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探索包容性治理的實(shí)踐方案

【摘要】風(fēng)險(xiǎn)社會的時代背景下,提升危機(jī)治理效能成為國家和政府在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對的核心挑戰(zhàn)之一。近年來,我國的危機(jī)治理水平在全球走在前列,其中一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)就是強(qiáng)化與社會力量的合作,采用包容性治理的思路來提升危機(jī)治理效能。包容性治理的中國智慧將成為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會危機(jī)治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】包容性治理 危機(jī)治理 風(fēng)險(xiǎn)社會

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“風(fēng)險(xiǎn)社會”的概念于1986年在德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克的著作《風(fēng)險(xiǎn)社會:新的現(xiàn)代性之路》中被提出之后,就成為探討現(xiàn)代化時繞不開的議題。根據(jù)貝克、吉登斯等人的觀點(diǎn),風(fēng)險(xiǎn)社會是指:在全球化背景下,由人類實(shí)踐所導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo)的社會發(fā)展階段。當(dāng)前,面對世界百年未有之大變局,重大危機(jī)仍然隨時可能爆發(fā),世界各國都面臨著風(fēng)險(xiǎn)社會下危機(jī)治理效能提升的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。當(dāng)前,新冠肺炎疫情仍在全球肆虐,成為全世界各國都要面對的重大突發(fā)危機(jī)。中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰(zhàn)略成果,充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢,充分展現(xiàn)了中國人民和中華民族的偉大力量,充分展現(xiàn)了中華文明的深厚底蘊(yùn),充分展現(xiàn)了中國負(fù)責(zé)任大國的自覺擔(dān)當(dāng)。中國的危機(jī)治理在新冠肺炎疫情這場大考中做出了很好的答卷,中國的疫情防控經(jīng)驗(yàn)也為世界各國應(yīng)對這一挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)智慧。

按照黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體目標(biāo)設(shè)定來看,在未來30年,中國還需要進(jìn)一步擴(kuò)大治理體系的包容性,增強(qiáng)治理體系的回應(yīng)性,提高治理體系不同治理單元的協(xié)同性,增加治理過程的透明性,加強(qiáng)依法治國的有效性。因此,有必要從我國疫情防控的治理經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)包容性治理的現(xiàn)實(shí)案例,提煉包容性治理的現(xiàn)實(shí)啟示,為我國在風(fēng)險(xiǎn)社會階段應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)提供有力借鑒。

用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)打造公共衛(wèi)生自動化預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)

在我國,由于新冠肺炎疫情、河南水災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害具有波及范圍廣、破壞程度強(qiáng)、預(yù)測難度大等特征,相對于一般的風(fēng)險(xiǎn),這類事件中民眾恐慌、經(jīng)濟(jì)困頓、地方政府公信力受損等各種危機(jī)現(xiàn)象交織在一起,使得危機(jī)治理的難度陡然加劇。新冠肺炎疫情肆虐全球,疫情成為我國及世界各國近年來面臨的最為嚴(yán)峻的危機(jī)治理現(xiàn)實(shí)。在近期爆發(fā)的“上海旅行團(tuán)夫妻在西安確診陽性”的網(wǎng)絡(luò)輿情事件中,當(dāng)網(wǎng)友們深入探討此次疫情擴(kuò)散的源頭和傳播鏈,以及各方在疫情防控中的表現(xiàn)時,能達(dá)成的基本共識是,我們在疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制上,仍然存在著地方政府之間溝通機(jī)制不順暢、預(yù)警責(zé)任不明確的問題;也表明當(dāng)前我國雖然著力打造公共衛(wèi)生自動化語境監(jiān)測系統(tǒng),但現(xiàn)階段該系統(tǒng)依舊存在漏洞。

查詢有關(guān)信息可以知道,我國于2008年4月起,就在全國各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了國家傳染病自動預(yù)警系統(tǒng),建立了一套自動預(yù)警與響應(yīng)機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示,這套處于世界先進(jìn)地位的系統(tǒng)具備對幾十種傳染病進(jìn)行監(jiān)測數(shù)據(jù)自動分析、時空聚集性實(shí)時識別、預(yù)警信號發(fā)送和響應(yīng)結(jié)果實(shí)時追蹤等功能。同時,除了這套自動預(yù)警系統(tǒng)外,我國還相繼建設(shè)了國家傳染病報(bào)告信息管理系統(tǒng)及其核心子系統(tǒng)國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)(NNDRS),逐步實(shí)現(xiàn)了基于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的法定傳染病病例的實(shí)時、在線、直接報(bào)告,和患者電子檔案、電子病歷等數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化采集。當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)傳染病案例時,醫(yī)生可以通過人工或者半自動的方式填寫傳染病報(bào)告卡,然后提交院內(nèi)審核,院內(nèi)防??漆t(yī)生審核后,提交給區(qū)縣和市級疾控中心分別審核和補(bǔ)充,最后通過省級和國家級衛(wèi)生數(shù)據(jù)交換平臺匯總到國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中。但這其中存在兩個亟待解決的問題:一是對傳染病的預(yù)警只能基于已知病種,對新型疾病做不到及時有效確認(rèn);二是上報(bào)層級多,受人工干預(yù)影響大,透明性低。這導(dǎo)致在實(shí)踐中,這些系統(tǒng)對疫情的反應(yīng)滯后的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此,公共衛(wèi)生部門應(yīng)重新思考風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建方式。

疫情防控的經(jīng)驗(yàn)帶來的相關(guān)危機(jī)治理啟示是:可以考慮利用大數(shù)據(jù)平臺和區(qū)塊鏈技術(shù),建立區(qū)、市、省及國家四級區(qū)塊鏈預(yù)警網(wǎng)絡(luò),形成實(shí)時自動化的數(shù)據(jù)交換機(jī)制,可在上下層級間打通預(yù)警平臺,允許技術(shù)性社會力量參與傳染病疫情的預(yù)防和研判,無須完全依賴于國家的傳染病預(yù)警系統(tǒng)。

應(yīng)更加重視信息作為治理資源的重要意義,加強(qiáng)危機(jī)治理中網(wǎng)絡(luò)言論監(jiān)管引導(dǎo)

風(fēng)險(xiǎn)社會的現(xiàn)實(shí)是,突發(fā)的公共性危機(jī)事件有可能出現(xiàn)在國家治理與政府治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)。具體來講,治理訴求的出現(xiàn)往往未必是規(guī)律的、固定的、系統(tǒng)的,相反,可能是突發(fā)的、臨時的、分散的。這種情況下,制式化的治理供給往往無法匹配不斷涌現(xiàn)的治理訴求。危機(jī)治理的能力會直接影響從地方到中央的不同層級政府形象、民眾信任度等,甚至影響國家的穩(wěn)定性。在風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的當(dāng)今社會,由于網(wǎng)絡(luò)新媒體的普及,各方信息幾乎可以全方位地“暴露”在公眾視野中,也使得各級管理者前所未有地集中面對公眾的監(jiān)督反饋。然而,遺憾的是,由于危機(jī)處置不及時、決策責(zé)任不明晰等原因,某些地方政府往往稍有遲疑猶豫,就掉入了“塔西佗陷阱”中,面臨失去公權(quán)力公信力的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,5G時代迎面而來,各類高互動性的新媒體平臺已經(jīng)成為信息流通的主要渠道,這種背景下,應(yīng)急管理的“底層邏輯”已經(jīng)發(fā)生改變:從單向度、集中性高的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向多維度、集中性低的危機(jī)治理。

應(yīng)急管理的主體是政府,強(qiáng)調(diào)在突發(fā)公共事件應(yīng)對中政府主體的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度;而危機(jī)治理的主體則是全社會,強(qiáng)調(diào)公民力量、社會力量共同參與、合作協(xié)同。在這一轉(zhuǎn)變的過程中,核心是要認(rèn)識到社會力量作為治理參與主體的重要地位。而社會力量的形成、發(fā)力,都離不開信息時代網(wǎng)絡(luò)中的信息交流。所謂信息社會,指的是“信息成為與物質(zhì)和能源同等重要甚至比之更加重要的資源,整個社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化以信息為核心價值而得到發(fā)展的社會”。傳播學(xué)上一般認(rèn)為,信息社會里,社會的核心資源是“信息”。我們對于信息作為經(jīng)濟(jì)資源的認(rèn)識已經(jīng)成為一種社會共識,但對于信息作為治理資源還缺乏足夠的認(rèn)知。由于對網(wǎng)絡(luò)信息的力量重視不足,在疫情突發(fā)等社會風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時,一些地方政府或者是無法及時給出權(quán)威回復(fù),或者是朝令夕改、政策頻繁變動,又或者是在網(wǎng)絡(luò)溝通環(huán)節(jié)無法及時明確地回應(yīng)公眾訴求,表現(xiàn)出了不合時宜的被動應(yīng)對,不僅談不上維持地方政府的公信力和權(quán)威性,甚至引發(fā)極大的負(fù)面輿情,可以說是“塔西佗陷阱”的現(xiàn)實(shí)寫照。

融媒體時代,沒有什么真相是真正能被“控制”在一定的傳播范圍里的。因此,地方政府應(yīng)在危機(jī)治理中避免“小范圍控制影響”的陳舊思維方式,在危機(jī)出現(xiàn)伊始就迅速成立應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)的“公共信息工作組”,利用網(wǎng)信部門的工作平臺和人員基礎(chǔ),聯(lián)合中央和地方的黨報(bào)、黨媒等媒體一線工作人員,搭建信息共享平臺,集中收集各個渠道的意見反饋,實(shí)時監(jiān)測各項(xiàng)信息的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注熱度,推出聯(lián)動所有部門的意見反映小程序,由工作組與各責(zé)任部門負(fù)責(zé)人建立臨時直接溝通機(jī)制,建立反應(yīng)迅速、統(tǒng)一高效的官方信息溝通渠道,避免各自為戰(zhàn)、一盤散沙,讓人民群眾反映的各項(xiàng)信息成為解決危機(jī)治理過程中各種問題的關(guān)鍵。

以包容性治理解決危機(jī)治理中公共政策“末端失靈”問題,釋放社會主體治理效能

“緊緊依靠人民群眾的力量”是風(fēng)險(xiǎn)社會危機(jī)治理的力量之源,即:通過強(qiáng)化與社會力量的合作,采用包容性治理的思路,可以有效提升國家整體的治理效能。包容性治理是在社會治理理論的基礎(chǔ)上,將包容性發(fā)展理論中的“平等”“參與”“共享”融入而來的概念,強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元合作,以及對于所有參與主體的平等參與、平等對待和平等合作。換句話說,在包容性治理的理念中,治理制度應(yīng)該對所有社會成員而言是可行、負(fù)責(zé)和回應(yīng)性的。

在新冠肺炎疫情防控期間,一些地方出現(xiàn)了公共政策“末端失靈”的現(xiàn)象。在應(yīng)急處置過程中,鄉(xiāng)村、社區(qū)的自主行動力大大強(qiáng)化,然而基層的舉措偶爾出現(xiàn)了與上級政府的政策性文件、指導(dǎo)性命令不統(tǒng)一、不一致,甚至各自為政的情況。比如,近期一旦某地有疫情暴發(fā),為了減少人員流動,采取封閉高速出入口、“硬核封路”等做法,然而交通部在新聞發(fā)布會上曾明確指出,嚴(yán)禁擅自封高速、斷公路、設(shè)檢疫點(diǎn)檢測站;又比如,諸多城市采取社區(qū)封閉式管理模式來降低人員流動風(fēng)險(xiǎn),大量社區(qū)“一刀切”地禁止外地租客進(jìn)入合法租住的房屋,但是政策文件明文規(guī)定“不得隨意限制小區(qū)居民和租客進(jìn)入小區(qū)”。個別地方的租客以社區(qū)的做法與政策文件不符為由向市長熱線等渠道投訴,得到的答復(fù)往往是,“具體措施由物業(yè)和居委會負(fù)責(zé)實(shí)施”。這些都是公共政策的落實(shí)過程中出現(xiàn)的“末端失靈”現(xiàn)象。

基層治理水平效果如何與群眾利益休戚相關(guān)。黨的十九屆四中全會《決定》提出,完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。因此,應(yīng)緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點(diǎn)使實(shí)勁、見實(shí)效,調(diào)動廣大群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性,推動建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。有時候,人民群眾在切實(shí)訴求無法得到正常途徑有效回應(yīng)時,只能選擇通過互聯(lián)網(wǎng)新媒體的途徑向外界求助,反過來形成的輿論壓力又給地方政府造成額外的“治理負(fù)擔(dān)”。對此,應(yīng)以包容性治理激發(fā)人民群眾參與社會治理的內(nèi)生動力,避免公共政策“一刀切”,給予社會主體更多自主決策的空間。例如,在7·20河南特大暴雨事件中,一篇名為《一個救命文檔的24小時》的在線協(xié)作文檔在創(chuàng)建后的一天之內(nèi)“自發(fā)”更新至270多版,求助信息超過千條,有250多萬次的訪問量。政府的救援力量與民間的救助需求通過合作,盡可能地達(dá)成了短時間內(nèi)最大化治理效能。這支隊(duì)伍里,沒有明確的職級劃分,沒有明確的權(quán)責(zé)歸屬,但卻始終保持非常高的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。這無疑給我們的應(yīng)急處置提供了一條新的思路。

風(fēng)險(xiǎn)社會潛藏許多危機(jī)?,F(xiàn)實(shí)證明,封閉式治理機(jī)制是行不通的,可以考慮在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置中,適當(dāng)?shù)嘏R時性動態(tài)調(diào)整問責(zé)機(jī)制,減少基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于問責(zé)壓力而導(dǎo)致“不敢上報(bào)”“不愿上報(bào)”的現(xiàn)象。社會治理應(yīng)該具有一定的包容性,作為工具理性與價值理性統(tǒng)一體,包容性治理是對現(xiàn)有社會治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新,并富有廣闊的發(fā)展空間。近年來,我國的危機(jī)治理水平在全球走在前列,其中一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)就是強(qiáng)化與社會力量的合作,采用包容性治理的思路來提升危機(jī)治理效能。包容性治理的中國智慧將成為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會危機(jī)治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。

(作者分別為西北大學(xué)公共管理學(xué)院(應(yīng)急管理學(xué)院)博士研究生,西北政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院講師,社會治理與社會輿情評價協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員;西北大學(xué)公共管理學(xué)院(應(yīng)急管理學(xué)院)院長、教授、博導(dǎo))

【注:本文系2021年度陜西省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論與現(xiàn)實(shí)問題重點(diǎn)智庫研究項(xiàng)目“數(shù)字賦能政府公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展及實(shí)現(xiàn)路徑研究”(項(xiàng)目編號:2021ZD1048)研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①孫峰:《從問題到?jīng)Q策:網(wǎng)絡(luò)時代的中國政策議程設(shè)置》,北京:商務(wù)印書館,2021年。

②夏玉珍、卜清平:《高風(fēng)險(xiǎn)時代的中國社會問題》,《甘肅社會科學(xué)》,2016年第1期。

③韓旭:《增強(qiáng)治理體系回應(yīng)性》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》,2020年8月20日。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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