、清“牌子”“本章”等。①由于公文特有的政治功能,對(duì)其進(jìn)行保密管理在某種程度上成為統(tǒng)治者共識(shí),倍受歷代統(tǒng)治者重視。我國對(duì)于公文的保密管理最早可追溯至夏朝太史令將“圖法”進(jìn)行“宮藏”②,發(fā)展至清代已基本形成一套制度完備、運(yùn)行順暢的管理系統(tǒng)。

目的明確,維護(hù)封建王朝統(tǒng)治

公文是公務(wù)活動(dòng)的直接產(chǎn)物,涉及諸多政治要情與國家秘密。在一定時(shí)間與空間范圍內(nèi)保證其信息內(nèi)容不被泄露,對(duì)穩(wěn)固統(tǒng)治者地位、穩(wěn)定政權(quán)運(yùn)行至關(guān)重要?!兑捉?jīng)·系辭(上)》就指出:“子曰:‘亂之所生也,則言語以為階。君不密則失臣,臣不密則失身,幾事不密則害成。是以君子慎密而不出也。’”③《韓非子·說難》也強(qiáng)調(diào):“夫事以密成,語以泄敗,未必其身泄之也,而語及所匿之事,如此者身危。”④

封建王朝統(tǒng)治者歷來重視公文保密。自商朝設(shè)立“守藏史”一職掌藏國家圖籍,至清代設(shè)立“軍機(jī)處”規(guī)避機(jī)密泄露風(fēng)險(xiǎn),歷朝歷代對(duì)公文保密越來越重視。一方面,對(duì)事關(guān)國家機(jī)密、政務(wù)要情的公文在呈送上傳、批復(fù)下達(dá)過程中所面臨的信息安全問題尤為關(guān)注;另一方面,對(duì)辦畢公文在存儲(chǔ)保管環(huán)節(jié)中的保密工作同樣重視。清代雍正皇帝曾言:“所有皇考朱批諭旨,俱著敬謹(jǐn)封固進(jìn)呈,若抄寫存留,隱匿焚棄,日后發(fā)覺,斷不寬宥,定行從重治罪。”⑤足以窺見封建王朝統(tǒng)治者對(duì)公文保密的重視程度。層層把關(guān)、全程管控的公文保密系統(tǒng)為封建政權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)作提供了有效支撐,其背后所承載的權(quán)力流動(dòng)、勢力對(duì)抗等被置于統(tǒng)治者所劃控的特定范圍之下,事端滋生、紛爭四起的可能性從而在某種程度上有所減弱。

機(jī)構(gòu)健全,強(qiáng)化公文保密職責(zé)

文書是檔案的前身,自其形成開始流轉(zhuǎn)至辦畢進(jìn)行處置,保密工作始終貫穿其中。公文保密工作隸屬于文書檔案工作,并分別于文書階段和檔案階段由不同機(jī)構(gòu)與人員負(fù)責(zé)。

在文書階段,中央文書機(jī)構(gòu)在政務(wù)處理、政情溝通過程中至關(guān)重要。秦朝形成“以丞相府為主,御史大夫寺為輔的中央秘書機(jī)構(gòu)”,兩漢設(shè)立“尚書臺(tái)”作為處理文書業(yè)務(wù)的秘書機(jī)構(gòu)⑥,隋唐確立以中書省為中心的“三省”(“中書出令、門下審議、尚書執(zhí)行”)為文書檔案工作最高管理機(jī)關(guān),明朝中央文書機(jī)構(gòu)包括內(nèi)閣、通政使司、六科、司禮監(jiān)、文書房等⑦。這些文書機(jī)構(gòu)作為中央與地方、帝王與臣民的溝通橋梁,承擔(dān)著上傳下達(dá)的使命職責(zé),同時(shí)肩負(fù)著保證公文質(zhì)量、保障公文安全、保守公文秘密的核心任務(wù)。其中,公文保密是其重要工作內(nèi)容。唐代針對(duì)中書舍人明確“四禁”制度,規(guī)定“一曰漏泄,二曰稽緩,三曰違失,四曰忘誤,所以重王命也”⑧,指明中書舍人在保守公文機(jī)密方面的職責(zé)。明代《明律集解》(卷三)規(guī)定:“若近侍官員漏泄機(jī)密重事于人者,斬;常事杖一百,罷職不敘。”

在檔案階段,我國古代王朝多設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來對(duì)公文進(jìn)行保管存儲(chǔ)。公文辦畢之后其“身份”有所轉(zhuǎn)變,后續(xù)由保管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管理與處置。據(jù)可考文獻(xiàn),我國歷史上最早的中央檔案機(jī)構(gòu)——“天府”誕生于周朝。⑨《周禮》記載:“天府,掌祖廟之守藏與其禁令。”公文“藏于金匱、登于天府”由此始于西周。⑩隨著大一統(tǒng)王朝的建立和鞏固,“藏書之所”愈發(fā)正規(guī)與完善。漢代設(shè)有石渠閣、蘭臺(tái)、東觀等?!度o黃圖》記載:“石渠閣……所藏入關(guān)所得秦之圖籍。至于成帝,又于此藏秘書焉。”崇文院、秘閣為宋代“中央收藏檔案典籍之館閣”,后續(xù)皇帝檔案由此處分離,進(jìn)入專屬檔案庫,其保密要求與程序更為嚴(yán)苛。據(jù)悉,兩宋時(shí)期共建十一座皇帝檔案典籍庫。?明代檔案庫包括兩種類型,一類保管帝王文書及其世系;另一類保管中央和地方機(jī)關(guān)檔案。前者較為典型的即皇史宬,后者有文淵閣庫樓、后湖黃冊(cè)庫。明代具有嚴(yán)格的檔案保密制度,例如,黃冊(cè)庫唯恐“諸人測知后湖之虛實(shí)”,戒備森嚴(yán)、隔絕外界,“擅越湖者必以重治”。古代檔案保管機(jī)構(gòu)的日趨完善為辦畢公文提供了一個(gè)可靠的“安身之所”,加之機(jī)構(gòu)自身的嚴(yán)格管理,公文所承載的“信息密碼”在此得以保守。

制度嚴(yán)密,實(shí)行規(guī)范化管理

作為“管理公務(wù)、臨民治事的工具”,公文在推動(dòng)國家發(fā)展、維持社會(huì)穩(wěn)定、保證政權(quán)穩(wěn)固中發(fā)揮著重要作用。而公文管理的質(zhì)量和效能直接關(guān)系到公文能否在專制統(tǒng)治中發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。為此,歷朝歷代均在一定程度上形成了專門公文制度。其中,保密管理便是公文制度規(guī)制和約束的一個(gè)重要方面。

隨著大一統(tǒng)王朝的建立,社會(huì)各方面運(yùn)行亟需統(tǒng)一化的思想理念進(jìn)行指導(dǎo)和約束,以維持和穩(wěn)定來之不易的大一統(tǒng)局面。憑借著這一獨(dú)特的政治優(yōu)勢,秦漢在完善公文制度方面形成了開創(chuàng)之舉。“書同文制度”確定公文書寫的標(biāo)準(zhǔn)字體;“行文制度”規(guī)定公務(wù)請(qǐng)示“必以書”;“??敝贫?rdquo;保證公文傳遞信息的準(zhǔn)確性;“避諱制度”強(qiáng)調(diào)“王權(quán)至上”要在公文整個(gè)運(yùn)行過程中得到遵從;“用印制度”標(biāo)記公文形成的責(zé)任者并說明公文效力;“傳遞制度”確保公文的順利流轉(zhuǎn)與及時(shí)到達(dá);?“保管制度”規(guī)范公文保存及利用。秦漢公文制度為日后公文保密管理奠定了良好基礎(chǔ)。

相較于秦朝之前關(guān)于公文保密的一些慣習(xí)式約束,秦漢及其之后的歷朝歷代逐漸將公文保密上升為一種更加制度化、規(guī)范化的工作,制定明文法律即為其突出表現(xiàn)。唐朝《唐律疏議》規(guī)定了一系列文書制度,涉及“稽緩制書官文書”“制書官文書誤輒改定”“上書奏事犯諱”“文書應(yīng)遣驛不遣”等多個(gè)方面,對(duì)秦漢文書制度有所繼承和發(fā)展。其中,《唐律疏議》亦對(duì)公文保密管理作了一些強(qiáng)制規(guī)定,多具有懲戒性特點(diǎn)。例如,“諸盜制書者,徒二年。官文書,杖一百;重害文書,加一等;紙券,又加一等”“諸私發(fā)官文書印封視書者,杖六十;制書,杖八十;若密事,各依漏泄坐減二等。即誤發(fā),視者各減二等;不視者不坐”等,分別對(duì)盜竊和私拆文書所可能引發(fā)的文書失密現(xiàn)象作了約束和規(guī)制。宋代《慶元條法事類》規(guī)定:“緣邊事應(yīng)密行下則不得榜示,時(shí)政邊機(jī)文書禁止雕印。”即邊防要事應(yīng)當(dāng)以機(jī)密公文下達(dá),不準(zhǔn)公開榜示,同時(shí)公文要嚴(yán)格控制,不準(zhǔn)復(fù)印,以免外傳。?《明律集解》(卷三)分別對(duì)如何懲戒“若邊將報(bào)到軍情大事而漏泄者”“若私開官司文書印封看視者”“若近侍官員漏泄機(jī)密重事于人者”等作出了規(guī)定。總體來說,公文保密管理在我國歷朝歷代中基本已形成共識(shí),通過法律對(duì)有關(guān)行為進(jìn)行約束,施以嚴(yán)格的懲戒措施,是封建統(tǒng)治者的普遍做法。

程序完備,注重全程管控

隨著保密制度與技術(shù)的日臻完善,古代公文保密逐漸從側(cè)重某單一方面發(fā)展至關(guān)注全程管控。在公文起草階段,拆字法、隱語法、反切法等為常見的保密方法。在公文傳遞階段,古人常用泥封法、斗檢封、用印等確保公文信息安全。例如,漢代為了保證公文在傳遞過程中的信息安全,采取了三個(gè)措施:一是由發(fā)寄人在公文捆扎繩結(jié)處加封泥、蓋印章,并注明相關(guān)信息,到達(dá)郵寄機(jī)構(gòu)處再重新封裝;二是憑借嚴(yán)密的收發(fā)轉(zhuǎn)手續(xù)登記公文中轉(zhuǎn)情況,確保公文流轉(zhuǎn)的可追溯性;三是通過嚴(yán)明的紀(jì)律和嚴(yán)格的程序查驗(yàn)公文是否正常到達(dá)。?在公文保管階段,專職保管人員和專門保管機(jī)構(gòu)是公文保密的強(qiáng)大支撐。全流程管控系統(tǒng)為公文保密管理打下良好基礎(chǔ)。具有奠基作用的秦漢公文制度即對(duì)公文起草、傳遞、保管等多個(gè)階段行為進(jìn)行了約束與規(guī)制,這使得后續(xù)諸朝在制定公文制度時(shí)都或多或少對(duì)此框架有所借鑒。公文保密管理作為公文制度重點(diǎn)規(guī)范的一個(gè)方面,亦受到全流程管控。

程序完備的公文保密系統(tǒng)具有兩大側(cè)重點(diǎn)。一是關(guān)注基于公文本身的保密技術(shù)與方法。從作為保密工作客體的公文本身出發(fā),對(duì)其信息內(nèi)容與載體形式進(jìn)行加密,是公文保密的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一方面,拆字法、隱語法、反切法等均是針對(duì)公文內(nèi)容進(jìn)行加密的方法。以拆字法為例,即發(fā)文者將擬傳達(dá)的內(nèi)容隱藏在相關(guān)文字里,收文者須將文字拆解成若干部分,從而破譯其中隱藏的意義。武則天破“青鵝”密信即為例證,“青鵝”兩字拆分后為“十二月我自與”之意,裴炎起事之心暴露,后被處死。?另一方面,從公文外在載體著手,使用封印、裝盒等方式防止公文信息外泄。漢代重要公文緘口封泥,隋唐公文加蓋戳記并有時(shí)附加實(shí)物信符,宋代規(guī)定“諸官文書皆印年月日及印封”加蓋彌縫章并多頁首尾連粘,清代公文傳遞前需完成“做好封皮、粘上貼黃、用印、裝匣”等一系列封裝工作,且“其有密奏事件,則要加封儲(chǔ)匣”?。二是強(qiáng)調(diào)公文保密工作主體的行為約束與規(guī)范。從作為保密工作主體的公文管理機(jī)構(gòu)及其人員出發(fā),歷朝歷代出臺(tái)了一系列制度與規(guī)范對(duì)其進(jìn)行約束,并明確了諸多懲戒措施。

我國古代公文保密工作,對(duì)我國當(dāng)代的公文保密工作具有啟發(fā)與借鑒意義:一是當(dāng)前我國公文依然在一定程度上或特定情境下具有保密需求,但其本質(zhì)目的已發(fā)生改變,區(qū)別于維護(hù)封建王朝統(tǒng)治,維護(hù)人民利益是我國政權(quán)穩(wěn)定運(yùn)行的最終目的。因而平衡好保密與公開的關(guān)系是新時(shí)代的新課題。二是公文保密工作本身存在矛盾性,不可能有完全的公開或封閉,“力求在保守秘密與交流信息尋求恰當(dāng)平衡”才是最佳選擇。這就需要有完善的制度作為支撐,否則會(huì)出現(xiàn)各執(zhí)一詞難以處理的情況。三是正規(guī)且專門的文書檔案機(jī)構(gòu)必不可少,這是公文保密工作的組織保障。四是健全法制、依法治理是公文保密工作的基石。五是公文保密具有階段性特征,自其起草、撰寫、流轉(zhuǎn)至辦畢、保管,都應(yīng)注意其信息安全問題。

(作者為中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授,中國人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心主任)

【注:本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代我國檔案管理體制改革研究”(項(xiàng)目編號(hào):19ATQ009)研究成果】

【注釋】

①⑥??丁曉昌、冒志祥:《古代公文研究》,合肥:安徽文藝出版社,2000年,第2頁;第68、69頁;第70-74頁;第72、328、357、513頁。

②劉典:《古代公文 保密有方》,《財(cái)會(huì)月刊》,2013年第21期,第10頁。

③徐澍、張新旭譯注:《易經(jīng)》,合肥:安徽人民出版社,1992年,第368頁。

④[戰(zhàn)國]韓非著、蔣重躍注評(píng):《韓非子》,南京:鳳凰出版社,2010年,第65頁。

⑤轉(zhuǎn)引自莊吉發(fā):《故宮檔案述要》,臺(tái)北:臺(tái)北故宮博物院,1983年,第12頁。原注此檔案出自“宮中檔第七十七箱,九三包、二六四二號(hào),雍正元年二月二十五日,吳升奏折”。

⑦⑨⑩???周雪恒:《中國檔案事業(yè)史》,北京:中國人民大學(xué)出版社,1994年,第159、242頁;第52頁;第54頁;第209頁;第206頁;第123頁。

⑧[唐]李林甫:《唐六典》,北京:中華書局,1992年,第276頁。

?方明:《武則天破密信》,《機(jī)電兵船檔案》,1999年第1期,第44頁。

責(zé)編/周小梨    美編/楊玲玲

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