【摘要】黨內(nèi)法規(guī)制度是實現(xiàn)制度治黨的前提條件,是推進全面從嚴治黨建設偉大工程的必經(jīng)之路。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)派駐監(jiān)督是黨內(nèi)法規(guī)制度的重要監(jiān)督執(zhí)行者。作為黨內(nèi)監(jiān)督之重器，其授于黨的權威之力，以其監(jiān)督黨的肌體存續(xù)與運行，從而有力貫徹落實從嚴治黨重大戰(zhàn)略。在這個過程中，黨內(nèi)派駐監(jiān)督以專業(yè)、專責的監(jiān)督工作，通過強化思想建設的內(nèi)驅力、筑牢紀律防線的應然性保障、推進實踐落實的精準到位和多元成果的標準化檢驗等不同方式，有效增強黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，使其效能優(yōu)勢得到有力轉化。

【關鍵詞】黨內(nèi)派駐監(jiān)督  黨內(nèi)法規(guī)制度  執(zhí)行力    【中圖分類號】D262    【文獻標識碼】A

“路線是‘王道’，紀律是‘霸道’”。①黨內(nèi)法規(guī)制度作為“霸道”的最重要載體，必須通過執(zhí)行力實現(xiàn)其強制性和引導性。黨內(nèi)法規(guī)制度承載黨的政治思想、政治目標、政治理想、政治保障、政治要求，其執(zhí)行力直接決定黨的建設和執(zhí)政的優(yōu)勢轉化效能。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)派駐監(jiān)督在堅持黨的集中統(tǒng)一領導的前提下，憑借黨賦予的權威，運用黨內(nèi)法規(guī)制度，對黨的組織、黨的機關、黨員干部進行系統(tǒng)性監(jiān)督，其目的是實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導，持續(xù)有力從嚴治黨，把黨內(nèi)法規(guī)從制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

思想內(nèi)驅力：黨內(nèi)派駐監(jiān)督提升黨員干部遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺性

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)派駐監(jiān)督通過監(jiān)督實踐對黨內(nèi)法規(guī)制度由外而內(nèi)的應用，直接提升黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度由內(nèi)而外的自覺遵守。思想決定行動，對于一個執(zhí)政黨來說亦是如此。從主體上講，一個政黨的構成就是全黨黨員干部，一個國家執(zhí)政黨的成熟必然是其黨員干部的全體成熟。歷經(jīng)百年發(fā)展，中國共產(chǎn)黨已成為一個成熟的社會主義國家執(zhí)政黨。“所謂全黨成熟，首先是在思想上”。②全國黨員干部的思想成熟才能形成全黨成熟的思想合力，形成黨員干部和黨的建設執(zhí)政的內(nèi)驅力以指導其實踐。思想中最穩(wěn)定、最基礎、最具原動力的就是理想信仰。中國共產(chǎn)黨建立在全體黨員具有共同信仰、共同理想的基礎上的思想政治共同性。因此，其意識形態(tài)的內(nèi)驅力必然是且只能是馬克思主義理論和共產(chǎn)主義信仰。政治性作為其首要基本性質(zhì)，是黨的領導力、凝聚力、執(zhí)行力的最根本性質(zhì)。

“黨是人民中優(yōu)秀分子的結合，大家是自覺地愿意受約束”。③黨內(nèi)法規(guī)制度建立在講政治基礎上，對黨的組織、機關和全部成員的制度性、法治性規(guī)范，具有外置強制性。從這個角度來理解，黨員干部服從黨內(nèi)法規(guī)制度的心力、行為、過程和結果本質(zhì)上就是在講政治及在政治標準下自我革命。政治性也作為黨內(nèi)法規(guī)制度本身內(nèi)驅力，保證全體黨員干部依法依規(guī)行事，不超越其規(guī)定范圍行使主體責權，保證其馬克思主義和共產(chǎn)主義信仰內(nèi)驅力的不斷鞏固，最終內(nèi)化為全體黨員干部的思想內(nèi)驅力，不斷指導他們提升自身思想政治自覺性，從整體上提升黨的建設和執(zhí)政水平。全體黨員干部的思想意識從理論上應該與黨內(nèi)法規(guī)制度相統(tǒng)一，但由于黨員干部生產(chǎn)生活的地域不同、崗位不同、職責不同、教育生活不同等千差萬別，在各種不確定性實踐中可能導致其與黨內(nèi)法規(guī)制度相左的情況，千百種的不同問題歸根結底還是思想政治不夠過硬的內(nèi)因所致。這種帶有根本性的內(nèi)因必然會影響其所在的黨的組織、機關或政府部門等工作的正常運行。黨內(nèi)派駐監(jiān)督的監(jiān)督工作可分為教育預防和監(jiān)督執(zhí)紀兩個方面。把懲前毖后與治病救人有機結合起來，在黨性的統(tǒng)攝下，在黨內(nèi)制度法規(guī)的準繩下，在思想政治工作全程貫穿的前提下，把握好“嚴”與“愛”的辯證統(tǒng)一關系，以求最終實現(xiàn)“政治效果、紀法效果和社會效果相統(tǒng)一”。④

黨的領導干部的思想內(nèi)驅力之所以尤為重要，是因為他們在黨的組織、機關中是重要樞紐，具有強有力的榜樣性和合法性領導力。對黨的領導干部的監(jiān)督是黨內(nèi)派駐監(jiān)督工作的重點，尤其是黨的高級干部、各部門“一把手”及掌握重權的領導干部更是監(jiān)督重點中的重點。當然，黨內(nèi)派駐監(jiān)督執(zhí)紀“用制度從嚴管理干部”，并不是靜止的、孤立的、片面的捆住其手腳，使其不想作為、不能作為、不敢作為，而是使其學會用聯(lián)系的發(fā)展的眼光理性地，從思想上深刻知法懂法，從行動上自覺會用法，自覺地善于守法、敢于用制。這就要求黨內(nèi)法規(guī)制度在制定時就嚴謹把握思想取向和教育懲治計量，并使懲戒性和保護性的統(tǒng)一關系在其體系完善中不斷凸顯。黨內(nèi)派駐監(jiān)督執(zhí)此利劍監(jiān)督執(zhí)紀，才能實現(xiàn)對黨員干部的身心同時受檢。

應然性保障：黨內(nèi)派駐監(jiān)督準確把握黨內(nèi)法規(guī)制度的制定原則和效力

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)派駐監(jiān)督有力保障黨內(nèi)法規(guī)制度的應然性，重心放在黨的集中統(tǒng)一領導和從嚴治黨的應然性。這種應然性實則是黨內(nèi)法規(guī)制度制定的原則。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定萬變不能離開通過其效力的發(fā)揮實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導和從嚴治黨戰(zhàn)略。黨內(nèi)法規(guī)制度的效力也反應出治黨管黨的效能情況。黨內(nèi)派駐監(jiān)督作為治黨管黨的重要監(jiān)督保障，其有力監(jiān)督執(zhí)紀以黨內(nèi)法規(guī)制度為制度性保障。作為管黨治黨的鐵律制定的基本特征必然離不開保證人民的權力與利益，保證黨的集中統(tǒng)一領導和從嚴治黨戰(zhàn)略，法律至上，系統(tǒng)完備，依法治黨，執(zhí)法公正，約束不正當黨內(nèi)權力，保護黨內(nèi)合法權利，保障黨的建設執(zhí)政的穩(wěn)定順利進行等。黨內(nèi)派駐監(jiān)督通過對黨內(nèi)法規(guī)制度的深刻認識和深度把握，保證黨的權威、維護黨內(nèi)秩序、確認和保障黨員干部和人民的權力和自由、促進黨的建設和執(zhí)政工作效率、促進和保證分配正義等價值，實現(xiàn)對黨政系統(tǒng)內(nèi)黨員干部及黨的組織機關的監(jiān)督、對黨內(nèi)環(huán)境的凈化和營造、對黨的文化宣傳工作的監(jiān)督、與國家監(jiān)察共同監(jiān)督執(zhí)法、對市場經(jīng)濟相關的國企黨務工作的監(jiān)督等各種與黨內(nèi)法規(guī)制度體制機制制定和建設息息相關的各種因素的交互實踐，對黨內(nèi)制度法規(guī)的制定起到重要的根本性影響、整體性促進、交互性關涉、歷史任務承繼等重要作用。因此，黨內(nèi)派駐監(jiān)督對黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力從制定就肩負著評判、落實與校正的責任。這份責任源于黨內(nèi)派駐監(jiān)督的理論性和實踐性相統(tǒng)一的監(jiān)督特征。在監(jiān)督執(zhí)紀過程中，黨內(nèi)派駐監(jiān)督的理論和實踐相互需要、相互促進的交互提升，促使黨內(nèi)派駐監(jiān)督與黨內(nèi)法規(guī)制度從一定程度上又形成相互需要、相互促進的相互提升。

2019年，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上要求完善堅持和加強黨的全面領導的制度機制。牢固樹立抓黨建是最大政績的理念，推動機關黨建在改進中加強，在創(chuàng)新中發(fā)展。做好黨內(nèi)法規(guī)制度改革的全局性、長期性準備，以需求結合效果攻克黨內(nèi)法規(guī)制度面對的主要矛盾的主要方面，堅持以改革創(chuàng)新使理論與實踐深度結合并迸發(fā)出中國特色的無產(chǎn)階級執(zhí)政黨智慧火花。其中要注意的是黨內(nèi)法規(guī)制度的完善與發(fā)展主要集中在制定權限和范圍的明確性問題上。這樣才能在理論和實踐上發(fā)揮應有執(zhí)行力。黨內(nèi)派駐監(jiān)督與國家監(jiān)察有機結合，對黨內(nèi)權責依法依規(guī)履行進行明確劃分和監(jiān)督，使黨內(nèi)法規(guī)制度制定的權限得到合法、合理、合規(guī)有效發(fā)揮，配合做好黨中央針對黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展形勢作出的重大戰(zhàn)略部署。

通過黨內(nèi)派駐監(jiān)督的紀法實踐可以有效優(yōu)化供給結構為主要改革方向的黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革。這就需要黨內(nèi)派駐監(jiān)督謹慎把控住黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，使其質(zhì)與量協(xié)調(diào)發(fā)展。這也需要積極完善黨內(nèi)法規(guī)制度的立法。根據(jù)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》依法依規(guī)制定黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷根據(jù)理論和實踐統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完善“1+4”基本框架下的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度的配套制度的制定也要有理有據(jù)，嚴謹明確。習近平總書記強調(diào)，必須加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)派駐監(jiān)督的全覆蓋、無死角、監(jiān)督體系不斷健全，“紀委與監(jiān)察委的雙軌巡察制度”⑤的不斷強化，直接為黨內(nèi)法規(guī)制定提供了重要的覆蓋面和適應性參考和度量，以此為重要依據(jù)制定出的黨內(nèi)法規(guī)制度才能夠實現(xiàn)堅持高標準和守線相結合。

實踐操作掌控：黨內(nèi)派駐監(jiān)督著力發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度具體執(zhí)行過程中的控制力

黨內(nèi)法規(guī)制度制定出來的作用就是在黨的建設和執(zhí)政工作中持續(xù)起效。這樣才能使其約束性與保護性真正得到實踐性的有機統(tǒng)一，并實現(xiàn)問題導向與破解方法“教學相長”的益處。以通過黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實實現(xiàn)對其規(guī)制能力的判斷、改革和提升。黨內(nèi)法規(guī)制度付諸實踐需要黨內(nèi)派駐監(jiān)督在其執(zhí)行力轉化過程中起到重要的操作掌控作用。其監(jiān)督控制力直接反映出黨內(nèi)法規(guī)制度制定的度與量的準確性與可操作性，也反映出執(zhí)行對象、范圍、內(nèi)容、條件、程序等在實踐中存在的問題，并取得經(jīng)驗以及時反應和校正。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022）》中明確規(guī)定了進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的相關具體要求。習近平總書記強調(diào)黨內(nèi)制度法規(guī)體系建設要實事求是根據(jù)黨情國情、各種客觀局限及制度建設周期等情況有序開展，以防止無效加碼欲速則不達。黨內(nèi)法規(guī)制度多以試行方式實現(xiàn)試點作用，既減少了制度調(diào)試成本，又滿足了制度實驗需求，有效防止制度空缺而至的執(zhí)行力疲軟或制度無效空置，也有利于積累制度制定及貫徹運行的經(jīng)驗和教訓。

黨內(nèi)法規(guī)反映了黨員和黨組織的意志，具有了在黨內(nèi)實行的公共性、規(guī)范性和普遍適用性。⑥黨內(nèi)派駐監(jiān)督通過對監(jiān)督執(zhí)紀的控制力為黨內(nèi)法規(guī)制度試點提供試驗及反饋，使其適用能力得到適用范圍的實踐驗證，總結其中普遍性經(jīng)驗并有針對性地制定出特殊性適用情況，使黨內(nèi)法規(guī)制度不斷趨于合理化、合實踐性調(diào)整和校準，再將試點工作取得的成果向更大范圍鋪開，推進正式法規(guī)制度最終適應在全黨范圍落地。整個過程其實就是通過實踐檢驗理性認識、調(diào)整理性認識，再付諸實踐檢驗。這就需要黨內(nèi)派駐監(jiān)督“深入把握從嚴治黨規(guī)律”，利用規(guī)律指導自身對黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實的控制性實踐。在實際工作中，逐級逐層試點工作完成后的全面實施正式黨內(nèi)法規(guī)制度同樣面臨整體性大環(huán)境的復雜多變，需要黨內(nèi)派駐監(jiān)督在執(zhí)紀過程中進一步充分發(fā)揮監(jiān)督主動性的控制力，做好相關法條制度的歸納、推理、類比、溯因、推理等邏輯關系的實際應用，準確適度把握好黨內(nèi)法規(guī)制度在實踐中的監(jiān)督、規(guī)范、管理、教育、挽救、懲治等作用，真正實現(xiàn)“把權力關進制度的籠子里”。

黨內(nèi)派駐監(jiān)督經(jīng)過長期的依法監(jiān)督執(zhí)紀，能夠準確定位自己在運用黨內(nèi)法規(guī)制度過程中的職責。黨內(nèi)法規(guī)制度通過黨內(nèi)派駐監(jiān)督執(zhí)紀問責、教育培訓和規(guī)范性操作流程等表現(xiàn)出其執(zhí)行力的適用性、強制性水平及系統(tǒng)機制配合的契合度，不斷實現(xiàn)理論與實踐的統(tǒng)一，也實現(xiàn)了黨內(nèi)派駐監(jiān)督對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的控制力。“人的思想是歷史地發(fā)生與發(fā)展著的……永遠不能完備”。⑦黨內(nèi)派駐監(jiān)督催生保障下的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力生效的目的，并不是使全體黨員干部、所有黨的組織機關都一般齊、一個樣。為此，在保證黨性的普遍性前提下，有必要激發(fā)黨員干部和黨的組織機關不斷發(fā)展、完備，使其在不同崗位上、在黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)制下實現(xiàn)其特殊性，不斷把工作做好、做強、做新，才能激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度在實踐中不斷有針對性提升自身執(zhí)行力，使黨的建設和執(zhí)政不斷煥發(fā)生機和活力。

（作者為吉林大學匡亞明學者，吉林大學馬克思主義學院教授、博導；吉林大學馬克思主義學院博士研究生張蕾對本文亦有貢獻）

【注：本文系闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社會科學基金重點項目“不忘初心、牢記使命的制度構建及路徑研究”（項目編號：20AZD015）階段性成果】

【注釋】

①《毛澤東文集》（第2卷），北京：人民出版社，2001年，第374頁。

②《鄧小平文選》（第1卷），北京：人民出版社，2008年，第346頁。

③⑦《毛澤東文集》（第3卷），北京：人民出版社，2001年，第337、82頁。

④《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，北京：人民出版社，2019年，第6頁。

⑤潘博、王立峰：《新時代基層黨組織政治建設的現(xiàn)實問題與推進路徑——基于組織行為的分析視角》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2020年第3期，第23頁。

⑥許耀桐：《黨內(nèi)法治對國家法治的作用析論》，《理論與改革》，2019年第1期，第96-102頁。

責編/趙博藝    美編/薛佳瑩

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