【摘要】完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是黨中央應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求對(duì)全黨全國(guó)提出的重要政治任務(wù)。政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)發(fā)展、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源利用等領(lǐng)域得以完整準(zhǔn)確全面貫徹的關(guān)鍵；是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域形成創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的系統(tǒng)集成和精準(zhǔn)施策的行政保障。政府將完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的精神實(shí)質(zhì)嵌入政府設(shè)置和運(yùn)行體系中，有助于建設(shè)好體現(xiàn)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的整體政府、承載新發(fā)展理念治理性功能的善治政府、顯映新發(fā)展理念人民性價(jià)值的公信政府。
【關(guān)鍵詞】新發(fā)展理念 善治政府 公信政府 整體政府
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.13.004
完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，既是有為政府正確履行職能的先決前提和效能致因，也是塑造有為政府的建設(shè)規(guī)范和目標(biāo)模式。新發(fā)展理念擁有系統(tǒng)性格局，只有整體政府才能為此勝任行政擔(dān)當(dāng)；新發(fā)展理念內(nèi)涵治理性功能，只有善治政府才能為此實(shí)施行政作為；新發(fā)展理念凸顯人民性價(jià)值，只有公信政府才能為此呈展行政效應(yīng)。著力夯實(shí)整體政府、善治政府、公信政府的實(shí)體和內(nèi)涵，無(wú)疑是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，深化行政體制改革的要?jiǎng)?wù)。
完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政構(gòu)架：體現(xiàn)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的整體政府
習(xí)近平總書記指出：“新發(fā)展理念是一個(gè)系統(tǒng)的理論體系，回答了關(guān)于發(fā)展的目的、動(dòng)力、方式、路徑等一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題，闡明了我們黨關(guān)于發(fā)展的政治立場(chǎng)、價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問(wèn)題。”[1]新發(fā)展理念是我們黨在新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政中，根據(jù)發(fā)展環(huán)境和條件的變化，對(duì)實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展和怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展這一重大問(wèn)題作出的正確回答，這一嶄新理念體系以清晰的系統(tǒng)性格局展示出高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略胸懷，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的思想和行動(dòng)指南。新發(fā)展理念的系統(tǒng)性格局體現(xiàn)為：其一，著眼發(fā)展多維度鏈環(huán)構(gòu)筑辯證統(tǒng)一發(fā)展的認(rèn)識(shí)系統(tǒng)。發(fā)展的成敗取決于對(duì)發(fā)展動(dòng)機(jī)與結(jié)果、動(dòng)力與目的、質(zhì)量與效益、要素與環(huán)境、內(nèi)部與外部、速度與差異、公平與效率辯證統(tǒng)一關(guān)系把握的正誤，新發(fā)展理念找準(zhǔn)關(guān)乎發(fā)展的各種重要影響要素之間的契合度和達(dá)成度，致力于把人們追求發(fā)展的觀念聚焦到有效實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)涵、質(zhì)量、效應(yīng)和久遠(yuǎn)，拋棄單純注重發(fā)展的外延、數(shù)量、成果和眼下的偏頗，形成了引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的嶄新思維模式。其二，著眼發(fā)展的全生命周期構(gòu)建整體統(tǒng)籌、全面兼顧、諸凡利好的行動(dòng)框架。發(fā)展生命的“底氣”來(lái)源于求新的不竭動(dòng)力，發(fā)展生命的“正態(tài)”取決于各方的平衡，發(fā)展生命的“鮮活”依賴于優(yōu)美的環(huán)境，發(fā)展生命的“繁茂”生發(fā)于內(nèi)外的聯(lián)動(dòng)，發(fā)展生命的“穩(wěn)定”仰仗于社會(huì)的公平正義，新發(fā)展理念將我國(guó)追求和實(shí)現(xiàn)的發(fā)展整體化定義為創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，構(gòu)建起維護(hù)發(fā)展全生命周期的行動(dòng)框架。落實(shí)新發(fā)展理念的系統(tǒng)性格局，必然要求中央和地方、全國(guó)和局部、系統(tǒng)和行業(yè)、事宜和項(xiàng)目，以及發(fā)展的部署策略、力量投入和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，都必須充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的集約機(jī)制和耦合效應(yīng)。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，既要以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)全面深化改革，又要通過(guò)深化改革為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念提供體制機(jī)制保障。”[2]政府是落實(shí)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的行政主體，承載新發(fā)展理念的大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)、事務(wù)，要靠政府的指導(dǎo)、審批、監(jiān)管、服務(wù)得以推動(dòng)和落實(shí)。政府能否完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是新發(fā)展理念能否在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)發(fā)展、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源利用等領(lǐng)域得以完整準(zhǔn)確全面貫徹的關(guān)鍵。
政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的前提，是建立能夠?qū)?yīng)新發(fā)展理念系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)的行政架構(gòu)。經(jīng)過(guò)逐步深入的行政改革，尤其通過(guò)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，政府的機(jī)構(gòu)和職能體系發(fā)生了極大變化，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的行政能力不斷提高。但當(dāng)前，政府體系和行政架構(gòu)仍然存在明顯不足，表現(xiàn)為個(gè)別政府機(jī)構(gòu)職能體系的設(shè)置整體性程度還不夠高，在縱向和橫向上都有分工，但分工在職責(zé)邊界上還不完全明確，在職責(zé)對(duì)接上還不完全通達(dá)，在職責(zé)運(yùn)行中還不完全順暢。這種狀況的存在，使得在全面貫徹新發(fā)展理念中，不利于營(yíng)造政府上下左右相互合作、維護(hù)和協(xié)調(diào)的政策情境，不利于最大限度地使用稀缺資源，不利于促使不同利益主體在共循政策中團(tuán)結(jié)協(xié)作，不利于為人民群眾提供政府無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)，仍然暗藏影響市場(chǎng)和政府各自作用正常發(fā)揮的體制機(jī)制障礙。改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)整體政府建設(shè)。
整體政府，是從中央到地方各級(jí)政府對(duì)貫徹新發(fā)展理念集體負(fù)責(zé)的政府，是政令統(tǒng)一、政資統(tǒng)籌、政績(jī)同輝的政府，是在各級(jí)政府和政府各個(gè)部門協(xié)同合作中對(duì)全面貫徹新發(fā)展理念形成整體作為的政府，構(gòu)建整體政府是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念對(duì)行政體制改革的期盼。整體政府既是承載價(jià)值的目標(biāo)，也是顯現(xiàn)形態(tài)的模式，“以科層制的組織體系為載體，既注重縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)的一致銜接又注重橫向部門的協(xié)調(diào)”，[3]具有明顯的特征：其一，縱橫交融的機(jī)構(gòu)體系。機(jī)構(gòu)設(shè)置的整體性不等于機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)類別，而是在按類別設(shè)置的機(jī)構(gòu)之間構(gòu)筑一體性規(guī)格，縱橫交融的機(jī)構(gòu)體系形于縱橫、實(shí)于交融。所謂縱橫，具指從中央到地方多層級(jí)機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府多維度機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政府機(jī)構(gòu)體系，體現(xiàn)的是政府機(jī)構(gòu)職別的分流。所謂交融，特指多層級(jí)機(jī)構(gòu)上下呼應(yīng)、對(duì)接、貫通，以及多維度機(jī)構(gòu)左右協(xié)調(diào)、互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)關(guān)系，體現(xiàn)的是政府機(jī)構(gòu)職守合流。其二，錯(cuò)落有致的職能體系。職能配置的整體性不等于職能配置無(wú)差別，而是在按事權(quán)配置的職能之間打造整合性效力，錯(cuò)落有致的職能體系既要保證各級(jí)各類機(jī)構(gòu)職責(zé)事權(quán)、職責(zé)分明，同一事權(quán)和職責(zé)不在多級(jí)和多個(gè)機(jī)構(gòu)重設(shè)，又要保證各級(jí)各類機(jī)構(gòu)事權(quán)、職責(zé)相促、相護(hù)、相序，發(fā)揮沒有彼此阻礙、損耗、降能的共為效應(yīng)。其三，政通人和的運(yùn)行體系。運(yùn)行體系的整體性不等于運(yùn)行規(guī)則無(wú)區(qū)分，而是在按分類分級(jí)管理的流程之間形成通順效應(yīng)。政通人和的運(yùn)行機(jī)制做事于行有定則，不同層級(jí)、不同類別的管理需要確定不同標(biāo)準(zhǔn)、條件、流程、環(huán)節(jié)作為規(guī)則，搭建具體事項(xiàng)正當(dāng)推進(jìn)的軌道，更為重要的是成事于行有良序，在打通各條特定軌道的交匯點(diǎn)，彌合各個(gè)具體程序的規(guī)范點(diǎn)中形成政府管理無(wú)阻、服務(wù)無(wú)誤，人民群眾辦事不堵、營(yíng)生無(wú)怨的通順效應(yīng)。
構(gòu)建整體政府，是需要各級(jí)各地政府通力合作的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃、整體部署、協(xié)同推進(jìn)，形成集整體有力的改革方案，分級(jí)有效的改革實(shí)策、局部有為的改革舉措為一體整體聯(lián)動(dòng)、全面改觀的深化改革局面。推進(jìn)整體政府建設(shè)，重在抓住三個(gè)著力：一要基于中央政府和地方各級(jí)政府宏觀、中觀、微觀的管理職責(zé)分工，政府部門系統(tǒng)、行業(yè)、業(yè)務(wù)、綜合的管理職責(zé)分工，構(gòu)建覆蓋政府所有職能，上下對(duì)應(yīng)或者不完全對(duì)應(yīng)、左右有別或互有關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)體系。上級(jí)政府在本級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，既要充分考慮對(duì)下級(jí)政府機(jī)構(gòu)的覆蓋，又要為下級(jí)政府依法自主設(shè)置必要機(jī)構(gòu)留有空間，并構(gòu)建好單線或合線都能無(wú)縫連接下級(jí)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)方式。下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做到，對(duì)規(guī)定必須設(shè)置的機(jī)構(gòu)不能缺位，對(duì)規(guī)定可以自主設(shè)置的機(jī)構(gòu)不能因瞻前顧后而無(wú)所作為，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整體構(gòu)建中，既要顧及本級(jí)政府職能范圍無(wú)疏漏，又要避免與上級(jí)政府管理事務(wù)不相干。二要構(gòu)建在中央政府和地方各級(jí)政府之間職能同向、職責(zé)差維，在政府各個(gè)部門之間職能全套、職責(zé)分構(gòu)，在政府部門內(nèi)部職能飽和、職責(zé)明確的職能體系。上級(jí)政府必須恪守本職，不能因?yàn)樘赜形荒茉轿恍惺瓜录?jí)政府的職權(quán)，下級(jí)政府必須忠實(shí)履職，不能因?yàn)橛欣щy產(chǎn)生對(duì)上級(jí)政府的依賴而罔顧職責(zé)，政府特定部門必須守土盡責(zé)，不能因?yàn)槔嫠露鴮?duì)其他部門的工作隨意插手。三要構(gòu)建政府在同一管理幅度內(nèi)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，降低不同部門條塊管理的摩擦，集約多個(gè)行業(yè)審理同一事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，整合不同部門針對(duì)同一對(duì)象管理的程序，協(xié)調(diào)不同地區(qū)管理跨域事項(xiàng)的做法的運(yùn)行體系。運(yùn)行體系優(yōu)化得益于統(tǒng)一權(quán)威的硬性推動(dòng)、整體布局的合理考量、綜合資源的有效配置，其驅(qū)動(dòng)力和致效力在縱向上來(lái)自上級(jí)政府而不是下級(jí)政府，在橫向上來(lái)自決策機(jī)構(gòu)而不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，上級(jí)政府對(duì)縱向運(yùn)行體系優(yōu)化，以及政府決策機(jī)構(gòu)對(duì)橫向運(yùn)行體系優(yōu)化負(fù)有不可推卸的重要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出應(yīng)有的積極性和能動(dòng)性。
完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政實(shí)施：承載新發(fā)展理念治理性功能的善治政府
習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革”。[4]他強(qiáng)調(diào)，“要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，切實(shí)解決影響構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題，切實(shí)解決影響人民群眾生產(chǎn)生活的突出問(wèn)題”。[5]新發(fā)展理念既是指領(lǐng)認(rèn)識(shí)和把握發(fā)展正確方向的“指揮棒”，更是導(dǎo)引促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展趨利避害的“紅綠燈”，具有強(qiáng)大的治理性功能。作為“指揮棒”和“紅綠燈”，新發(fā)展理念要求全黨及各行各業(yè)站在新的歷史起點(diǎn)上，根據(jù)新發(fā)展階段的新要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的精神實(shí)質(zhì)更新觀念、校準(zhǔn)方向、調(diào)整策略、完善體制、優(yōu)化機(jī)制，切實(shí)破解對(duì)發(fā)展的誤解和制約正確發(fā)展的體制機(jī)制痼疾，共同推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展理念的治理性功能體現(xiàn)為：其一，摒棄單純、表面、偏頗、錯(cuò)誤的發(fā)展觀，確立全面、實(shí)質(zhì)、關(guān)聯(lián)、正確的發(fā)展觀，著力內(nèi)斂、積淀、固化為嶄新的發(fā)展文化。其二，采取有力、有為、有效的措施，徹底扭轉(zhuǎn)在發(fā)展謀劃、部署、實(shí)施中存在的各種偏向，排除導(dǎo)致偏向的各種因素，著力構(gòu)建、成型、完善為嶄新的發(fā)展秩序。其三，通過(guò)完善制度、強(qiáng)化約束，層層傳導(dǎo)、環(huán)環(huán)彌合，建立保障完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的長(zhǎng)效機(jī)制，著力打造、展現(xiàn)、抒發(fā)為嶄新的發(fā)展常態(tài)。發(fā)揮新發(fā)展理念治理性功能，必然要求全國(guó)上下各類機(jī)構(gòu)、各個(gè)層級(jí)承擔(dān)起共治職責(zé)，以堅(jiān)定的治理意志、強(qiáng)大的治理魄力、有效的治理措施，營(yíng)造突顯創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的治理局面。
習(xí)近平總書記指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用，就要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，健全宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)共同富裕。各級(jí)政府一定要嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。”[6]他強(qiáng)調(diào)，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。[7]政府治理是國(guó)家治理的重要組成，政府是履行新發(fā)展理念治理性功能的行政主體，發(fā)揮新發(fā)展理念治理性功能的任務(wù)，大多數(shù)是政府的行政職責(zé)，需要在政府治理中呈現(xiàn)和落實(shí)。政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念并發(fā)揮其治理性功能，就是帶頭處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，主動(dòng)推進(jìn)高質(zhì)量的簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)各類機(jī)構(gòu)和主體承擔(dān)共同治理責(zé)任，通過(guò)排除阻撓發(fā)展的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)全面提高自主創(chuàng)新能力，在科技創(chuàng)新上取得重大突破；推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展；堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的良好環(huán)境效應(yīng)，走向生態(tài)文明新時(shí)代；堅(jiān)持對(duì)外開放，在把握國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局中提高對(duì)外開放質(zhì)量和水平；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，提供這一切所需要的有利的政策支持、良好的營(yíng)商環(huán)境、有序的發(fā)展秩序、優(yōu)質(zhì)的行政供給。
政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的關(guān)鍵，是作出能夠體現(xiàn)新發(fā)展理念治理性功能的行政實(shí)施。經(jīng)過(guò)不斷深化體制改革，尤其是黨的十八大以來(lái)深入推進(jìn)“放管服”改革，政府治理在體系、結(jié)構(gòu)上形成了新的面貌，在運(yùn)行、落實(shí)中產(chǎn)生了新的效應(yīng)，為貫徹“五位一體”總體布局發(fā)揮了積極的行政效能。但是，按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，個(gè)別地方政府在治理方式上還有所不妥、在能力上還有所不足。主要表現(xiàn)為，在個(gè)別地方政府治理過(guò)程中，以政府為主導(dǎo)與相關(guān)公共機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)各類市場(chǎng)主體和社會(huì)主體形成合力的治理體系還不健全；在政府日常運(yùn)行中，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督中科學(xué)化、法治化、民主化程度還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府治理的要求，主觀拍板、任意執(zhí)行、形式監(jiān)督的情形尚存，導(dǎo)致決策結(jié)果、執(zhí)行狀況、監(jiān)督效果還不能完全回應(yīng)市場(chǎng)解決人為麻煩的需要，滿足人民群眾爭(zhēng)取更多利益的愿望。這種狀況的存在，使得在全面貫徹新發(fā)展理念中，不利于政府實(shí)行有效的行政動(dòng)員，作出科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策、嚴(yán)格規(guī)范、有效監(jiān)督，不利于政府“突出重點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)焦距、找準(zhǔn)穴位、擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關(guān)系，突破‘中梗阻’，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)”。[8]改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)善治政府建設(shè)。
善治政府，是根本上體現(xiàn)和實(shí)施“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性”[9]治理的政府，是行政權(quán)力不再被當(dāng)作包打天下的萬(wàn)能，而作為催生萬(wàn)紫千紅的智能，在法治陽(yáng)光照耀下實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置、關(guān)系、運(yùn)行規(guī)范，在民主雨露滋潤(rùn)中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)、公共生活的合作管理，行政效率高、市場(chǎng)活力大、社會(huì)生機(jī)旺，以善政為標(biāo)識(shí)的新型政府型態(tài)。善治政府是時(shí)代發(fā)展促進(jìn)政府進(jìn)步的產(chǎn)物，政府能否實(shí)現(xiàn)善治取決于政府和公民兩個(gè)關(guān)鍵因素：一方面政府應(yīng)該是一個(gè)實(shí)施善政的好政府，政府要有走向善治的動(dòng)力和能力，……另一方面就是公民的參與，沒有公民的自愿參與，哪怕政府的施政特別好，也至多是實(shí)現(xiàn)了善政而已。[10]
善治政府具有涉及權(quán)值、制度、政策、技術(shù)、方式多個(gè)方面的特征，帶有根本性特征的主要有：一是全方位法治行政。體現(xiàn)善治的法治政府，不是實(shí)行單一、單維、單項(xiàng)、單層的法治行政，而是全方位的法治行政。這就要求，不僅行政實(shí)體，而且行政程序都要法治化；不僅行政決策，而且行政執(zhí)行和監(jiān)督都要法治化；不僅中央政府，而且地方各級(jí)政府履職都要法治化；不僅政府的法治部門，而且政府所有部門履職都要法治化；不僅政府日常管理，而且政府改革都要法治化，形成在行政權(quán)力生成之點(diǎn)、生效之處點(diǎn)點(diǎn)有規(guī)范、處處有制約，以法治呵護(hù)行政權(quán)力的合法性、正當(dāng)性、有效性。二是深廣度民主行政。體現(xiàn)善治的民主政府，是能讓人民群眾通過(guò)不同形式真正參與行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程，人民群眾對(duì)政府重大的和涉及公共利益的決策切實(shí)擁有話語(yǔ)權(quán)且以真知灼見切實(shí)影響行政政策、行政措施，人民群眾對(duì)政府治理的參與值具有顯現(xiàn)廣泛代表性的廣度和顯現(xiàn)具有利益相關(guān)性的深度，只有人民群眾與政府構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)關(guān)系，政府才能具備善治的基礎(chǔ)和力量，政府治理才能實(shí)現(xiàn)高力度、高效度和高信度的統(tǒng)一。
構(gòu)建善治政府，需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全面規(guī)范和廣泛還原雙向發(fā)力，使政府必須行使的權(quán)力行之有據(jù)、使之有度，使人民群眾必須擁有的權(quán)力擁在自手、有在實(shí)處。一是加大法治行政建設(shè)的力度，構(gòu)建體系化法治政府。要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)的精神，加速建設(shè)行政法律規(guī)范體系、行政法治實(shí)施體系、行政法治監(jiān)督體系、行政法治保障體系；要深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，大力“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”；[11]要對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性行政法規(guī)、地方規(guī)章等架構(gòu)進(jìn)行整體調(diào)整優(yōu)化，使其在運(yùn)用過(guò)程中相銜相續(xù)；要進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，明確各級(jí)政府依法行政的責(zé)任主體的剛性職責(zé)，廣泛開展對(duì)從國(guó)務(wù)院各部門到基層政府各部門法治政府建設(shè)績(jī)效評(píng)估，實(shí)行實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)和懲罰；要進(jìn)一步加大反對(duì)以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、官商勾結(jié)、貪污腐敗的力度，嚴(yán)厲懲處違紀(jì)違法行為。二是加大民主行政建設(shè)的力度，構(gòu)建開放化民主政府。要深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”；[12]要深入貫徹十九屆四中全會(huì)精神，完善政府決策機(jī)制，在實(shí)行科學(xué)決策、依法決策的同時(shí)，建立健全將公共決策的利益相關(guān)方全部納入決策體系的制度和運(yùn)行機(jī)制；要完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系，形成由政府、企業(yè)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同參與、合作推動(dòng)公共事務(wù)和公共生活發(fā)展的多元主體互動(dòng)格局；要推進(jìn)讓人民群眾直接評(píng)價(jià)政務(wù)服務(wù)的制度建設(shè)，使人民群眾對(duì)改革的獲得感和對(duì)政府的滿意度切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)政府工作的直接杠桿作用；要進(jìn)一步健全共建共治共享的社會(huì)治理格局，將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效應(yīng)。
完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政效應(yīng)：顯映新發(fā)展理念人民性價(jià)值的公信政府
習(xí)近平總書記指出：“人民是我們黨執(zhí)政的最深厚基礎(chǔ)和最大底氣。為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興，這既是我們黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是新發(fā)展理念的‘根’和‘魂’。只有堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會(huì)有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀。”[13]新發(fā)展理念是指引全黨以發(fā)展的名義踐行黨的根本宗旨的路標(biāo)，人民期待依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)過(guò)上體感尊嚴(yán)、質(zhì)量、安全、幸福、愉悅的美好生活，新發(fā)展理念不辱使命地要求一切稱之為發(fā)展的事業(yè)、工作、職守，都必須以促進(jìn)創(chuàng)新、達(dá)致協(xié)調(diào)、養(yǎng)護(hù)綠色、拓展開放、實(shí)現(xiàn)共享等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好全體人民的利益，并讓全體人民在發(fā)展中實(shí)實(shí)在在獲得發(fā)展的感受和實(shí)惠，具有強(qiáng)烈的人民性價(jià)值。新發(fā)展理念的人民性價(jià)值的核心要義是共享發(fā)展，體現(xiàn)為：其一，發(fā)展中的全民共享，每一個(gè)人都有享受發(fā)展成果的權(quán)利、機(jī)會(huì)和成果，要切實(shí)解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)共同富裕。其二，發(fā)展中的全面共享，每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)業(yè)、工作、生活、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面享有發(fā)展的紅利，要讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，讓人民群眾真真切切感受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的社會(huì)效應(yīng)和自身利好。其三，發(fā)展中的共建共享，每一個(gè)人都負(fù)有為國(guó)家、社會(huì)、他人、自身發(fā)展奉獻(xiàn)力量的義務(wù)和責(zé)任，要在全社會(huì)營(yíng)造人人參與、人人盡力、人人享有的良好環(huán)境，以共享引領(lǐng)共建、以共建推動(dòng)共享，在共同奮斗中厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，凝聚發(fā)展合力，提升發(fā)展境界。其四，發(fā)展中的漸進(jìn)共享，共享發(fā)展是一個(gè)從低級(jí)到高級(jí)、從不均衡到均衡的過(guò)程，要做到既積極而為又量力而行，正確處理好目標(biāo)和條件的關(guān)系、過(guò)程和階段的關(guān)系、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，盡力解決必須解決和能夠解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，兼顧各方面的條件和可承受能力滴水穿石、久久為功，積小勝為大勝，不斷朝著全體人民共同富裕的目標(biāo)前進(jìn)。實(shí)現(xiàn)新發(fā)展理念的人民性價(jià)值，必然要求全黨和各行各業(yè)始終把改善人民的生活、增加人民的福祉、滿足人民的需要放在首位，作為在推進(jìn)發(fā)展中守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，讓人民群眾真真切切感受到共同富裕不僅僅是一個(gè)口號(hào)，而是看得見、摸得著、真實(shí)可感的事實(shí)。
習(xí)近平總書記指出：“為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是各級(jí)政府的根本宗旨。不論政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民服務(wù)的宗旨都不能變。要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。”[14]政府是履行黨的根本宗旨、落實(shí)新發(fā)展理念人民性價(jià)值的行政主體，人民群眾對(duì)新發(fā)展理念為人民謀利益的“根”和“魂”的識(shí)別和感受，直接來(lái)自于市場(chǎng)供給、社會(huì)服務(wù)，政策調(diào)控、行政扶持，而根本歸結(jié)于政府的履職效應(yīng)，各級(jí)政府只有堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在統(tǒng)籌做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，以及更加注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜中，促進(jìn)社會(huì)公平正義，才能使新發(fā)展理念的人民性落到實(shí)處。
政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的根本，是營(yíng)造能夠體現(xiàn)新發(fā)展理念人民性價(jià)值的行政效應(yīng)。通過(guò)在使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用方針指引下不斷深化的行政改革，各級(jí)政府轉(zhuǎn)變了職權(quán)觀念、職能位相、職責(zé)面向，政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系極大改善，但是，按照黨中央建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，政府的公信力程度還不理想，表現(xiàn)為政府公信力仍然存在層級(jí)差異現(xiàn)象，即政府層級(jí)越高獲得的信任越多，政府層級(jí)越低獲得的信任越少，[15]具體原因是一些地方政府謀事行事只顧及對(duì)自身有利的外顯政績(jī)而不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際狀況和人民群眾的內(nèi)在需要；少數(shù)地方政府在政策承諾與兌現(xiàn)中缺乏信用，實(shí)際落實(shí)與施政宣召存在較大差距；少數(shù)地方政府對(duì)改革采取偷梁換柱、暗度陳倉(cāng)的手法，向企業(yè)和社會(huì)組織放責(zé)不放權(quán)、開關(guān)不移卡；個(gè)別地方政府在履職中仍然存在官僚主義、形式主義、簡(jiǎn)單粗暴，不同程度損害人民群眾的切身利益；個(gè)別地方政府在項(xiàng)目分配、資源供給、政策支持、行政執(zhí)法中公平性不高甚至缺失，導(dǎo)致人民群眾對(duì)政府信任不足，對(duì)政府主張和要求另意理解、消極應(yīng)付。這種狀況的存在，不利于政府在全面貫徹新發(fā)展理念中徹底排除部門利益掣肘和人為因素阻撓，不利于政府切實(shí)、具體、有效實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好全體人民的利益。改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)公信政府建設(shè)。
公信政府，是以人民為中心、以秉持正義為立場(chǎng)、以造福社會(huì)為己任的政府，是在人民群眾內(nèi)心深處和社會(huì)認(rèn)知體系樹立了對(duì)行政價(jià)值、權(quán)威、力效高度認(rèn)同感、信服感，繼而使行政組織、命令、工作獲得公眾積極擁護(hù)、響應(yīng)、支持的政府。可見，“公信政府的核心是公眾對(duì)政府具有較高的信任度和滿意度，政府必須能積極回應(yīng)公眾期待，堅(jiān)定維護(hù)公眾利益，這與現(xiàn)代治理追求一種公共利益最大化的治理過(guò)程是相互呼應(yīng)的”。[16]
公信政府具有以下特征：一是信用政府。信用政府體現(xiàn)為在落實(shí)施政綱領(lǐng)中言行一致，政府承諾全心全意為人民服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)在管理、服務(wù)，決策、執(zhí)行的各個(gè)履職環(huán)節(jié)、行為方式中切實(shí)做到通過(guò)完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念滿足人民的利益訴求。向人民承諾了什么理念，就必須用行動(dòng)展現(xiàn)這種理念的感性形態(tài)；向人民承諾了什么目標(biāo)，就必須用不走樣的成果讓人們看得見、能認(rèn)可；向人民承諾了什么實(shí)惠，就必須將這種實(shí)惠送到人民的手中，嵌入人民的心里，切忌口惠而實(shí)不至的半心半意和假心假意。政府承諾把改革當(dāng)作自我革命，就應(yīng)當(dāng)拿出革命的態(tài)度和行動(dòng)將自身不良的作風(fēng)、做派掃地出門；對(duì)改革承諾了怎樣的簡(jiǎn)政放權(quán)，就必須不留部門利益地將該放的權(quán)放徹底；對(duì)改革承諾了何種放管結(jié)合，就必須把該管的事務(wù)管到位；對(duì)改革承諾了哪般優(yōu)化服務(wù)，就必須把服務(wù)項(xiàng)目、流程、效果優(yōu)到家，切忌在改革中避實(shí)就虛、避重就輕、隔靴搔癢、指東打西。二是公正政府。公正政府體現(xiàn)為是同一綱領(lǐng)下、統(tǒng)一規(guī)范中的全體人民的政府、整個(gè)社會(huì)的政府，不是對(duì)一些群體情有獨(dú)鐘而對(duì)另一些群體漠然相對(duì)，對(duì)一些社會(huì)訴求關(guān)懷備至而對(duì)另一些社會(huì)訴求置若罔聞。在公共決策中，決不能搞偏好式?jīng)Q策，把決策的紅利單向傾斜，而應(yīng)當(dāng)顧及全面發(fā)展；在行政執(zhí)法中，決不能搞選擇性執(zhí)法，以不同標(biāo)準(zhǔn)、不同規(guī)范、不同獎(jiǎng)懲施與同一類執(zhí)法對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)一尺衡量、一視同仁、一碗端平；在政府服務(wù)中，決不能搞厚薄式服務(wù)，使有的領(lǐng)域、企業(yè)和項(xiàng)目獲得超過(guò)預(yù)期的支持，而有的領(lǐng)域、企業(yè)和項(xiàng)目連最起碼的支持都望塵莫及，應(yīng)恪守和落實(shí)基本公共服務(wù)均等化。三是敢擔(dān)當(dāng)有作為的責(zé)任政府。責(zé)任政府是不忘初心、牢記使命，堅(jiān)定、堅(jiān)強(qiáng)秉持宗旨，不論任務(wù)有多重、不管矛盾有多雜、不懼困難有多大，都敢于做事、勇于擔(dān)責(zé)、善于作為的政府，而不是握權(quán)諉責(zé)、拈輕怕重、無(wú)所事事、攬功推過(guò)的政府，政府應(yīng)當(dāng)是哪里有挑戰(zhàn)，就在哪里奮斗，哪里有艱難，就在哪里攻關(guān)，哪里有問(wèn)題，就在哪里破局，哪里有需要，政府的身影就在哪里矗立。
構(gòu)建公信政府，關(guān)鍵取決于政府權(quán)為民有、權(quán)為民用、秉公握權(quán)、秉公用權(quán)的誠(chéng)心、誠(chéng)意和誠(chéng)信，政府切實(shí)建立起“三誠(chéng)”資質(zhì)，需要形成制度和監(jiān)督的合力，使政府工作人員把“三誠(chéng)”的意涵內(nèi)化為履職品質(zhì)、繼而外化為履職形態(tài)。一是要按照黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)部署，建立不忘初心、牢記使命的制度，“把不忘初心、牢記使命作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持不懈錘煉黨員、干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?rdquo;，[17]使政府工作人員把“不忘初心、牢記使命”化為在履行行政職責(zé)中自身做得到、行得實(shí)，人民群眾看得出、贊得了的公信基質(zhì)。二是要在深化行政執(zhí)法體制改革中，“最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)。進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”，[18]在創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式中，“加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)”，[19]在完善公共服務(wù)體系中，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”。[20]三是建立完備的政府信用體系，要建立政府重大決策質(zhì)量保障制度和體系，建立政府優(yōu)質(zhì)高效執(zhí)行保障制度和體系，建立政府信用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，建立政府信用目標(biāo)責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，建立公務(wù)員行政承諾兌現(xiàn)制度，完善重大決策、重點(diǎn)工程督辦考核制度，建立誠(chéng)信政府典型表彰制度，推動(dòng)公信政府建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性成效。
（本文系國(guó)家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13&ZD034）
注釋
[1][13]習(xí)近平：《把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局》，《求是》，2021年第9期。
[2][5]《習(xí)近平：完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念》，新華每日電訊網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2021-01/30/c_139708488.htm，2021年1月30日。
[3]馬曉琳、鄭曙村：《“整體型政府”對(duì)我國(guó)地方政府行政體制改革的啟示》，《重慶第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第2期。
[4]習(xí)近平：《在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》，《求是》，2016年第1期。
[6]習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年5月28日。
[7]習(xí)近平：《在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年3月6日。
[8]《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_1114457952.htm，2015年2月27日。
[9]王勇：《善治指向的政府治理現(xiàn)代化新時(shí)代境遇與徑路》，《觀察與思考》，2018年第7期。
[10]李以所：《論善治政府的基本內(nèi)涵》，《理論導(dǎo)刊》，2012年第8期。
[11][17][18][19][20]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。
[12]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。
[14]《習(xí)近平：發(fā)揮政府作用，不是簡(jiǎn)單下達(dá)行政命令》，人民網(wǎng)-中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/1121/c385476-29658419.html，2017年11月21日。
[15]蔡梅蘭：《淺析新時(shí)代提升政府公信力的實(shí)現(xiàn)路徑》，《新疆社科論壇》，2020年第6期。
[16]楊暢：《現(xiàn)代治理視野下公信政府建設(shè)困境及其改善路徑》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。
責(zé) 編／肖晗題
石亞軍，中國(guó)政法大學(xué)原黨委書記、教授、博導(dǎo)，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)檎母锏睦碚撆c實(shí)踐。主要著作有《中國(guó)行政管理體制實(shí)證研究》《新世紀(jì)地方政府改革：典型巡禮與實(shí)證研究》《透視大部制改革：機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)實(shí)證研究》等。
