2021年8月20日,十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察官法》,這是新中國首部專門規(guī)制監(jiān)察官選任、保障并監(jiān)督監(jiān)察官依法履職和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的專門性法律,標志著我國正式從法律層面建立監(jiān)察官選任和監(jiān)管制度。習近平總書記指出:“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系,是由這個國家的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。”中國監(jiān)察官的選任和監(jiān)管,是監(jiān)察實踐中形成的原創(chuàng)性制度,有深厚歷史文化淵源??偨Y(jié)古代監(jiān)察官選任和監(jiān)管的歷史經(jīng)驗,擇善而用,可為堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供本土資源。
歷史經(jīng)驗之一:明確監(jiān)察官選任條件
德行顯著。御史位卑而權(quán)重,非剛正廉潔、忠直敢言之人不能充任。漢武帝時,丞相長史田仁不畏強御而升任丞相司直;唐太宗時,權(quán)萬紀“性強直,好直言”,授為治書侍御史??梢?,德行顯著既是御史的重要品質(zhì),也是其選任的首要條件。宋仁宗曾宣諭宰臣,“諫官、御史必用忠厚、淳直、通明治體之人”。由于歷代首重御史德行,恪盡職守的御史不斷涌現(xiàn),有效保障了監(jiān)察體制運行。
學識優(yōu)長。御史的學識素養(yǎng)對監(jiān)察職能的發(fā)揮至關(guān)重要,故歷代均選任學識優(yōu)長之人擔任御史。北魏初期,皇帝親選御史,“必以對策高第者補之”。隋唐科舉取士后,學識高雅、科舉正途出身成為監(jiān)察御史選任的重要條件。宋真宗曾下詔:“御史須文學優(yōu)長、政治尤異者,特加擢拜。”明太祖時,“以通經(jīng)儒士舉為御史”。
明法律令。御史之責是糾舉非法,必須明法律令。《周禮》記載:“御史掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊冢宰。”《睡虎地秦墓竹簡》記載:“歲讎辟律于御史。”漢初,“凡詔令,御史起草”。可見,御史諳熟法令是其勝任工作的必要條件。至明成祖時,白圭等人還因“曉諳刑名,皆授御史”。
為官經(jīng)歷。州縣官熟悉地方工作、了解風俗民情、知曉官場陋習,從中選拔老成練達、舉事審當之人擔任監(jiān)察御史,利于實現(xiàn)監(jiān)察效能。漢代中高級監(jiān)察官多由政績突出者升任。唐朝“監(jiān)察選拜,多自京畿縣尉”。宋朝也多從有施政經(jīng)驗的官員中選任臺諫官。清朝《欽定臺規(guī)》規(guī)定,各部郎中、員外郎“任職不滿三年者不得選充科道官”。
歷史經(jīng)驗之二:建立健全監(jiān)察官選任和監(jiān)管制度
據(jù)法選任監(jiān)察官。監(jiān)察御史肩負繩愆糾謬、董正朝綱的重任,其選任要遵循典章法令及皇帝詔敕。監(jiān)察法為監(jiān)察御史的選任監(jiān)管提供了堅實的法制保障。其一,明確監(jiān)察官選任的法定標準。唐朝頒布《揀擇刺史詔》和《簡京官為都督刺史詔》,分別將“才望兼優(yōu)、公清特著可以宣風導俗”和“宏才通識、堪致理興化”作為揀擇刺史標準。其二,明確監(jiān)察官任職或更替的法定期限。為確保所選之人有旺盛精力投入工作,一些朝代規(guī)定了監(jiān)察御史任職年齡。為防止監(jiān)察官與地方官“上下稔情”,一些朝代還規(guī)定巡按御史更替年限。其三,明確監(jiān)察官選任的禁止性規(guī)定。唐宣宗曾頒詔敕,禁止起用受過處分的“有贓累”官員為監(jiān)察官。清朝《欽定臺規(guī)》規(guī)定,凡由科道降任它職者,不許再充選科道官。
實施監(jiān)察官任職回避制度。其一,親族回避。唐宋嚴禁宰相親戚子弟充任臺諫官。唐憲宗時,太子司儀郎杜從郁曾任左補闕、左拾遺,后因其宰相之子身份,“改他官”。宋哲宗曾下詔“執(zhí)政親戚不除諫”。明清選任科道官也執(zhí)行親族回避。其二,地域回避。清順治時期規(guī)定,各省巡按御史有“家鄉(xiāng)鄰近者,雖系隔省,亦不得差”。乾隆帝曾命都察院將所任之道在本省的御史改撥別道,待御史出缺時按回避本省之制補缺。其三,復差回避。清朝的專差御史不得兩次派往同一部門,以免“瞻徇情面”。這些規(guī)定,減少了親緣、地緣、裙帶關(guān)系對監(jiān)察官的影響,保障了其依法履職。
加強對選非其人者的問責。監(jiān)察御史的選任有皇帝敕授、上官薦舉、部院考選等多種方式。若監(jiān)察官選得其人,有利于監(jiān)察機構(gòu)自身發(fā)展;若監(jiān)察官選非其人,薦舉者將遭到指責乃至問責,這也有利于監(jiān)察機構(gòu)自身建設(shè)。例如,北魏時期,御史中尉負責臺內(nèi)御史選拔,王顯“以中尉屬官不悉稱職,諷求更換”。又如,明初御史選任多由吏部、都察院堂上官、十三道監(jiān)察御史及三品以上京官薦舉。被薦舉者須經(jīng)吏部勘核合格后方能授職,而薦舉者負保舉責任,“其后有犯贓濫及不稱職,舉者同罪”。
監(jiān)察官選任和監(jiān)管的當代傳承與發(fā)展
中國古代監(jiān)察制度是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。古代監(jiān)察官的選任和監(jiān)管不僅有章可循、有法可依,而且許多行之有效的制度措施具有開創(chuàng)意義。監(jiān)察官法制定時遵循體現(xiàn)監(jiān)察工作特色的原則,既重視吸收借鑒公務(wù)員法、法官法、檢察官法、人民警察法的法律規(guī)范和立法經(jīng)驗,又重視傳承發(fā)展中國古代監(jiān)察官選任和監(jiān)管的歷史經(jīng)驗和法治精神,突出監(jiān)察立法的中國特色。
其一,列明選任條件,拓寬選用方式。中國古代選任監(jiān)察官首重道德品質(zhì),還要求學識優(yōu)長,明法律令,并有地方工作經(jīng)驗。監(jiān)察官法傳承發(fā)展了這些經(jīng)驗,專章規(guī)定監(jiān)察官的選任條件和任職限制、選用原則和具體方式,以確保選得其人。在選任條件和標準上,堅持德才兼?zhèn)?、以德為先,突出政治素質(zhì)和政治標準;在能力素養(yǎng)上,要求本科及以上學歷,熟悉法律、法規(guī)、政策,具有履職的專業(yè)知識和能力;在選用方式上,采取考試或考核的辦法,同時可根據(jù)工作需要,依法依規(guī)“從中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等機關(guān)、單位從事公務(wù)的人員中選擇”或“從事與監(jiān)察機關(guān)職能職責相關(guān)的職業(yè)或者教學、研究的人員中選拔或者聘任”符合條件的人員擔任監(jiān)察官。
其二,依法選任和考核,明確獎勵和保障。歷代典章、法令、詔敕對監(jiān)察官的職掌權(quán)限、編制員額、品秩級別、更替年限、任職回避、選任限制等進行了系統(tǒng)化、法制化的規(guī)定。監(jiān)察官法傳承發(fā)展了這些法制經(jīng)驗,明確了監(jiān)察官的法定職責、義務(wù)和權(quán)利以及依法免職的情形,明晰了監(jiān)察官的任免權(quán)限和程序,創(chuàng)設(shè)了十三級監(jiān)察官等級制度,規(guī)定了監(jiān)察官的地域回避、任職回避、離任回避等內(nèi)容。該法還專章規(guī)定監(jiān)察官的考核和獎勵,對考核內(nèi)容、等次及異議復核作出具體規(guī)定,列明給予獎勵的五種情形。這些規(guī)定搭建起監(jiān)察官選任與考核、獎勵與保障的法制框架。
其三,加強監(jiān)管和制約,嚴格懲戒和問責。上官薦舉是古代選任監(jiān)察官的一種方式。如果監(jiān)察官選非其人,薦舉者也會遭到問責,這體現(xiàn)了加強監(jiān)察官監(jiān)管和懲戒的法治精神。“打鐵還需自身硬”,道理古今亦然。監(jiān)察官法用多項法律規(guī)范加強對監(jiān)察官履職和守法情況的監(jiān)督,構(gòu)筑起嚴格規(guī)范的監(jiān)察官監(jiān)督與制約機制。如果監(jiān)察官有貪污賄賂、不履行或不正確履行監(jiān)督職責等十項情形,將依法給予處理;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。該法還規(guī)定了監(jiān)察官責任追究制度,對濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果的,將終身追責或進行問責。這些機制和措施,對于加強監(jiān)察機構(gòu)自身建設(shè),完善對監(jiān)察權(quán)力運行的監(jiān)督,防治“燈下黑”,都具有重要意義。
(作者:張晉藩 張京凱,分別系國家社科基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”首席專家、中國政法大學終身教授,中國政法大學博士后)